第二章 海淀區(qū)推行政府績效管理的研發(fā)歷程

第一節(jié) 海淀區(qū)政府績效管理的技術(shù)思路

政府績效管理是推動(dòng)政府創(chuàng)新的重要理念和工具。目前，績效管理在我國仍是一個(gè)全新的概念，其在考核方式選擇、指標(biāo)體系設(shè)定以及具體評價(jià)方法等方面都存在一系列問題。對于考核方式，提出自上而下的考核方式仍將是我國政府績效考核的主流，自下而上的考核方式為其有益補(bǔ)充，第三方評價(jià)政府是未來發(fā)展的方向；對于指標(biāo)體系構(gòu)建，提出指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)基于科學(xué)發(fā)展觀的要求，需增加反映以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展方面的指標(biāo)；至于評價(jià)方法，則繼續(xù)借鑒企業(yè)績效管理的成功經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合公共部門的特點(diǎn)，提出平衡計(jì)分卡、業(yè)務(wù)流程再造體系等與政府績效管理相結(jié)合的方式。這些改進(jìn)能夠提高我國政府績效管理的水平和質(zhì)量。

一、海淀區(qū)政府績效管理的理論基礎(chǔ)

（1）公共選擇理論。公共選擇理論的核心觀點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)理性、個(gè)人主義和交易政治學(xué)，其基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)人假定，即一個(gè)人無論處于什么地位，都以追求個(gè)人利益最大化為目標(biāo)。因此，政府也不例外，一樣地追求政府利益最大化和部門預(yù)算最大化，從而易于發(fā)生一些失效和失范的行為，這種行為的任意性則導(dǎo)致了不公正和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。因此，公共選擇理論也強(qiáng)調(diào)指出，針對這些不公正或腐敗現(xiàn)象，需要自律和他律的監(jiān)督機(jī)制的健全與完善，以規(guī)范政府的行為，而他律的監(jiān)督機(jī)制中，最為直接的一種，就是通過周期性的績效考核來監(jiān)督政府的行為。

（2）新公共管理理論。企業(yè)家政府理論創(chuàng)始者奧斯本認(rèn)為，“如果一個(gè)組織的結(jié)構(gòu)是鼓勵(lì)企業(yè)家精神和行為的，那么幾乎人人都可以成為企業(yè)家……”。換句話說，只要政府鼓勵(lì)公務(wù)員的企業(yè)家精神，那么公務(wù)員的行為就會(huì)像企業(yè)家一樣有效率和低成本，從而政府實(shí)現(xiàn)“少花錢多辦事”的高效運(yùn)行。新公共服務(wù)理論代表登哈特認(rèn)為，既然公共服務(wù)是政府的目的之一，那么就應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)服務(wù)的公共性，并意識(shí)到服務(wù)主體的多元化。他認(rèn)為，公共部門應(yīng)實(shí)施專業(yè)化管理，讓公共管理者自己管理自己并承擔(dān)責(zé)任；以最少的投入、最高的效率換來公眾最大的滿意度，那么，這些最少的投入、最高的效率需要通過績效考核來完成，通過確立明確的目標(biāo)，設(shè)定績效測量標(biāo)準(zhǔn)并且進(jìn)行嚴(yán)格的績效測量，最終提升政府績效。

（3）目標(biāo)管理理論。美國著名的行為科學(xué)家和組織學(xué)家、哈佛大學(xué)管理學(xué)院教授阿吉利斯在《人際能力與組織效益》一書中指出，“管理者在有效幫助個(gè)人成長，培養(yǎng)員工根據(jù)自身內(nèi)在需要確定目標(biāo)的過程中，幫助員工開發(fā)和運(yùn)用自我意識(shí)技巧的管理方法”。德魯克也告訴我們，組織管理需要目標(biāo)清晰化、明確化，這樣，人們會(huì)有目標(biāo)感，易于組織的成功。目標(biāo)的最大功能在于具有導(dǎo)向作用，但是，目標(biāo)的達(dá)成與否需要通過績效考核來判定。通過績效考核，肯定成績，發(fā)現(xiàn)不足，有利于培養(yǎng)公務(wù)員運(yùn)用自我意識(shí)技巧進(jìn)行自我管理，增強(qiáng)其對績效考核的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)公務(wù)員的個(gè)人成長，有利于改善政府的績效。

