二、推動(dòng)農(nóng)村土地制度完善，維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益

農(nóng)村土地制度，作為農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的核心，事關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)民群眾利益，一直受到中央的高度關(guān)注。土地問題在10個(gè)一號(hào)文件中出現(xiàn)的次數(shù)最多。如表2—2所示，2004年，針對(duì)農(nóng)村土地征用導(dǎo)致農(nóng)民上訪事件多發(fā)，中央一號(hào)文件提出加快土地征用制度改革，要求明確界定政府土地征用權(quán)和征用范圍，完善土地征用程序和補(bǔ)償機(jī)制，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，妥善安置失地農(nóng)民。同時(shí)，文件還首次提出要積極探索集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的途徑和辦法。2005年，一號(hào)文件將“堅(jiān)決實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”作為一個(gè)重要主題，從嚴(yán)格保護(hù)耕地和認(rèn)真落實(shí)農(nóng)村土地承包政策兩個(gè)方面作了重點(diǎn)安排。2006年，為了提高糧食產(chǎn)量，一號(hào)文件提出堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田、保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。針對(duì)農(nóng)村征地和土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的一些新情況，2007年的一號(hào)文件再次提出在穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上加快征地制度改革。2008年和2009年的中央一號(hào)文件對(duì)農(nóng)村土地問題極其關(guān)注，對(duì)涉及農(nóng)村土地的多種問題都作出了詳細(xì)安排。2008年的一號(hào)文件對(duì)土地制度的關(guān)注主要包括以下幾點(diǎn)：各地切實(shí)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，認(rèn)真開展延包后續(xù)完善工作，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證到戶；加強(qiáng)農(nóng)村土地承包規(guī)范管理，加快建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地承包糾紛仲裁試點(diǎn)；嚴(yán)格執(zhí)行土地承包期內(nèi)不得調(diào)整、收回農(nóng)戶承包地的法律規(guī)定；推進(jìn)征地制度改革試點(diǎn)，建立征地糾紛調(diào)處裁決機(jī)制，切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益。2009年的中央一號(hào)文件根據(jù)2008年黨的十七屆三中全會(huì)關(guān)于“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”的要求，指出了完善農(nóng)村土地制度的三個(gè)方向：一是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。通過抓緊修訂相關(guān)法律法規(guī)和政策，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。二是實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。這是中央針對(duì)農(nóng)村空心村問題和城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模擴(kuò)大過快作出的重大舉措。三是全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革。用5年左右時(shí)間基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的集體林權(quán)制度改革任務(wù)，推動(dòng)林地、林木流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，完善林木采伐管理制度。2010年，一號(hào)文件對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記和農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)作出了具體安排，要求全面落實(shí)承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)范圍，同時(shí)要求有序推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，力爭(zhēng)用3年時(shí)間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。為了讓法律跟上實(shí)踐的需要，中央首次在一號(hào)文件中提出加快修改《土地管理法》。2012年，除了再次要求保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變之外，中央提出引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，加快推進(jìn)農(nóng)村地籍調(diào)查，在年內(nèi)完成農(nóng)村集體土地的所有權(quán)確權(quán)登記頒證，推進(jìn)包括農(nóng)戶宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，并再次要求加快修改《土地管理法》，完善農(nóng)村集體土地征收有關(guān)條款，健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。2013年，中央對(duì)農(nóng)村土地問題有了新的重要安排，提出抓緊研究現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，完善相關(guān)法律制度，探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地（林地、草原）準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，并又一次提出加快修訂《土地管理法》，盡快出臺(tái)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償條例。

表2—2 一號(hào)文件中關(guān)于完善農(nóng)村土地制度的政策梳理

三、加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模

隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，我國(guó)農(nóng)地過度細(xì)碎化和農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)引發(fā)的問題開始顯現(xiàn)，推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)日益受到中央重視。早在1987年，中央就明確提出，有條件的地方可以穩(wěn)妥地推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。1990年，鄧小平指出“兩個(gè)飛躍”，要“適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會(huì)化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。近幾年來(lái)，農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，讓適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的條件愈發(fā)成熟。黨的十七屆三中全會(huì)明確要求，“允許農(nóng)民……流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。21世紀(jì)以來(lái)，多個(gè)中央一號(hào)文件都對(duì)如何加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、擴(kuò)大農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模作出了具體安排。

2005年的一號(hào)文件提出不得隨意收回農(nóng)戶承包地或強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地，要尊重和保障外出務(wù)工農(nóng)民的土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)必須在農(nóng)戶自愿、有償?shù)那疤嵯乱婪ㄟM(jìn)行，防止片面追求土地集中。2006年的一號(hào)文件對(duì)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)表現(xiàn)出更加積極的態(tài)度，指出要健全在依法、自愿、有償基礎(chǔ)上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，有條件的地方可發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2007年的一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。針對(duì)土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)、“反租倒包”和通過流轉(zhuǎn)改變土地農(nóng)業(yè)用途等問題。2008年的中央一號(hào)文件要求盡快完善土地流轉(zhuǎn)合同登記、備案等制度，健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，有條件的地方可以進(jìn)一步培育發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)環(huán)境。2008年召開的黨的十七屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確，“允許農(nóng)民……流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。此后我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)全面加速，一些不當(dāng)做法和新問題也頻頻出現(xiàn)。針對(duì)這些新情況，2009年的一號(hào)文件提出了土地流轉(zhuǎn)的“三個(gè)不得”，即土地流轉(zhuǎn)不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。2010年的一號(hào)文件要求加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，健全流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，在依法自愿有償流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2012年的一號(hào)文件提出要加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，并按照依法自愿有償原則，引導(dǎo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2013年的中央一號(hào)文件對(duì)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)作出了更為全面的安排：一是引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；二是鼓勵(lì)農(nóng)民采取互利互換方式，解決承包地塊細(xì)碎化問題，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)；三是強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)的“四個(gè)不”，即不搞強(qiáng)迫命令、不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；四是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，逐步健全縣鄉(xiāng)村三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。上述分析如表2—3所示。

