1.4 當前我國國家財政收入的圖像解析

我國臺灣財稅法學者廖欽福曾撰文探討現代國家財政圖像的構建問題，他于文中所提及的“圖像”用語，源自德文的“Menschenbild”，中文對應的翻譯有“人類圖像”、“人類形象”、“人之形象”、“人性觀”，廖欽福教授以此來描述財政國家的憲法圖像。本書借用該學者之“圖像說”，稍加分析當前我國國家財政收入的側面所示人的大體印象。

財政從本質上是以公權力為主體，為達成公共目的所進行的活動，財政率先所關切的基本問題在于為政府活動籌集所必要的經費，由此決定了財政的內涵無論怎樣解釋，其本質的、首要的目的仍在于聚財。換言之，配合前段所提及的國家財政形態的演變，國家在取得財政收入的過程中相繼以所有者、租稅征收者、企業者和公債發行者等諸多身份從民間取得收入，形成別樣的財政法律關系，這體現了時代與經濟發展的變遷。然而在當前的學者、尤其是國內學者研究國家取得收入的法律關系中，過多地將關注點投入到租稅征收的領域。租稅問題之所以得到學界的重視，是因為租稅扮演著無償剝奪人民財產的角色，具有極為典型的侵害民眾財產的特征，這一點自然引發了學者的關切，并使其投入大量的精力研究。至于租稅以外的財政收入來源事項，其在整體上獲得的關切不足，進而能夠被納入學者研究的視野中的內容也較為有限。但需要注意的是，就國家財政收入部分來看，現代國家多數以租稅為重要的財政收入來源，但其余的財政收入，例如行政規費、收益費，以及其他非強制收入，如公債、國營事業、企業收入等，仍不應被忽略，它們也應當被納入財政收入研究的范疇。一個國家財政收入的圖像，必定與其經濟制度的基礎層面存在反射關系，以馬克思主義政治經濟學說觀點解釋，即為經濟基礎決定上層建筑，而財政收入法律關系自然屬于上層建筑的范疇。在中國，基本經濟制度不僅包括財產的私有制度，還包括財產的公有制度。由此，研究中國的財政收入問題，就不能將視野僅僅局限于以財產私有制為基礎的稅收關系，必須同等重視財產公有制與財政收入的密切關系。對于以公有經濟為主導的社會主義中國而言，這一點至為重要。

考察中國近現代財稅制度的形成，應當說自1840年鴉片戰爭使得中國逐漸淪為半殖民地半封建社會以后，清王朝原有的賦稅制度逐漸被帝國主義經濟侵略所打碎，直至1927年南京國民政府建立以后，在繼承封建（君主專政）時期的某些財政制度的基礎的同時，又借鑒了西方國家的立法經驗，制定和修正了大量的財政法規，進而形成了一個具有現代經濟雛形的、以工商稅制為代表的稅收制度體系架構。以工商稅制為特征的稅收制度體系，涵蓋了產品稅、所得稅、財產稅、營業稅等諸多方面，其內在體現了對于商品經濟、市場經濟法則的認同，而市場經濟法則又立基于財產私人所有的制度。由此，近代中國國家的財政活動方式開始同西方接軌，但是，這個過程在后來出現了曲折。

眾所周知，在1949年新中國建立后的一段時期內，在馬克思主義經濟學說的指引下，中國共產黨決意帶領人民從根本上鏟除一切資本剝削人的制度，從而在新中國成立之初較短的時期內完成了社會主義改造。社會主義改造完成的標志是生產資料全面公有制的建立，由此國家的經濟基礎得到了翻天覆地的變化，人民成為名義上一切國家財產的主人，生產資料公有制決定無須通過稅收制度就可取得國家財政收入，國家通過掌控一切生產資料和經濟資源直接組織社會生產，國家組織生產的主要方式是通過覆蓋所有社會經濟領域的國有企業以及集體所有制經濟組織來實現的，而這些組織生產的產品和取得的收益又以國家計劃的方式，分配給國家的各項公共支出用途，從而以政府職能推動社會整體的發展變化。在此階段，國家不依賴于稅收制度取得財政收入，由此在當時國家財政收入的層面呈現出了企業者國家或者說所有者國家的意味，而租稅國家的面目漸漸褪色。然而后來的實踐證明，市場機制的作用在社會經濟發展當中具有不可替代的作用，計劃或市場不是社會主義和資本主義經濟制度的本質區別，在社會主義國家的經濟發展中同樣需要市場。承認市場機制在經濟生活中的支配作用和基礎性作用客觀上要求恢復市場，而恢復市場的前提是承認各類市場參與主體的財產權利和利益的專屬性；由此，對于經濟基礎理論理解的變化要求修正與之相對應的上層建筑，財稅法律制度也需要進行變革。結合國家財政的圖像，一度消逝的租稅國家的影像又得以恢復，由于國民財富增益所依賴的財產或生產資料不獨為國家所支配、社會產品與財富的生產不獨為國家所壟斷，因而國家所獲取的用于滿足公共職能的財政收入也不獨由公有、國營等經濟成分來承擔，私人也得以在經濟上具有負擔國家收入的可能性，并由國家以稅收制度汲取民間所創造的財富以供民眾使用，這不是很復雜的道理。

