3.1 20世紀80年代以來全球范圍的財政聯邦制實踐

3.1.1 財政聯邦制浪潮及其產生背景

財政聯邦制，西方學術界也常稱之為財政分權，是近20余年來經濟學界較為關注的熱點話題之一。在社會科學引文索引（SSCI）中搜索主題含有“財政分權”（fiscal decentralization）和“財政聯邦制”（fiscal federalism）的論文可以發現，此類論文在1946年后出現，也就是說，此前這兩個術語幾乎不為學術界所用。而在1946—1993年之間，盡管這兩個術語的知名度和使用頻率增加了，但以之為題的論文數量每年鮮有超過10篇的，大部分年份不超過5篇。1994年之后，情形突然為之一變，此類論文的數量急劇上升，只用了8年時間就達到了每年60篇，到2012年時，竟已達到了114篇（見圖3-1）。黑格爾有句名言，“密涅瓦的貓頭鷹總是在暮色來臨時才張開翅膀”，意指理論家的工作所反映的總是現實中已經發生的變化。不難想見，在如此快速增長的理論文獻背后，必定存在著現實的巨大推動力量?；仡欉^去30年，全球范圍內最為顯著的經濟現象非市場化莫屬，財政聯邦制實踐的浪潮也正是其中不可分割的一個部分。

20世紀80年代前后，以冷戰的結束為標志，整個世界的政治經濟格局發生了巨大變化。伴隨著全球性的對市場經濟管理體制的普遍認同，以市場化為導向的改革在各種類型國家的各個層面上展開。從不同的角度觀察市場化，會有不同的理解。例如從國家經濟的角度出發，市場化就可以分解為國內的經濟自由化和國際間的經濟全球化。兩者互為表里，相輔相成。同樣，若從政府經濟職能的角度看，市場化則可以分解為政府橫向經濟分權的“私有化”與政府縱向經濟分權的“財政分權化”。

在我國學術界，“私有化”常常被用作指稱所有制從公有向私有的轉變，因而具有較強的政治意味。但實際上，對“私有化”的理解可以廣泛得多。Ramanadham（1989）指出，私有化指的絕不僅僅是誰擁有一家企業，而應從現實角度觀察，在多大程度上，企業的運營受到市場因素的影響。因此，他從三個角度對私有化進行了描述，其中除了傳統的所有權（ownership）角度外，還包括組織（organization）角度和運營（operation）角度，如圖3-2所示。

Mulder（2004）也持類似的觀點，他認為衡量一國私有化進程的指標應當包括三個維度，即所有權是否從公有變為私有，壟斷企業主導的市場是否變為競爭性的市場，以及受到管制的市場是否解除了管制。

根據上述廣義的私有化含義，私有化指的實際上就是政府向政府以外的組織分權的行為，也就是政府的橫向分權行為。既有橫向分權，自然也就有縱向分權。因此可以將20世紀80年代以來的世界性市場化導向改革看作兩個部分的綜合，一是政府向政府以外部門的橫向分權，即私有化運動；二是政府在政府內部自上而下的縱向分權，即財政分權運動。后者與前者是密不可分的一個整體。一方面，私有化運動意味著能夠由市場配置的資源都應當交給市場，以防止政府壟斷性擁有造成的低效率，但對于那些不宜交由市場配置的資源，如各類公共物品，出于同樣的降低壟斷性的考慮，交給相互存在競爭關系的地方政府掌握，要勝于被中央政府一家所控制，相應的，與此相關的財政收入收支權力，也須通過財政分權從中央政府轉移給地方政府。另一方面，財政分權造成的地方政府競相爭奪流動性資源的局面，促使地方政府關注扶持本地企業、推動基礎設施建設和提高服務意識，為私有化后市場能夠有效運作創造了積極條件，并從制度上保證了私有化的結果很難被政府一時的政策所逆轉。

