（五）政府的自我改革是內需可持續增長的關鍵

無論是分配結構、總供給結構還是總需求結構，其特征都根植于我國傳統的增長模式。我國傳統增長模式的制度基礎在于政府主導的漸進式增量改革。所以，傳統增長模式的困境不僅預示著增長模式調整的必要性，而且預示著調整改革路徑和模式的必要性。隨著改革的推進和新的利益格局的形成，增量改革不再具有帕累托改進的特性，原有改革路徑下形成的既得利益集團對于進一步改革施加了越來越大的阻力。“先試點、后推廣”的模式創造了改革的壟斷權租金，由此引發的尋租活動削弱了這一模式的優勢。在此背景下的進一步改革的關鍵是政府的自我改革。

第一，隨著經濟發展水平的提高和內外部環境的變化，傳統增長方式留給我們的選擇只有兩個：不改革，繼續依賴增長解決社會經濟矛盾，社會矛盾不斷累積，一旦增長停滯，矛盾爆發；改革，重新調整經濟增長路徑，適當降低經濟增長速度，深化結構調整，實現內需的可持續增長。一個國家的經濟不斷增長的能力是建立在先進技術以及所需要的制度和思想意識的相應調整的基礎上的。改革開放三十多年來經濟高速增長的源泉和基礎中，各因素均已發生變異，未來市場化進一步改革的紅利將逐漸遞減；受主要發達國家和地區外部不平衡調整的壓力，全球經濟增速深度下滑和復蘇的不確定性，中國出口產品集中度不斷上升所逐步界定的國際市場容量，出口退稅政策難有提升空間，勞動和資源成本上升和匯率升值的壓力以及逆周期的貿易政策盛行等因素的影響，未來出口作為中國經濟增長的動力和源泉難以維持和提升；當前工業化過程已達到歷史和國際的高位，并接近尾聲，未來工業投資增長速度將會明顯趨緩；人口紅利逐漸衰竭，未來儲蓄率將逐步降低，中國較長時期內依靠人口紅利和高儲蓄率帶來經濟高速增長的時代將發生變化。

第二，過去的改革模式能否繼續？原有的改革路徑已經遇到困境，改革必須進行重新調整和規劃。這是因為，過去改革的特征是：（1）以政府為先導改革。由于新的增長模式構建，內需持續增長更多依賴市場引導，政府主導可能破壞市場導向型經濟結構的調整。（2）利用原有組織推進改革。隨著經濟的發展，原有組織可能與某些市場主體結盟，形成了特定的利益集團，既得利益者繼續改革的動力已經在衰減。例如過去通過地方政府推進改革，但地方政府主導改革的副作用也日益明顯。（3）增量改革。新的增量改革常常是非帕累托改進，一部分人的利益將在改革過程中受損，特別是政府官員。新的改革要求約束政府權力，增加政府透明度，這些都會損害官員個人私利。（4）過去先試點、后推廣的改革模式不可持續。改革試點權在行政系統中配發在調動地方政府的改革積極性方面起到了重要的作用，因為試點權會帶來壟斷性制度收益。但是隨著經濟發展，這種試點造成的尋租行為日益嚴重，從而扭曲了市場化改革的真實成本與收益。

第三，政府自我改革是改革順利推進的關鍵。我們需要繼續堅持漸進式改革，但同時需要保持社會穩定。然而，隨著各種失衡和矛盾的加劇，包括市場與政府的關系失衡、資本與勞動的利益失衡、地區發展失衡和收入分配失衡等，不改革就無法繼續保持社會的穩定。因此沒有政府推動自我改革，深層次的改革難以推進。當前政府需要認清改革的局面，堅定改革的決心。從利益關系調整的過程中尋找改革的動力，調動各方的積極因素，促進改革不斷推進。中國經濟增長的奇跡與改革的推進密切相關。改革推動了資源利用效率的提高和資源重新分配，各階層在改革過程中增加了自身福利，也進一步推動了改革的進程。在1992年前，中國采取了局部改革，取得部分改革的經驗。1992年到2002年，通過更為全面的市場改革，國有企業改革、外貿改革、金融制度改革促進了經濟增長。2002年，新一屆政府推動和諧發展和包容性增長，社會經濟發展再上一個臺階。盡管改革過程中存在這樣那樣的問題，但改革繼續推進是經濟繼續發展的決定力量。

