二、新形勢下農(nóng)村基本經(jīng)營制度面臨的新情況

（一）工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速給“三農(nóng)”帶來新挑戰(zhàn)

20世紀(jì)末以來，城鄉(xiāng)壁壘被逐漸打破，農(nóng)村青壯年勞動力大量流入城市，成為城市社會群體中的重要組成部分。國家統(tǒng)計局《2004年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》的數(shù)據(jù)顯示，2003年，我國有1.139億農(nóng)村勞動力外出務(wù)工，60%的流動人口流向地級以上大中城市。至2012年，這一數(shù)量已經(jīng)增加到2.626億，翻了一番多。農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工就業(yè)彌補(bǔ)了城鎮(zhèn)勞動力供給的結(jié)構(gòu)性不足，有效地抑制了勞動成本的上升速度，為發(fā)揮我國的勞動力資源優(yōu)勢，提高企業(yè)的競爭力起到了不可替代的作用。但是，農(nóng)村青壯年勞動力的大量流失，也給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展帶來了諸多挑戰(zhàn)。具體來看，這些挑戰(zhàn)集中體現(xiàn)在三個方面。

一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高緩慢。由于農(nóng)業(yè)比較收益低以及青壯年勞動力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)的投入和生產(chǎn)率持續(xù)降低。我國農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的相對勞動生產(chǎn)率差距從1990年的3.93倍擴(kuò)大到2000年的5.29倍。2000年，我國農(nóng)業(yè)占GDP的份額為15.9%，而農(nóng)業(yè)的就業(yè)份額為50%。而到2003年，農(nóng)業(yè)占GDP的份額已下降到14.6%，但農(nóng)業(yè)的就業(yè)份額仍高達(dá)49.1%。這表明，2000年以來，我國農(nóng)業(yè)相對非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率仍在下降。

二是“誰來種地”問題突出。20世紀(jì)末以來，大量農(nóng)村青壯年勞動力持續(xù)向城市轉(zhuǎn)移，不少農(nóng)村出現(xiàn)務(wù)農(nóng)勞動力老齡化現(xiàn)象。目前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力平均年齡在50歲以上，其中上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)農(nóng)農(nóng)民年齡已接近60歲，“老人農(nóng)業(yè)”現(xiàn)象已成為困擾中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)難題。同時，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、副業(yè)化現(xiàn)象凸顯，一些地方開始出現(xiàn)耕地拋荒和部分農(nóng)民在第二輪承包時放棄承包權(quán)的情況。

三是農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴(yán)重。21世紀(jì)以來，隨著勞動力向城市轉(zhuǎn)移，我國農(nóng)村空心化程度日益嚴(yán)重。《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報告——農(nóng)村空心化及其整治策略》估計，目前傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)中1/4～1/3的村莊有空心化的問題，全國空心村綜合整治潛力可達(dá)757.89萬公頃，約合1.14億畝。空心村不僅侵占了大量耕地，浪費(fèi)了土地資源，而且產(chǎn)生了很多社會問題，增加了農(nóng)村社會安全隱患。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)的“長久不變”引發(fā)新問題

黨的十七屆三中全會提出了“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。這是完善我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重大舉措，具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。但是，由于“長久不變”是一個新的提法，對于如何執(zhí)行，面臨著很多現(xiàn)實(shí)問題。

一是如何保障第二輪承包時放棄承包土地的農(nóng)戶的權(quán)利。在20世紀(jì)90年代，由于當(dāng)時農(nóng)村的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重，一些外出打工收入比較穩(wěn)定的農(nóng)民在農(nóng)村土地第二輪承包時放棄了承包。近些年來，隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的免除和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格的升高，這部分人想再次獲得承包資格，繼續(xù)承包農(nóng)村的土地。

二是如何在已經(jīng)實(shí)行規(guī)模化經(jīng)營（比如集體農(nóng)場）的大城市郊區(qū)落實(shí)土地承包的長久不變。在20世紀(jì)80年代末和90年代初，一些大城市郊區(qū)推行規(guī)模經(jīng)營，把已經(jīng)承包的耕地再次集中起來，實(shí)行集體農(nóng)場或者家庭農(nóng)場的經(jīng)營模式，在這種情況下如何實(shí)現(xiàn)“長久不變”？