20世紀80年代所出現的世界性的財政分權的普遍趨勢，在歷史上是從無先例的。Arzaghi, Mohammad和Henderson（2005）使用跨國數據對這一趨勢做出了刻畫。以48個1990年時人口在1000萬以上的國家為樣本，他們所建立的聯邦制程度指數顯示，自20世紀80年代以來，全球范圍內出現了普遍的分權趨勢。如圖3-3所示，在20世紀60年代，世界各國的分權狀況差別很大（在該指數體系中，分權程度以0～4的范圍來刻畫，數字越大分權程度越高），發展方向也不一致；但自1975-1980年之后，幾乎所有這些國家都進行著分權導向的實踐活動，導致世界平均的分權程度從1975年的1.03上升到了1995年的1.94。

這樣一種分權趨勢，明顯體現在中央政府與地方政府在支出份額中的比重變化上。如圖3-4所示，從1975年之后，上述國家中央政府占財政總支出的比例處于不斷下降的狀態。

3.1.2 財政聯邦制理論及其變遷

1．Musgrave的財政職能理論

如上所述，私有化與財政分權是兩個相輔相成的現象，分別代表了政府的橫向分權和縱向分權。在財政理論中，與之相對應的，分別是財政職能理論和財政聯邦制理論。財政職能理論，特別是其中的公共物品理論，其目的就在于確定公共部門與私人部門的邊界。只有在公私邊界得到確定后，政府才能在公共領域內部劃分政府間的職能范圍，進而實現財政分權。因此在討論財政聯邦制理論之前，有必要介紹一下與之相關的財政職能理論。

1959年Musgrave出版的《財政學原理》一書，給出了財政職能的經典定義，即經濟穩定、收入再分配和資源配置。這三大職能的確立與當時的時代背景緊密相關。

把經濟穩定作為財政活動追求的一個目標，在1959年提出時，具有里程碑式的含義，是當時凱恩斯主義的影響力達到巔峰的產物。Musgrave特別強調，經濟穩定是中央政府的職責所在。這在當時和現在都被許多人所認可，但近些年來對這一觀點的懷疑正在逐漸增加。Buchanan（1977）的《赤字中的民主》一書，副標題即為“凱恩斯爵士的政治遺產”，他明確指出，民主政治下的財政集權對經濟穩定是有破壞作用的。政治家們愿意擴大支出，因為支出能夠為選民提供利益，從而為自己再次當選奠定了基礎?；谕瑯拥睦碛?，政治家們不愿意增加稅收，因為增稅不得人心，會影響自己的政治前程。這就導致財政活動有不斷增加赤字的傾向，最終擾亂國民經濟的正常運轉，造成通貨膨脹和資源配置效率下降等不良后果。相對于財政集權來說，財政分權更有助于抑制政府的赤字傾向，因為政府間的競爭在一定程度上可以抑制預算規模的不斷擴大。

收入再分配這一職能一般包含兩方面的內容，一是對絕對貧困的救濟，二是對基尼系數的改善。前者歷史悠久，并且向來是地方政府的職責，因為提供救濟的一個前提，就是區分出真正貧困者和冒領救濟者，并了解他們的實際需要，這方面地方政府顯然比中央政府有信息優勢。地方政府也有更強烈的愿望去減少赤貧者對地方產生的負面影響。而對基尼系數的改善，則是較為晚近的事，以往根本不被重視。第二次世界大戰之后，福利國家的興起擴大了中央政府的權限。一方面，它把享有最基本的生活條件當作了公民的基本權利，從而使提供基本公共服務成為自己的職責，這種職責只能由中央政府來完成，因為地方政府既無權確立全國性的最低生活標準，也沒有足夠的收入來負擔如此昂貴的服務。為了籌措資金，累進性的所得稅和所謂中性的增值稅成了福利國家的主要收入來源，這些稅種在地方政府級次上都不可能正常運轉。

政府的資源配置職能，也就是政府為了提供公共物品而從私人部門獲得資源的行為。純公共物品，如國防、全國的物質和制度性基礎設施、司法、保護財產權、確保合同的履行等，都是中央政府的職責。在第二次世界大戰后的恢復性建設和接踵而至的冷戰時代中，這些公共物品的需求巨大，中央政府的重要性自然也比較突出。

一言以蔽之，Musgrave（1959）的財政職能理論，從當時西方國家的現實背景看，就是一種強調中央政府發揮作用的理論。由此所決定的財政分權理論，其政策含義也必定更傾向于財政集權，而不是分權。