表2—3 一號(hào)文件中關(guān)于土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策梳理

四、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程

在堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，是我國(guó)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的必然選擇。近幾年，農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量的不斷減少和素質(zhì)的結(jié)構(gòu)性下降使“誰(shuí)來(lái)種地”成為一個(gè)重大而緊迫的問題。許多地方農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力以婦女和中老年為主，且超過50%的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力文化程度為小學(xué)及以下。占農(nóng)民工總量60%以上的新生代農(nóng)民工不愿意回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。針對(duì)上述情況，近些年來(lái)中央開始著力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

如表2—4所示，2005年的中央一號(hào)文件首次提出支持農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展，對(duì)專業(yè)合作組織及其所辦加工、流通實(shí)體適當(dāng)減免有關(guān)稅費(fèi)。2006年的中央一號(hào)文件提出要加快立法進(jìn)程，加大扶持力度，積極引導(dǎo)和支持農(nóng)民發(fā)展各類專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，并且要建立有利于農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的信貸、財(cái)稅和登記等制度。這一時(shí)期，中央的主要思路是讓農(nóng)民合作組織為農(nóng)民提供生產(chǎn)服務(wù)，提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化程度，讓農(nóng)民從產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)中得到更多實(shí)惠。2007年的中央一號(hào)文件明確要求培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，積極發(fā)展種養(yǎng)專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織、龍頭企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)組織等各類適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的經(jīng)營(yíng)主體。我國(guó)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的步伐加快。2008年，為了加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化，中央一號(hào)文件提出扶持農(nóng)機(jī)大戶、農(nóng)機(jī)合作社和農(nóng)機(jī)專業(yè)服務(wù)公司發(fā)展，而且要求通過實(shí)施農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目，引導(dǎo)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織、科技示范戶和種養(yǎng)大戶率先實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。2009年的中央一號(hào)文件繼續(xù)強(qiáng)調(diào)要扶持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，并從人員、財(cái)政、金融、登記等方面作出了具體安排，并要求開展示范社建設(shè)行動(dòng)，在金融支持和國(guó)家項(xiàng)目扶持方面要考慮向合作社傾斜。此外，2009年的中央一號(hào)文件還要求加大對(duì)農(nóng)機(jī)大戶、種糧大戶和農(nóng)機(jī)服務(wù)組織的扶持力度，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化。2010年的中央一號(hào)文件指出，為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織化程度，要推動(dòng)家庭傳統(tǒng)手工經(jīng)營(yíng)向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，推動(dòng)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作；要大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，在政府補(bǔ)助、貸款擔(dān)保和自辦農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)方面給予照顧。文件還提出，新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼要適當(dāng)向種糧大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社傾斜。2012年，為了進(jìn)一步推動(dòng)種糧大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展，中央再次強(qiáng)調(diào)新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向這些主體傾斜，并提出要加大對(duì)這些主體的信貸投放力度。與以前不同，2013年的中央一號(hào)文件首次在“序言”中特別指出，要在充分發(fā)揮農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度優(yōu)越性的基礎(chǔ)上，著力構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。為了創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制，提高農(nóng)民組織化程度，文件要求尊重和保障農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體地位，培育和壯大新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織。黨的十七屆三中全會(huì)提出的家庭農(nóng)場(chǎng)，在2013年的一號(hào)文件中多次出現(xiàn)。中央將家庭農(nóng)場(chǎng)作為與專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社并列的一種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體來(lái)加以扶持。家庭農(nóng)場(chǎng)開始成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。此外，中央還首次在一號(hào)文件中提出要支持聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)，并指出要像對(duì)待專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)一樣，創(chuàng)造良好的政策和法律環(huán)境，采取獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助等多種辦法，對(duì)聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)加以扶持。

表2—4 一號(hào)文件中關(guān)于培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的政策梳理

十年來(lái)中央的一些扶持政策和措施有力地推動(dòng)了農(nóng)業(yè)新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的產(chǎn)生與發(fā)展。我國(guó)農(nóng)業(yè)邁進(jìn)了從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加速轉(zhuǎn)型的新時(shí)期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)入了由傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)向社會(huì)化大生產(chǎn)加快轉(zhuǎn)變的新階段。至2013年，我國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體生成路徑逐漸明朗。一是傳統(tǒng)農(nóng)戶成立農(nóng)民合作社，合作社為其成員農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)；二是傳統(tǒng)農(nóng)戶中少部分種養(yǎng)殖能手或經(jīng)營(yíng)能人發(fā)展為專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)，從而獲得專業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)；三是既無(wú)法發(fā)展成為家庭農(nóng)場(chǎng)，暫時(shí)也不愿加入合作社的傳統(tǒng)農(nóng)戶，可以引導(dǎo)其走聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)的路子。