（4）人性假設(shè)理論。隨著現(xiàn)代管理理念的更新，人本主義思潮的興起，組織更加明確了員工在組織中的主體地位。“樹立以人為本的政府管理思想”，不僅強(qiáng)調(diào)“以民為本”的治理理念，也更加重視公務(wù)員的發(fā)展。政府人力資源管理制度為發(fā)展和完善公務(wù)員的人格做著不懈的努力，一方面加強(qiáng)公務(wù)員的行政倫理教育，培養(yǎng)公務(wù)員的自律能力；另一方面也著力促使公務(wù)員真正實(shí)現(xiàn)由管理者向服務(wù)者的角色意識(shí)轉(zhuǎn)換。因此，其制度設(shè)計(jì)更加重視發(fā)揮公務(wù)員的積極性和開發(fā)公務(wù)員的潛在能力。政府以人為本必須根據(jù)績效考核才能了解公務(wù)員的長板與短板，從而能夠準(zhǔn)確地界定公務(wù)員的培訓(xùn)需求，增進(jìn)其潛能，協(xié)助其建立職業(yè)生涯目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)組織的人力資源計(jì)劃。

（5）激勵(lì)理論。政府為提高公務(wù)員的工作士氣，針對公務(wù)員個(gè)人的工作績效進(jìn)行評估，并據(jù)以采取獎(jiǎng)懲的措施，是為公務(wù)員績效評估。因此，人們普遍認(rèn)為個(gè)人績效評估是建立在激勵(lì)理論的基礎(chǔ)上，激勵(lì)理論基本上包括兩種誘因：①與工作相關(guān)的外部因素，如金錢、人際關(guān)系、工作條件、安全等。②與工作內(nèi)容相關(guān)的內(nèi)部因素，如工作成就感、責(zé)任、自主性、工作的認(rèn)同等。激勵(lì)的效果取決于我們在管理實(shí)踐中，是否針對部門特性、個(gè)體差異恰當(dāng)設(shè)置績效目標(biāo)，以及部分地取決于我們所采用的激勵(lì)方法和激勵(lì)理論是否與社會(huì)的文化價(jià)值觀相一致。在激勵(lì)理論的指導(dǎo)下，激勵(lì)是必然的，而結(jié)果激勵(lì)必須通過績效考核的形式才能達(dá)到。

二、海淀區(qū)政府績效管理的技術(shù)路線

績效管理應(yīng)該作為一個(gè)體系來看待，績效管理體系（performance management system, PMS）是一套有機(jī)整合的流程和系統(tǒng)，專注于建立、收集、處理和監(jiān)控績效數(shù)據(jù)。它既能增強(qiáng)政府的決策能力，又能通過一系列綜合平衡的測量指標(biāo)來幫助政府實(shí)現(xiàn)策略目標(biāo)。政府績效管理是政府領(lǐng)導(dǎo)層與政府各職能部門在目標(biāo)與如何實(shí)現(xiàn)目標(biāo)上所達(dá)成共識(shí)的過程，是使政府職能部門成功地達(dá)到目標(biāo)的管理方法以及促進(jìn)職能部門取得優(yōu)異績效的管理過程。一般地，績效考核體系包括考核目標(biāo)、考核主體、考核手段、考核客體和考核結(jié)果應(yīng)用等，如圖2-1所示。

海淀區(qū)政府績效管理體系包括了考核目標(biāo)、考核主體、考核客體、考核手段及考核結(jié)果應(yīng)用等五個(gè)方面。

（一）考核目標(biāo)

（1）為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，深化行政管理體制改革，加強(qiáng)績效管理，提高行政效能，改進(jìn)工作作風(fēng)。