2．第一代財政分權理論

第一代財政分權理論始于20世紀50年代，其理論基礎可稱為AMS視角，即由Samuelson（1954,1955）、Musgrave（1959）和Arrow（1970）所構筑的對于公共部門性質的基本理解，這一視角是主流公共經濟學的基本思路（Oates,2005）。根據這一視角，公共部門的主要職責是干預由于各種原因而失靈的市場，通過恰當的政策手段糾正這種失靈。它的一個潛在假設就是政府是公共利益的守護者，會盡一切可能實現社會福利的最大化。

在一個多層次政府體系中，各個層次的政府都致力于實現所轄區域的社會福利最大化。在存在地方性公共物品的情況下，由于各個地區居民的偏好不同，有所區別地由地方政府來提供地方性公共物品，顯然比整齊劃一地由中央政府統一提供地方性公共物品，更能夠增加社會福利。中央政府因而應當賦予地方政府提供相應地方性公共物品的財政收支權力。這就是所謂的“分權定理”（Oates,1972）。

在承認居民偏好差異的同時，也就產生了地方政府轄區與居民偏好不一致的可能。在這種情況下，某一地方政府所提供的公共物品就有了溢出（spillover）效應，即它所提供的某種地方性公共物品，不僅使本轄區居民受益，而且使其他地區具有相同偏好的居民也從中受益，從而導致該地方政府不愿足量提供該地方性公共物品。為了解決這個問題，中央政府就必須向該政府提供相應的與提供該類公共物品數量相關的補貼，以保證地方政府有足夠的激勵來提供公共物品。

這樣一個框架為中央政府與地方政府的職能劃分奠定了基礎：地方政府負責地方性公共物品的提供；中央政府負責全國性公共物品的提供；此外，中央政府還要向地方政府提供足量的補貼，來確保溢出效應不會減少地方政府的公共物品供應。與此相關的一些重要結論還包括：由于地方經濟的全國開放性和地方政府欠缺使用貨幣政策的手段，宏觀經濟穩定和收入再分配的職責應由中央政府承擔；地方政府不能把具有高度流動性的生產要素作為自有稅收收入的稅基，以免引起此類生產要素在地區間的配置扭曲。

總的說來，第一代財政分權理論的重要理論貢獻在于指出了中央與地方財政關系中的兩個核心問題：偏好的地區間差異性和地方財政活動的地區間溢出效應。這在后來的第二代財政分權理論中仍是討論的重點。但不同的是，新一代的理論較之以往更加重視財政分權的動態性特征。

3．Buchanan的俱樂部物品理論

隨著時間的推移，第二次世界大戰后西方國家中央政府職能的擴張，在現實中產生了一系列的問題，因而在理論上也受到了越來越多的質疑。

Musgrave（1959）的財政職能理論的一個核心，就是Samuelson（1954,1955）首先以規范形式加以表達的公共物品理論。他指出，“純公共物品”包含兩大特征：非競爭性和非排他性。前者指的是，一個人對公共物品的消費并不同時減少其他人可消費的數量。也就是說，每個人可得的消費量都等同于公共物品的供給總量。后者指的是，公共物品一旦被提供，除非不計成本，則任何人都不會被排除在該公共物品的消費之外。非競爭性意味著，市場上不會出現對純公共物品的需求，因為既然任何人對公共物品的消費都意味著所有人對公共物品的消費，那就不會有人愿意在市場上出價購買公共物品。非排他性意味著，市場上不會出現純公共物品的提供者，因為既然純公共物品一旦被提供就被所有的人消費，提供者就不可能通過價格機制從中獲得任何回報。因此，為了滿足社會對純公共物品的需要，政府就必須承擔起這一職責。

