二、推動農村土地制度完善，維護農民土地承包權益

農村土地制度，作為農村基本經營制度的核心，事關農業生產發展、農村社會穩定和農民群眾利益，一直受到中央的高度關注。土地問題在10個一號文件中出現的次數最多。如表2—2所示，2004年，針對農村土地征用導致農民上訪事件多發，中央一號文件提出加快土地征用制度改革，要求明確界定政府土地征用權和征用范圍，完善土地征用程序和補償機制，提高補償標準，妥善安置失地農民。同時，文件還首次提出要積極探索集體非農建設用地進入市場的途徑和辦法。2005年，一號文件將“堅決實行最嚴格的耕地保護制度”作為一個重要主題，從嚴格保護耕地和認真落實農村土地承包政策兩個方面作了重點安排。2006年，為了提高糧食產量，一號文件提出堅決落實最嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農田、保護農民的土地承包經營權。針對農村征地和土地流轉過程中出現的一些新情況，2007年的一號文件再次提出在穩定土地承包關系的基礎上加快征地制度改革。2008年和2009年的中央一號文件對農村土地問題極其關注，對涉及農村土地的多種問題都作出了詳細安排。2008年的一號文件對土地制度的關注主要包括以下幾點：各地切實穩定農村土地承包關系，認真開展延包后續完善工作，確保農村土地承包經營權證到戶；加強農村土地承包規范管理，加快建立土地承包經營權登記制度，繼續推進農村土地承包糾紛仲裁試點；嚴格執行土地承包期內不得調整、收回農戶承包地的法律規定；推進征地制度改革試點，建立征地糾紛調處裁決機制，切實保障農民土地權益。2009年的中央一號文件根據2008年黨的十七屆三中全會關于“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”的要求，指出了完善農村土地制度的三個方向：一是穩定農村土地承包關系。通過抓緊修訂相關法律法規和政策，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，保持現有土地承包關系穩定并長久不變。二是實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。這是中央針對農村空心村問題和城鄉建設用地總規模擴大過快作出的重大舉措。三是全面推進集體林權制度改革。用5年左右時間基本完成明晰產權、承包到戶的集體林權制度改革任務，推動林地、林木流轉制度建設，完善林木采伐管理制度。2010年，一號文件對農村土地承包經營權登記和農村集體土地所有權確認作出了具體安排，要求全面落實承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，擴大農村土地承包經營權登記試點范圍，同時要求有序推進農村土地管理制度改革，力爭用3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織。為了讓法律跟上實踐的需要，中央首次在一號文件中提出加快修改《土地管理法》。2012年，除了再次要求保持土地承包關系穩定并長久不變之外，中央提出引導土地經營權流轉，加快推進農村地籍調查，在年內完成農村集體土地的所有權確權登記頒證，推進包括農戶宅基地在內的農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作，并再次要求加快修改《土地管理法》，完善農村集體土地征收有關條款，健全嚴格規范的農村土地管理制度。2013年，中央對農村土地問題有了新的重要安排，提出抓緊研究現有土地承包關系保持穩定并長久不變的具體實現形式，完善相關法律制度，探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地（林地、草原）準入和監管制度，并又一次提出加快修訂《土地管理法》，盡快出臺農民集體所有土地征收補償條例。

表2—2 一號文件中關于完善農村土地制度的政策梳理

三、加速農村土地流轉，擴大農地生產經營規模

隨著農業現代化進程的加快，我國農地過度細碎化和農戶分散經營引發的問題開始顯現，推進農地規模經營日益受到中央重視。早在1987年，中央就明確提出，有條件的地方可以穩妥地推進土地適度規模經營。1990年，鄧小平指出“兩個飛躍”，要“適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營”。近幾年來，農業科技的發展和農村勞動力的轉移，讓適度規模經營的條件愈發成熟。黨的十七屆三中全會明確要求，“允許農民……流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”。21世紀以來，多個中央一號文件都對如何加速農村土地流轉、擴大農地生產經營規模作出了具體安排。

2005年的一號文件提出不得隨意收回農戶承包地或強迫農戶流轉承包地，要尊重和保障外出務工農民的土地承包權和經營自主權，承包經營權流轉和發展適度規模經營必須在農戶自愿、有償的前提下依法進行，防止片面追求土地集中。2006年的一號文件對土地流轉和規模經營表現出更加積極的態度，指出要健全在依法、自愿、有償基礎上的土地承包經營權流轉機制，有條件的地方可發展多種形式的適度規模經營。2007年的一號文件強調規范土地承包經營權流轉。針對土地流轉中出現的強迫農民流轉、“反租倒包”和通過流轉改變土地農業用途等問題。2008年的中央一號文件要求盡快完善土地流轉合同登記、備案等制度，健全土地承包經營權流轉市場，有條件的地方可以進一步培育發展適度規模經營的市場環境。2008年召開的黨的十七屆三中全會進一步明確，“允許農民……流轉土地承包經營權”。此后我國的土地流轉全面加速，一些不當做法和新問題也頻頻出現。針對這些新情況，2009年的一號文件提出了土地流轉的“三個不得”，即土地流轉不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。2010年的一號文件要求加強土地承包經營權流轉管理和服務，健全流轉市場，在依法自愿有償流轉的基礎上發展多種形式的適度規模經營。2012年的一號文件提出要加強土地承包經營權流轉管理和服務，并按照依法自愿有償原則，引導土地承包經營權流轉，發展多種形式的適度規模經營。2013年的中央一號文件對推進土地流轉和規模經營作出了更為全面的安排：一是引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營；二是鼓勵農民采取互利互換方式，解決承包地塊細碎化問題，發展規模經營；三是強調土地流轉的“四個不”，即不搞強迫命令、不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業綜合生產能力；四是規范土地流轉程序，逐步健全縣鄉村三級服務網絡，強化土地流轉服務。上述分析如表2—3所示。

