第二節 一號文件對農村基本經營制度的關注

新時期以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央高度重視“三農”在黨和國家事業全局中的基礎地位和關鍵作用，始終把解決好“三農”問題作為全部工作的重中之重。2004—2013年，連續發布的10個指導“三農”工作的中央一號文件進一步完善了農村基本經營制度，逐漸構建了系統的強農惠農富農政策體系，逐步明晰了統籌城鄉發展的制度框架，對我國“三農”事業產生了深遠影響。在這些文件中，中央在強調發揮當前農村基本經營制度優越性的同時，要求通過農村綜合改革、土地承包經營權流轉、農村土地制度完善、社會化服務組織和新型農業生產經營主體培育等方式，解決家庭承包經營存在的生產規模小、農業綜合生產力低等問題。對比2004年以來的10個中央一號文件，我們發現在不同的時期，中央對農村基本經營制度關注的側重點有所不同。2004—2013年的10個中央一號文件提到“土地”和“承包”兩個詞的次數分別達152次和79次。這表明土地問題作為我國“三農”問題的核心，受到中央的高度關注，而承包制度作為我國農村生產經營的主要形式，也得到中央的一再肯定（見表2—1）。具體而言，10個中央一號文件主要從以下四個方面關注農村基本經營制度。

表2—1 一號文件中關于農村基本經營制度的詞頻統計

資料來源：根據2004—2013年中央一號文件統計得出。

一、穩定農村基本經營制度，保障農業農村發展

農村基本經營制度是黨的農村政策的基石。如何在穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的前提下，加快農業農村發展，一直是中央關注的重點問題。雖然在2004年和2005年的一號文件中，沒有直接出現有關農村基本經營制度的論述，但完善農村扶持政策、加快農村改革、促進農民增收、提高農業綜合生產能力、保證農民土地承包權益，都是促進農村基本經營制度穩定和完善的重要措施。2006年的一號文件明確提出，必須堅持農村基本經營制度，尊重農民的主體地位，不斷創新農村體制機制，并且要穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。不過，在這里提出堅持農村基本經營制度，主要是為了穩步推進新農村建設，為新農村建設提供長期穩定的制度保障。2007年針對農村土地流轉和征地中出現的一些問題，中央一號文件再次提出堅持農村基本經營制度。與2006年一樣，這次的一號文件提及農村基本經營制度的初衷，是為了深化和統籌推進農村改革，農村基本經營制度本身仍不是政策關注的焦點。2008年的一號文件把“穩定完善農村基本經營制度和深化農村改革”作為七大主題之一，并且強調以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是農村改革最重要的制度性成果，是憲法規定的農村基本經營制度，必須毫不動搖地長期堅持，并在實踐中加以完善。2009年的一號文件再次把“穩定完善農村基本經營制度”單獨作為一個重要主題，從多方面進行了具體部署。2010年的一號文件將穩定和完善農村基本經營制度作為“協調推進城鄉改革，增強農業農村發展活力”的一個重要舉措，進行了詳細安排。雖然2011年的一號文件關注的是農田水利，沒有涉及農村基本經營制度，但毫無疑問，強化農田水利基礎設施建設，是中央從國家層面應對家庭承包制度導致的“統得不夠”作出的安排。2012年，中央就穩定和完善農村土地政策作出了具體安排，以通過完善土地政策來穩定農村基本經營制度。2013年的一號文件進一步提高了農村基本經營制度的地位，指出充分發揮農村基本經營制度的優越性，是實現保供增收惠民生、改革創新添活力的有效途徑。