但在現實中，純粹的公共物品是很少有的，大量存在的是介于純粹公共物品與純粹私人物品之間的混合物品。它們要么競爭性較弱，要么排他性較弱，要么兩者都較弱，結果導致市場供求曲線與私人物品供求曲線相比偏高或偏低，因此市場雖然可以提供一部分混合物品，但它們絕不可能像私人物品那樣達到充分供給，不能完全滿足社會的需要，因此需要政府介入，幫助提供不足的那部分數量。薩繆爾森自己也承認，純公共物品是一種極端的情形，應用它來判斷政府職能的合理性是困難的，諸如教育、公共安全、高速公路、警察與消防等，都存在某些“受益上的差別因素，使得某個市民以其他成員的損失為代價而獲益”。因此，具有較強公共物品性質的混合物品的提供與定價這一更具現實的問題，才是學術界探討公共物品問題的焦點所在，也是理論應用于實踐中的難點。而Samuelson（1954,1955）的理論對此缺乏指導意義。由于不能對混合物品的公共性質與私人性質進行區分，這一理論實際上成為政府統攬各類混合物品提供的理論基礎。

Buchanan對這一理論提出了批評，他指出，消費純私人物品的利益在人際間完全可分，消費純公共物品的利益在人際間完全不可分，而在兩個極端之間，還有很多在消費上的不可分性程度居中的物品。具體到某一類物品，究竟由市場還是由政府提供，并不能夠簡單確定。他的理論可以用圖3—5來進行闡釋。圖3—5中，橫軸代表為了消費某一物品而進行協商的集團的規模，越向右規模越大，左邊的極限情況可以認為是家庭或個人，右邊的極限情況則是國家；縱軸代表物品消費上的不可分性的程度，越向下不可分性的程度越小，下方的極限情況是只在家庭或個人范圍內具有不可分性的物品，上方的極限情況是在全國范圍內都具有不可分性的物品。在圖中，a代表的是沒有不可分性、在市場上能獲得提供的純私人物品，b代表的是具有強烈的不可分性、必須由政府提供的純公共物品，這和Samuelson的分析結論是一致的。但在a、b類物品之外，還存在其他的如c、d、e類的物品。c指的是不可分性程度中等，經過小范圍的協商后，通過市場能夠提供的物品，如隔壁鄰居的滅火器；d指的是不可分性程度也是中等，但影響人群的范圍非常大，因此需要經過政治程序、通過政府提供的物品，如傳染病疫苗的注射；e指的是只在一定范圍內具有強烈不可分性、由特定組織所提供的物品，如俱樂部為其成員提供的服務。

通過將“俱樂部”這一大于家庭、小于國家的混合物品提供者引入經濟學的理論分析，Buchanan擴展了Samuelson的私人物品—公共物品兩分法，展示出在市場提供和政府提供之間還存在廣闊的其他組織形式的存在空間。

4．第二代財政分權理論

正是由于Buchanan突破了傳統的公共物品思維模式，從理論上推動了世界各國公用事業民營化和中央政府向地方政府分權等重大政府改革，第二代財政聯邦制理論才成為可能。

新一代分權理論文獻中，越來越多地采用了不同于AMS視角的公共選擇視角。AMS視角中的政府行為都是基于社會福利最大化的考慮，中央政府與地方政府之所以要分權，僅僅是為了滿足不同規模的社會群體偏好上的差異。但公共選擇視角認為政府追求的是自身預算最大化，而不是社會福利最大化。因此如果不對政府的規模進行限制，政府就會不斷增加對社會經濟資源的榨取來擴大自身的規模，最終損害社會福利。但政府又是一個最大的壟斷性機構，不存在比它更高的約束力量，因此唯一能夠限制政府規模的辦法就是在政府內部進行分權，通過政府內部各級政府間的競爭，創造出一種類似于市場的預算約束機制（Brennan and Buchanan, 1980）。

公共選擇視角下的分權，已不僅僅是經濟問題，而一個復雜的政治經濟問題。在AMS視角下，只要居民偏好不變，中央政府與地方政府間的分權關系一旦確定了就不會變化。但在公共選擇視角下，即使居民偏好沒有變化，但追求自身預算最大化的各級政府會不斷地挑戰現有分權規則，以便為自己爭取更多的利益。因此，財政分權將是一個持續不斷的利益再分配過程，這一過程的結果，很大程度上取決于各級政府間政治權力的配置情況。在較早的文獻（Oates,1985,1989）中，由于忽視了對政府間政治關系的考察，財政分權狀況對政府規模的約束力似乎得不到經驗證據的支持。但后來的研究（Rodden,2003）顯示，在一種特殊的政府財政關系結構中（即地方政府主要依靠自有稅收融資的情況下），財政分權與政府規模減小之間確實存在著相關性。從而證明，政治結構對于財政分權的經濟意義有著不可忽視的影響。