而今，基于國家財政收入圖像的觀察，租稅國家與所有者（企業者）國家的面貌在當前國家財政收入中似乎呈現一種并行的現象。以2011年中國財政收入為例，其中稅收收入為89720億元（含國有企業納稅），而國有企業繳納稅費29670.9億元，占全年財政收入中稅收收入比重約33%；同期數據顯示，2011年國有企業累計實現利潤總額22556.8億元（未全部上繳）。國有企業繳納的稅費與國有企業實現的利潤兩者相加為52227.7億元，以之與2011年全國財政收入103740億元相比較，其總量已經超過當年財政收入的50%以上。這至少在一定程度上可以佐證當下中國租稅國家與所有者（企業者）國家并行的面貌。然而，如果再將2011年全國政府性基金收入41359.63億元（其中國有土地使用權出讓收入27010.66億元，由此大致也可將此類收入理解為國家作為所有者的收入）計入，那么當前中國國家財政收入的圖像就更加清晰——中國無疑在財政收入層面更呈現出所有者（企業者）國家的面貌。

所有者國家并非是帶有貶義或不良意圖的稱謂，其關鍵在于為何種目的而所有，君主視國家為私物的所有與共產主義政黨追求的以消滅剝削制度為目的的所有在本質上必定是不同的。姑且不以意識形態論，只以一般意義上的現代行政國家論，也旨在透過行政的任務達到公共利益的目的，公共性是其存在的理由。公共財政作為國家行政的一環，自有討論其公共性的必要，財政的公共性是國家取得公共收入的理由。然而，收入的公共性同其收入來源以及對應的收入性質是否存在內在關系？這是一個值得深入思考的問題。

回到國家財政圖像的思考起點，租稅國家與所有者國家背后各自有著深刻的理論依據，簡言之，租稅國家立基于產權私有的經濟制度，而所有者國家立基于產權公有的經濟制度，在國家以公權力取得租稅收入與國家以所有者身份取得所有者收益的過程中，自當遵循不同的法則，自當追求不同的理念。進而，如何以財政的公共性要求去統轄兩種性質及來源不同的收入，并使之真正具有或體現公共性的意涵，已成為重要的理論問題。將上述課題作為研究對象無疑給筆者帶來了巨大的壓力。

本書的基本研究思路是，首先從支撐租稅國家的私有產權制度，以及支撐所有者國家的產權公有制度的理論起點出發，并試圖根據理論比較和分析，回答租稅國家和所有者國家如何得以并存，在并存中應如何進行協調。最終，希望在一定程度上能夠有助于理解或解釋當前中國存在的租稅國家與所有者國家的雙重圖像，而歸宿點則在于探討在其中如何體現收入的公共性問題。

在本章結束前，筆者還想回答這樣一個設問——在當下之中國，是否已經存在，或未來是否會出現所謂“福利（公債）國家”的財政圖像？對此，本書認為這是一個有待持續觀察與思考的課題，但現實的回答也極為肯定，即中國或許已經成為公債國家，但絕非福利國家。中國社會總體仍處于一個民眾基本生存保障程度較低或貧乏的階段，中國公債的用途主要仍集中于物質財富的生產方面，其主要還不是用于教育、社會保障等直接改變人民生存質量。