表2—3 一號文件中關于土地流轉和規模經營的政策梳理

四、培育新型農業經營主體，加快農業現代化進程

在堅持和完善農村基本經營制度的基礎上，加快培育新型農業經營主體，是我國農業向現代農業轉型的必然選擇。近幾年，農村勞動力大規模轉移，農業勞動力數量的不斷減少和素質的結構性下降使“誰來種地”成為一個重大而緊迫的問題。許多地方農業勞動力以婦女和中老年為主，且超過50%的農業勞動力文化程度為小學及以下。占農民工總量60%以上的新生代農民工不愿意回鄉務農。針對上述情況，近些年來中央開始著力培育新型農業經營主體。

如表2—4所示，2005年的中央一號文件首次提出支持農民專業合作組織發展，對專業合作組織及其所辦加工、流通實體適當減免有關稅費。2006年的中央一號文件提出要加快立法進程，加大扶持力度，積極引導和支持農民發展各類專業合作經濟組織，并且要建立有利于農民合作經濟組織發展的信貸、財稅和登記等制度。這一時期，中央的主要思路是讓農民合作組織為農民提供生產服務，提高農業的產業化程度，讓農民從產業化經營中得到更多實惠。2007年的中央一號文件明確要求培育現代農業經營主體，積極發展種養專業大戶、農民專業合作組織、龍頭企業和集體經濟組織等各類適應現代農業發展要求的經營主體。我國培育新型農業經營主體的步伐加快。2008年，為了加快推進農業機械化、加強農業標準化，中央一號文件提出扶持農機大戶、農機合作社和農機專業服務公司發展，而且要求通過實施農業標準化示范項目，引導龍頭企業、農民專業合作組織、科技示范戶和種養大戶率先實行標準化生產。2009年的中央一號文件繼續強調要扶持農民專業合作社發展，并從人員、財政、金融、登記等方面作出了具體安排，并要求開展示范社建設行動，在金融支持和國家項目扶持方面要考慮向合作社傾斜。此外，2009年的中央一號文件還要求加大對農機大戶、種糧大戶和農機服務組織的扶持力度，加快推進農業機械化。2010年的中央一號文件指出，為了提高農業生產經營組織化程度，要推動家庭傳統手工經營向采用先進科技和生產手段的方向轉變，推動統一經營向發展農戶聯合與合作；要大力發展農民專業合作社，在政府補助、貸款擔保和自辦農產品加工企業方面給予照顧。文件還提出，新增農業補貼要適當向種糧大戶、農民專業合作社傾斜。2012年，為了進一步推動種糧大戶、農民專業合作社等新型農業經營主體的發展，中央再次強調新增農業補貼向這些主體傾斜，并提出要加大對這些主體的信貸投放力度。與以前不同，2013年的中央一號文件首次在“序言”中特別指出，要在充分發揮農村基本經營制度優越性的基礎上，著力構建新型農業經營體系。為了創新農業生產經營體制，提高農民組織化程度，文件要求尊重和保障農戶生產經營的主體地位，培育和壯大新型農業生產經營組織。黨的十七屆三中全會提出的家庭農場，在2013年的一號文件中多次出現。中央將家庭農場作為與專業大戶、農民合作社并列的一種新型農業經營主體來加以扶持。家庭農場開始成為人們關注的焦點。此外，中央還首次在一號文件中提出要支持聯戶經營，并指出要像對待專業大戶、家庭農場一樣，創造良好的政策和法律環境，采取獎勵、補助等多種辦法，對聯戶經營加以扶持。

表2—4 一號文件中關于培育新型農業經營主體的政策梳理

十年來中央的一些扶持政策和措施有力地推動了農業新型生產經營主體的產生與發展。我國農業邁進了從傳統農業向現代農業加速轉型的新時期，農業生產經營方式進入了由傳統小農生產向社會化大生產加快轉變的新階段。至2013年，我國新型農業經營主體生成路徑逐漸明朗。一是傳統農戶成立農民合作社，合作社為其成員農戶提供產前、產中、產后服務；二是傳統農戶中少部分種養殖能手或經營能人發展為專業大戶、家庭農場，從而獲得專業化生產經營的優勢；三是既無法發展成為家庭農場，暫時也不愿加入合作社的傳統農戶，可以引導其走聯戶經營的路子。