隨著視角的變化，如何處理中央與地方關系也有了新的理解方式。

如前所述，在第一代理論中，核心的問題是地方政府的轄區與居民偏好不相符。作為政府財政體制設計的開創性論文，Tiebout（1956）指出只要居民具有充分流動性，以本轄區福利最大化為目標的地方政府，在擁有足夠的提供地方性公共物品的財政收支能力的情況下，能夠實現社會福利的最大化。因為追求自身效用最大化的居民會自動流向提供自己所需的地方性公共物品的地區，從而解決轄區與偏好不相符的問題。在這一模型中，中央政府與地方政府目標一致，僅是分工不同。

但第二代理論不再將各級政府視作利益一致的整體，由于注意到了政治結構對于分權效果的影響，因而更加強調信息不對稱在財政分權理論中的核心意義。Seabright（1996）指出，地方政府掌握著一些上級政府或當地立法機構都不掌握的獨特信息，在這種情況下，地方政府究竟會怎樣行動對于地方居民的福利來說至關重要。集權的好處在于可以將地區間溢出效應內部化，分權的好處則在于可以促使地方政府更加關注當地居民的福利（accountability），因此究竟需要集權還是分權，取決于溢出效應內部化所產生的福利改進和增強地方政府對本轄區的關注程度所產生的福利改進之間的相對重要性。后者的意義即便是在政府轄區與偏好完全一致的情況下也是存在的，從而將第一代財政分權理論中的核心問題放到了一個相對次要的位置上。

從這一角度出發，越來越多的研究使用委托—代理模型來分析政府間結構。委托—代理模型最初是用來分析企業組織結構的理論，在企業中，股東、經理和員工等經濟主體，由于各自擁有他人不具備的信息，在追求自身利益的驅動下，就有可能通過利用自己掌握的信息，在為自己謀利的同時損害他人的利益。為此作為委托人的一方，需要設計特別的激勵機制，保證代理方的行為能夠最好地符合自己的利益。應用類似的邏輯，在第二代財政分權理論中，民選的議會代表、中央政府、地方政府和各級官員等之間也構成了各種類型的委托—代理關系，需要建立制度激勵機制來促進社會福利最大化的實現。

在此基礎上，財政分權的優劣得到了廣泛的討論。Qian和Weingast（1997）提出分權有助于形成一種稱之為“市場保護型”的財政聯邦制，在這種體制下，中央政府與地方政府明確劃分彼此的責權利，并由地方政府承擔發展本地經濟的主要責任。他們指出，這樣一種體制能夠形成一種有助于保護市場的財政競爭，那些過分擴張預算規模的地方政府，會由于干擾了市場的有效運轉而導致經濟發展滯后，相應的，對本地區經濟發展負責的地方官員就會因此受到懲罰，從而促使地方政府強化對預算的硬約束。他們將1978年以來中國經濟的成功，部分歸因于這種體制。但另外一些學者（如Goodspeed,2002; Rodden, Eskeland and Litvack,2003; Inman,2003; Rodden,2006）則提出，分權所產生的財政援助（bailout）問題，會極大地軟化地方政府的預算約束。在地方政府擁有了與預算相關的大部分權力的情況下，考慮到中央政府不可能對它們可能陷入的財政困境置之不理（特別是經濟發達、具有全國性溢出效應的地區），地方政府就會傾向于采取風險性更大的預算政策，如果因此而產生了地方財政危機，中央政府將不得不進行財政援助，從而使得地方政府財政平衡的要求形同虛設，最終危及全國的經濟穩定。在這類論文中，往往以阿根廷為例，認為自20世紀90年代以來其出現的一系列經濟不穩定情況，與其財政分權改革有著密切的聯系。

盡管財政分權體制的設計問題在規范和實證研究兩個方面都還存在許多爭論，但和第一代理論相比，這類爭論的出發點明顯具有更強的現實意義。