第二節 中國擴大內需與政績指標的密切關系

自改革開放以來，針對中國地方政府的政績指標對地區經濟、內需和外需都有重要的影響，因而在分析擴大內需問題時，需要考察政績指標與內需和外需的關系。中國地方政府積極主動地促進本地經濟增長，有許多因素在起作用，其中“以GDP論英雄”的政績指標發揮著至關重要的作用。在以GDP為主的地方政府政績指標的引導下，中國經濟取得了令世人矚目的GDP世界第二的業績，但也出現了包括內需結構失衡、內外需結構失衡和產能過剩等問題。

一、政績指標對地方政府的激勵和引導

政績指標是政府工作業績的事后考核指標，但政績指標一旦確定，就成為政府公務員追逐的目標，直接影響公務員的政績觀，對政府工作，特別是地方政府的施政行為具有導向作用。

政績指標在地方政府制定和實施地區經濟政策及促進經濟發展中發揮著引導和激勵作用。處于經濟轉型時期的我國，具有一些不同于西方發達國家的特殊性。其中，最主要的一點是目前我國尚未形成全國統一的大市場，除了對全國經濟進行宏觀調控、制定總體經濟目標的中央政府掌握著大量資源，地方政府也掌握著大量資源，并通過地方政府政策直接或間接地影響市場經濟主體的行為及地區經濟運行，對我國的經濟總量和經濟結構都產生了重要影響。

二、選擇GDP為核心政績指標的意義與作用

以GDP為核心的政績指標是改革開放進程中的歷史性選擇，與經濟轉型時期的主要任務、中央政府進行宏觀調控和對地方政府的激勵有關，具有時代的意義和作用。

十一屆三中全會明確了堅持“以經濟建設為中心”和趕超發達市場經濟國家的經濟目標，中國需要有明確可測量的、可進行國際比較的考核指標。GDP指標是20世紀人類最重要的文明成果之一，不僅是政府在國土范圍內可以方便測量的國民經濟統計指標，而且是具有國際可比性的宏觀經濟統計指標，因而自然成為政績指標中的核心指標。盡管人們普遍對GDP指標提出了質疑，認為以該指標考核干部政績，不利于經濟社會可持續發展，主張取消或弱化GDP指標，但在更簡便有效的指標被創造出來之前，作為20世紀人類重要創造成果之一的GDP指標雖然“食之無味”，然而在考核地方政府政績時“棄之可惜”，所以我國仍使用以GDP為核心的政績指標。

在中央政府對地方政府進行考核時，以GDP為核心的政績指標是低成本的績效考核方式。由于中央政府與眾多地方政府的信息是不對稱的，因而中央政府需要選擇考核成本最低的方法進行目標管理。中央政府可以選擇多種方式對地方政府的履職情況進行目標管理。例如，絕對目標管理，即根據各地差異設計不同的政績指標進行差異化考核；又如，相對目標管理，即在全國設定相同的政績指標進行統一考核。在中央政府面對眾多的地方行政組織結構時，相對目標管理是一種成本遠低于絕對目標管理的績效考核方式，因此中央政府采取了相對目標管理方式。而在相對目標管理中選擇單一目標是管理成本最低的選擇，因此以GDP為核心的政績指標就成為中央政府管理地方政府的理性選擇。

三、追求GDP的政績指標刺激經濟增長

追求GDP的政績指標明確了地方政府努力的方向，中央政府將以經濟建設為中心、從經濟上趕超發達國家的戰略目標落實到各級地方政府，激勵地方政府全力以赴地發展經濟。在以GDP為核心的政績指標考核方式下，各地方政府紛紛加入經濟競賽，爭取本地經濟快速甚至超高速增長，促進地方經濟快速增長和政府財政收入迅速增加，最終促使中國經濟迅速增長。

在以GDP為核心的政績指標的引導下，地方政府官員既能彰顯政績又能盡快獲得晉升的捷徑是：在短期內盡可能快地增加GDP。掌握地方資源支配權的各地地方政府通過競賽可以獲得中央政府的重視和優先政策，地方政府官員通過突出的政績表現爭取政治晉升機會。地方政府通過貫徹中央政府的宏觀調控政策，制定促進本地區經濟社會發展的政策，可以有力地推動GDP增長。

由于各級地方政府都努力地發展經濟，因而我國國民經濟獲得了長足的發展。在改革開放后，以GDP衡量的經濟總量實現了持續快速的增長，中國迅速成為GDP第二的世界經濟大國。