（2）為客觀地反映海淀區(qū)政府及其職能部門的職能履行、效能建設(shè)和服務(wù)效果等情況。

（3）為進(jìn)一步推動(dòng)行政機(jī)關(guān)工作績效的持續(xù)改進(jìn)，提高政府部門的執(zhí)行力、公信力和服務(wù)力。

（二）考核主體

（1）成立區(qū)政府績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組。其主要職責(zé)是：①負(fù)責(zé)制定區(qū)政府年度績效考核方案；②統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)績效管理中的重大問題；③審核年度績效考核等級(jí)；④處理有關(guān)績效考核的申訴。

區(qū)政府績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長為區(qū)政府常務(wù)副區(qū)長，成員包括區(qū)政府辦主任、區(qū)委組織部常務(wù)副部長、區(qū)農(nóng)委主任、區(qū)社會(huì)辦主任、區(qū)法制辦主任、區(qū)監(jiān)察局局長、區(qū)財(cái)政局局長、區(qū)人力社保局局長、區(qū)城市管理監(jiān)督指揮中心常務(wù)副主任、區(qū)信息辦主任、區(qū)政府督查室主任。

（2）區(qū)政府績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，區(qū)政府督查室加掛區(qū)政府績效管理辦公室（以下簡稱“區(qū)政府績效辦”）的牌子，負(fù)責(zé)政府績效管理日常工作的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)。其主要職責(zé)是：①組織實(shí)施《績效管理辦法（試行）》及年度績效考核方案；②組織實(shí)施對考核對象進(jìn)行日常檢查和監(jiān)督；③撰寫全區(qū)年度績效分析報(bào)告；④針對考核結(jié)果，對考核對象的工作提出整改建議，并督促其實(shí)施；⑤承擔(dān)區(qū)政府績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組交辦的其他工作。

（三）考核客體

績效管理的考核范圍和對象包括區(qū)政府各委、辦、局（含垂直管理部門），考核對象按照服務(wù)對象進(jìn)行分類。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處的考核，由區(qū)農(nóng)委和區(qū)社會(huì)辦另行具體組織實(shí)施。

（四）考核手段

1．績效考核的方式

政府績效管理應(yīng)堅(jiān)持突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧原則，客觀、公正、公開原則，定性與定量相結(jié)合原則，日常監(jiān)督檢查與年終集中考核相結(jié)合原則，正面激勵(lì)導(dǎo)向與改進(jìn)提高工作相結(jié)合原則。

2．績效考核的內(nèi)容

區(qū)政府績效管理工作主要圍繞職能履行、效能建設(shè)、服務(wù)效果三方面進(jìn)行管理和考核。

（1）對職能履行的考核，依照考核對象的法定職責(zé)，側(cè)重于考核區(qū)委區(qū)政府重點(diǎn)工作、部門申報(bào)工作以及上級(jí)臨時(shí)交辦工作的完成情況。

（2）對效能建設(shè)的考核，側(cè)重于考核依法行政、工作效率和工作質(zhì)量、隊(duì)伍建設(shè)等情況。

（3）對服務(wù)效果的考核，側(cè)重于對區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)、基層單位和群眾滿意度的調(diào)查。

（4）考核對象在履職過程中的重大創(chuàng)新成果、重要表彰和獎(jiǎng)勵(lì)等方面情況，根據(jù)社會(huì)影響程度予以一定的加分。

（5）考核對象在廉政建設(shè)、信訪、計(jì)劃生育、綜合治理、安全生產(chǎn)等方面，如出現(xiàn)由于工作不到位導(dǎo)致不合格的情況，或單位領(lǐng)導(dǎo)被行政問責(zé)的，在當(dāng)年績效考核中不得評為達(dá)標(biāo)先進(jìn)。

對各考核對象的具體考核內(nèi)容、項(xiàng)目、方式及實(shí)施主體，依照《海淀區(qū)政府績效管理指標(biāo)體系》（見附件2—1）進(jìn)行考核。