三是如何在工業(yè)化程度較高的村莊落實(shí)土地承包的長久不變。少數(shù)村由于工業(yè)化程度較高等原因，自始至終沒有把土地承包到戶，而是堅持采取集中經(jīng)營的方式，把農(nóng)業(yè)打造為一個生產(chǎn)車間，在村莊高度發(fā)達(dá)的工業(yè)的帶動下率先實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

四是如何在長久不變的基礎(chǔ)上解決“有地?zé)o人種”和“有人無地種”的現(xiàn)實(shí)矛盾。大部分地方自第二輪承包后，就按照中央的精神，沒有對農(nóng)戶的承包耕地進(jìn)行調(diào)整。如此一來，幾十年后，家庭人口發(fā)生了較大的變化，但承包經(jīng)營的耕地沒有變化，出現(xiàn)了“一人種多人地”和“多人種一人地”并存的現(xiàn)象，有的耕地甚至已經(jīng)無人耕種。

五是對土地承包經(jīng)營權(quán)的管理和相關(guān)法律的修訂問題。如何按照中央的精神，抓緊修訂、完善相關(guān)法律法規(guī)和政策，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，使現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變？

（三）農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的需求日益強(qiáng)烈

自1995年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》提出“建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制”后，我國的土地流轉(zhuǎn)逐漸興起。1998年黨的十五屆三中全會進(jìn)一步指出“土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，要堅持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進(jìn)行”，之后農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)加快。據(jù)《人民日報》的報道和國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，2000年底，在浙江的紹興、上虞和余姚等縣市流轉(zhuǎn)出的耕地已分別達(dá)其耕地面積的30.7%、24.8%和32.9%。到2001年底，浙江有66.4%的村涉及土地流轉(zhuǎn)，參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶占總農(nóng)戶的20.8%，共流轉(zhuǎn)耕地326萬畝，占全省耕地總面積的13.5%；廣東全省耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到耕地總面積的7.9%，涉及的農(nóng)戶占總農(nóng)戶數(shù)的9.22%，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠江三角洲地區(qū)耕地流轉(zhuǎn)面積更是達(dá)到耕地總面積的18.74%；湖北全省耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到耕地面積的8.44%，涉及的農(nóng)戶占總農(nóng)戶數(shù)的8.39%；對山東7縣市1524個村的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到總耕地面積的4.5%，涉及的農(nóng)戶占總農(nóng)戶數(shù)的7.2%；另據(jù)不完全統(tǒng)計，四川全省耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到總耕地面積的5.6%。此外，海南省1999年至2001年4月間，共發(fā)生35250宗土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，涉及農(nóng)戶51760戶。

這一時期農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)，既有一些正面的效應(yīng)，也暴露出一些問題。一方面，土地流轉(zhuǎn)優(yōu)化了農(nóng)地資源配置，產(chǎn)生了明顯的綜合效益。在20世紀(jì)90年代，一些地方的農(nóng)戶為了完成定購任務(wù)或避免拋荒受罰，把土地?zé)o償甚至倒貼租金轉(zhuǎn)包給別人，土地使用權(quán)不僅沒有收益，反而成為一種負(fù)擔(dān)。2000年以后，各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快，流轉(zhuǎn)后的土地主要用于種植經(jīng)濟(jì)作物，產(chǎn)出效益明顯提高，價值逐漸體現(xiàn)。而且，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立改變了一部分農(nóng)民“亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)”的長期兼業(yè)化狀態(tài)，解除了土地對這些農(nóng)民的束縛，使他們能夠成為徹底的工商業(yè)從業(yè)人員。另一方面，有些地方政府不夠尊重農(nóng)民意愿，對農(nóng)民的利益考慮不周，在土地流轉(zhuǎn)過程中采取行政手段強(qiáng)制流轉(zhuǎn)或干涉流轉(zhuǎn)后土地的收益分配，引發(fā)了一些社會矛盾。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2006年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民上訪事件中有26%是由土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的。總之，土地流轉(zhuǎn)日益成為影響農(nóng)村社會發(fā)展和穩(wěn)定的重要問題，亟待通過完善農(nóng)村土地制度加以規(guī)范。