根據中國的現實和國情，政府自上而下地改革是改革成功的關鍵。由于進一步的改革主要涉及全局性改革，特別是中央政府層面的改革，因此，改革需要依賴中央政府自上而下地推動，并保證地方政府具有落實中央政策的有效激勵。從中國歷史經驗來看，雖然改革的道路任重而道遠，但只要社會形成改革的共識，理解改革的利害關系，以史為鑒，改革促進發展值得期待。

第四，改革的四個突破口在于：（1）政府功能重新定位；（2）限制國有企業的壟斷力量，發展民營經濟；（3）完善要素市場和分配體制；（4）社會改革。

政府功能重新定位。市場經濟的充分發展需要政府提供相應的服務，政府必須從增長型政府向發展型政府轉變，停止干預市場價格和交易，逐步廢除對土地、勞動力、能源、礦物以及資本價格（利率和匯率）的管制。政府必須改革壟斷企業，改革稅收制度，以全面落實改善社會福利的目標，增加在社會保障、醫療、教育、住房和環境等公共服務領域的開支。政府政策要注意以下方面：一是平衡，即宏觀政策的松緊平衡，該壓的要壓，但該保的一定要保；二是服務，政府應該為放松微觀經濟提供服務，創造環境；三是改革，市場化的改革要及時跟上，這樣才能打破市場中的各種樊籬，釋放經濟活力。從地方政府的角度而言，我國的經濟增長已經進入一個轉型期，如果要試圖獲得一個新的報酬遞增的增長路徑，唯一可行的對策就是實現創新導向型的經濟結構轉型。地方政府之間的相互競爭會影響到各地區的創新水平，進而會影響到各地區的經濟結構的調整。如果要通過地區創新能力的改進來實現結構轉型，那么建立規范的地方政府間競爭秩序就至關重要。

限制國有企業的壟斷力量，放松對投資主體和投資領域的限制，為民營經濟的發展創造條件。目前情況看，是否出現了“國進民退”的趨勢，這依然存在爭議，但現實是，國有企業數目在下降，就業人數在下降，增加值和固定投資在增加。盡管國有企業占比在減少，但是國有企業控制了經濟上游部分，擁有生產定價權，容易得到政府的支持，方便獲取銀行的貸款，同時國有企業的利潤并沒有用于社會的再分配。這些特征導致社會競爭受損，資源使用浪費和社會不公平程度增加。以對外投資為例，中國的外匯主要由私營部門創造，但是對外直接投資主要由國有企業驅動。圖39考察了國有企業資產收益率的情況，我們發現，國有企業資產收益率與國有企業在行業中的比重正相關。這說明，國有企業的利潤在一程度上仍然反映了壟斷利潤。

消除包括勞動力市場和金融市場在內的要素市場的扭曲，配合再分配體制的改革。完善要素市場，消除政策性扭曲，使勞動和資金等要素的供給和需求力量在市場上得到真實體現，并最終在工資和利率等價格信號中得到真實顯露。這是要素市場真實顯露不同產業部門或行業的投資成本與收益的前提。在要素市場能夠真實反映要素成本和收益的情況下，市場力量才能成為投資結構演進過程的主導力量。我國居民收入增長緩慢的一個重要原因是財政收入增長過快，一定程度擠占了居民收入的增長，見圖40。盡管政府可以通過再分配增加居民收入，但由于我國的財政主要是生產性財政，在財政支出的順序中，與醫療、教育、社會保障相關的支出和轉移支付并不處于優先位置，所以，財政的再分配功能并不強。從調整經濟結構的角度來說，由于稅種設置的不合理，使得部分稅種可能對創新和轉型起到相反的作用，比如增值稅。因此，在保持適度的稅收收入增加的同時，需要調整稅種結構，降低增值稅的收入比重。如果能在經濟轉型的過程中，適度調整增值稅，完善和培育合理的地稅體系，可能更有利于地區發展、區際平衡以及良性地區競爭。

社會改革。中國的改革者必須注意到，隨著中國經濟的發展，社會結構發生了深刻的變化。經濟發展必須與社會發展相協調。社會結構變化主要表現在：隨著網絡發展和信息傳播擴散，對自我利益的感受和追求增強；社會成員之間利益關系的互動性、相互影響性增強，從原來分割的局面轉向日益融合；社會成員的利益日益多元化，不同利益主體的利益沖突逐漸加劇，要求多樣、靈活的社會政策與之相統一。這些特征會影響經濟層面的改革。這要求經濟層面的改革需要體現來自居民自下而上的需求。自下而上的需求更能反映居民自我利益的分布、多元化的格局與發展的靈活性需要。要鼓勵居民參與政策的設計和政策實踐的反饋。