四、簡單追求GDP導致需求結構失衡

各級地方政府都追求GDP，導致了嚴重的需求結構失衡：一是內需結構失衡；二是內外需結構失衡。

1．地方政府重投資、輕消費的傾向導致內需結構失衡

政府，特別是地方政府簡單追求GDP的政績指標導致內需結構失衡——投資過熱，消費疲弱。GDP由投資、消費和凈出口三部分組成，任何一部分的增加都能促進GDP的增長。然而，就內需的投資與消費而言，投資與消費具有明顯的差別：第一，空間分布不同，地方政府通過招商引資引進的投資全部計入當地的GDP，而通過增加居民收入刺激消費的支出可能流向國內其他地區甚至國外。第二，時滯不同，投資實現GDP增長的時滯短，只要項目審批通過、資金到位、生產線能夠投產，本地GDP就能增加；而居民增加收入后，居民基于種種原因并不立即增加消費，而是形成儲蓄，也就是政府鼓勵消費的政策一般不會立竿見影地提高GDP。因此，地方政府在追求GDP的政績指標的引導下，形成了高額投資甚至經常性的投資過熱；與此同時，刺激投資的微觀規制政策削弱了消費能力，導致內需結構失衡，即投資過熱而消費不足。

2．地方政府單純追求GDP導致內外需結構失衡

單一追求GDP的地方政府政績指標導致我國出口過多、貿易順差過大、內外需結構失衡。雖然消費、投資、凈出口都是GDP的構成部分，增加任何一部分都會增加GDP，然而就內需與外需而言，地方政府更重視外需。第一，內需中的消費對于GDP的增加具有不確定性，而外需增加可以切實提高當地GDP。地方政府通過招商引資引進投資和鼓勵出口政策增加出口，都能體現在本地GDP上，而通過增加收入刺激居民消費卻可能流向外地或者國外。第二，內需中的刺激消費政策影響GDP需要較長的時滯，而吸引投資和鼓勵出口實現GDP增長的時滯則短得多，只要項目形成生產能力或產品生產出來銷往海外就計入了本地GDP；而政府增加居民收入后，居民可能基于種種原因并不立即增加消費，而是形成儲蓄或到外地投資，因此政府的鼓勵消費政策需要較長時間才能真正見效。總之，以GDP為導向的政績指標與消費、投資、凈出口對地方GDP增長作用的差異導致了地方政府微觀規制中“重投資和出口、輕消費”的傾向，結果導致外需增長快于內需增長，內外需結構失衡。

地方政府為了追求本地GDP增長，爭相招商引資、鼓勵出口型企業發展，因此增加了出口、擴大了內外需失衡。特別是東部沿海地區，借助中央政府鼓勵出口的政策，各地政府紛紛采取優惠政策鼓勵出口型企業投資。凈出口的高速增長從某種程度上說與地方財政的支撐是分不開的。在亞洲金融危機中，我國顯著提高了出口退稅率，但在經濟發展偏快的情況下，退稅率仍處于偏高的水平。特別是2001年中國加入世界貿易組織之后，更多的企業被吸引到出口產品行業，我國的凈出口額逐年增加。出口退稅政策可以增加企業利潤，因而成為我國出口增加的一個極為重要的原因。許多外貿企業的利潤來源主要是出口退稅。除了中央政府政策內的出口退稅，地方政府還會采取出口獎勵政策鼓勵出口。許多地方政府設置了層層鼓勵出口的考核指標，并為出口企業提供貼息或獎勵。正因為創匯有獎、出口有貼息，所以有些省市甚至出現了外貿皮包公司，將外省居民和非居民個人的自主出口作為本公司的出口，以領取當地的補貼。在招商引資中，地方政府對外資更為青睞，對外資投資項目往往給予“最惠國待遇”，即給予更多優惠，比如給予更多的土地補貼、更多的稅收減免。外資企業的產品大多會通過出口銷往包括投資國在內的海外市場，而非主要銷往我國國內市場。這部分產出會在統計上形成我國的出口，因此導致我國出口增加。另外，長期以來，地方政府忽視最低工資標準的執行，使得我國勞動力工資長期保持低水平，因此形成了廉價勞動力優勢，這為本土出口企業加工貿易的發展和外資來華投資設廠提供了強有力的動力，也是我國出口增長長期強勁的重要原因之一。地方政府為了追求GDP增長而采取的重視投資、凈出口增長而忽視消費的各項政策助長了外需，加劇了內外需結構失衡。

綜上所述，中國擴大內需、穩定增長戰略的實施，與中國地方政府政績考核指標體系密切相關，因而本書從政績指標視角研究擴大內需的現狀、問題和成因，提出擴大內需、穩定增長的對策建議。