3．績效考核的程序

步驟一：區(qū)政府績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組制定年度績效考核方案，明確規(guī)定本年度考核內(nèi)容、方式、標(biāo)準(zhǔn)、程序和考核結(jié)果的運(yùn)用等內(nèi)容。各考核實(shí)施主體負(fù)責(zé)制定相關(guān)考核項(xiàng)目的實(shí)施細(xì)則。

步驟二：各考核對象根據(jù)《重點(diǎn)工作任務(wù)分解表》（見附件2—2）中承擔(dān)的區(qū)委區(qū)政府重點(diǎn)工作和依照本單位法定職責(zé)申報(bào)的部門工作，經(jīng)區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，擬定本部門的年度績效計(jì)劃。

步驟三：區(qū)政府績效辦對各考核對象的年度績效計(jì)劃進(jìn)行綜合匯總，經(jīng)績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組審議并報(bào)區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后，形成《績效管理責(zé)任書》（見附件2—3），并印發(fā)實(shí)施。

步驟四：區(qū)政府績效辦依托績效管理信息平臺(tái)，對各考核對象實(shí)行“重點(diǎn)工作申報(bào)審核”和“重點(diǎn)工作動(dòng)態(tài)跟蹤”的系統(tǒng)化和電子化管理。

步驟五：區(qū)政府績效辦組織相關(guān)單位，圍繞各項(xiàng)考核內(nèi)容，采取明察暗訪、隨機(jī)抽查等方式進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，對各考核對象的日常工作進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控。日常檢查結(jié)果作為年終考核的重要依據(jù)。各考核對象應(yīng)積極開展自我監(jiān)督和檢查，注重對考核內(nèi)容的信息收集，為考核工作提供真實(shí)有效的信息。

步驟六：區(qū)政府績效辦年終組織開展對各考核對象的測評，并按指標(biāo)權(quán)重匯總分?jǐn)?shù)，由績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組確定考核等級(jí)并報(bào)區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)審議確定考核結(jié)果。區(qū)政府績效辦將經(jīng)區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)審議通過的考核結(jié)果以適當(dāng)方式予以公布。績效考核等級(jí)分為達(dá)標(biāo)先進(jìn)、達(dá)標(biāo)、基本達(dá)標(biāo)、不達(dá)標(biāo)四個(gè)等次。

步驟七：區(qū)政府績效辦在考核結(jié)果的基礎(chǔ)上，撰寫全區(qū)年終績效分析報(bào)告，分析當(dāng)年工作的主要成績和存在的問題，并對相關(guān)單位提出整改建議。考核對象根據(jù)整改建議制定整改措施，區(qū)政府績效辦負(fù)責(zé)督促其實(shí)施。

步驟八：考核對象如對考核結(jié)果有異議，可向區(qū)政府績效辦提出申訴，由區(qū)政府績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組處理。

（五）考核結(jié)果應(yīng)用

結(jié)果應(yīng)用一：為發(fā)揮績效管理的激勵(lì)導(dǎo)向作用，設(shè)立“績效改進(jìn)獎(jiǎng)”和“單項(xiàng)績效獎(jiǎng)”，促進(jìn)各考核對象改進(jìn)績效工作和爭優(yōu)創(chuàng)先。對獲獎(jiǎng)單位撥付“單位發(fā)展資金”，專項(xiàng)用于該單位教育、培訓(xùn)等工作。

結(jié)果應(yīng)用二：區(qū)政府績效辦將考核結(jié)果提交組織部門，納入處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)績效考核體系，作為干部管理、任用的重要參考依據(jù)。在績效考核中被評為不達(dá)標(biāo)或連續(xù)兩次被評為基本達(dá)標(biāo)的單位，區(qū)政府績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組將向組織部門建議調(diào)整其單位領(lǐng)導(dǎo)工作崗位。

結(jié)果應(yīng)用三：區(qū)政府績效辦將考核結(jié)果提交組織人事部門，作為該單位公務(wù)員年度考核優(yōu)秀、獎(jiǎng)勵(lì)、教育培訓(xùn)的重要依據(jù)。