第三節 海淀區政府績效管理的歷史源頭

2009年，中央和北京市批復決定，中關村要在2020年前建成具有全球影響力的科技創新中心。按照這個總體目標，北京市委市政府和海淀區委區政府在2010年確定了海淀區今后的工作標準是“全球定位，全國領先，全市第一”。這個工作目標非常大、標準非常高、要求非常嚴，但是，海淀區有信心、有決心去實現。當大政方針定下來后，關鍵就看干部隊伍。為此，2010年，海淀區在政府系統全面試行“一向三維”績效管理模式，簡要講就是“一個導向，三維合力”，即全面建立以結果為導向的執行模式，搭建一個政府績效管理信息平臺，對目標管理、全程調控、持續改進、績效考核、激勵控制進行系統整合，形成績效管理的過程維、方法維、應用維的三維合力，建立“受命—復命”的長效機制，體現干與不干不一樣、干多干少不一樣、干好干壞不一樣，加快從“要我干”向“我要干”轉變，提升工作的主動性、積極性和創造性，全面可持續地提升政府系統的績效，為加快建設中關村國家自主創新示范區核心區、建設具有全球影響力的科技創新中心提供具有強大執行力的行政平臺。

一、海淀區政府督查工作與督查考核

從歷史發展角度來看，海淀區政府的績效管理模式經歷了從督查、目標管理、督查考核向績效管理的重大轉變，這種轉變是一種蘊涵著理念、方式、方法和技術手段的變革性轉變。從海淀區政府的督查考核實踐來看，督查考核與目標管理屬于同一時期的產物，在督查考核中蘊涵著目標管理，在目標管理中體現著督查考核，督查考核以目標管理為基礎，目標管理以督查考核為內容。督查考核對海淀區政府未來實行績效管理起到了基礎和鋪墊的作用。2011年海淀區政府為深入貫徹落實科學發展觀和樹立正確的政績觀，緊密結合胡錦濤總書記在紀念建黨90周年大會上的講話精神和全區開展優質服務年的要求，堅持全面、客觀、公正地考核各部門工作實績，充分發揮督查考核的導向和激勵作用，確保全年各項工作任務全面完成，為率先形成創新驅動格局和打造具有全球影響力的科技創新中心提供保障。經區督查考核領導小組研究決定，對區委、政府、紀委系統的各單位、街道和鎮進行2011年度督查考核，也因此開創了政府績效管理的先河。

（一）海淀區政府的督查工作

1．督查

督查是區政府督查室圍繞區政府的中心工作和區政府領導交辦的督查事項，認真開展的督促檢查工作，確保政府部署重要工作任務的落實，切實提高政府的執行力，較好地發揮職能作用。

區政府督查室是受區長委托，對區政府重要工作進行督促檢查的專門機構，在區政府辦公室領導下，對區長負責，確保政府工作落實，提高政府執行力。在日常督查工作中，區政府各部門和下級政府的一些同志，也常常把其稱作區政府的“督軍”、區長的“欽差”。有些承擔政府重要工作的部門在對下工作推進時，一旦推進受阻或遇到一定困難，也都會請區政府督查室實施督辦。在督查范圍上，《區政府工作報告》中確定的目標任務、以區政府名義召開的并有區長參加的重要會議確定的事項、各部門年初上報并經分管副區長同意的年度目標績效考核，均屬于正常督查范圍，另外，還有區長直接交辦的督查事項、上級督查部門轉辦的事項，都在督辦重點之列。

督查的分類較多，按督查時間可分為定期督查與不定期督查；按督查涉及面又可分為抽查與普查；按督查的內容和性質分為三類：決策督查、專項督查和督查調研。

（1）決策督查。決策督查是把同級黨委、政府、部門重大決定事項和重大工作部署的落實作為督查內容的督查。黨委、政府的決策很多，其中，經濟工作會議明確的各項重點工作，黨委常委會、政府辦公會議的重大決定事項、工作部署及中心工作的督查是決策督查的重點。決策督查是督查部門的核心職能，是一項應常抓不懈、抓牢抓實的工作。

（2）專項督查。專項督查包括交辦督查和批辦督查，有人也稱之為問題督查、專項查辦，是指對上級和本級領導同志批示和交辦的重要事項所進行的督促查辦。專項督查的事項，往往比較具體，有的看起來比較細小，但卻復雜棘手。隨著人民群眾法律意識的增強，社會輿論監督的加強和各級領導對人民群眾呼聲的重視，問題督查的內涵也在不斷擴展，因此需要認真辦理。

（3）督查調研。督查調研是把督促檢查和調查研究結合起來的一種督查形式。通過督查調研，能及時發現決策落實過程中出現的矛盾和問題的深層次原因，從而為針對性地解決矛盾和問題提供科學依據，有效地推動黨委、政府決策的貫徹落實。

2．督查工作

督查工作是黨委、政府工作的重要內容，是保證黨委、政府決策順利、有效實施的重要手段和環節，是辦公室為黨委、政府服務的一項重要職能。

督查工作既是一種秘書行為，又是一種領導行為。作為一種秘書行為，主要是通過督查調研為領導決策提供情況、預案，當參謀出主意；作為一種領導行為，督查是黨委、政府領導工作的重要組成部分，是決策執行程序中必不可少的環節，是確保政令暢通和黨的路線、方針、政策及重要工作部署落到實處的重要手段，是黨政領導機關改進工作作風，提高工作效率的有效措施。

各級政府對督查工作的重視不斷提高。1999年，中辦下發6號文件，文件明確指出“督促檢查工作既是各級黨委的重要職責，也是辦公廳（室）的重要工作”, “督促檢查，從根本上說，是對各級黨委和領導工作作風的監督和檢查，是決策落實的重要推動力，是落實工作不可缺少的輔助力量”。1999年年初，市委召開了市委督查工作會議，專門部署督查工作，對建立健全督查各項工作制度，加強督查工作隊伍建設提出了比以前更高的要求。會上，市委還專門下發了20號文件，明確授予黨委督查部門“四權”，即督查活動組織協調權、情況調查核實權、工作情況通報權、問題處理及干部獎懲建議權；并解決了一系列影響督查工作的實際問題。會后，市委緊接著召開了市委督查工作會議，下發了市委3號文件，在進一步明確授予督查部門“四權”的同時，對督查工作提出了新的要求，突出表現為北京市第一次提出督查與干部政績考核結合起來。實踐證明，督查工作的作用越來越重要。其突出作用主要表現在：

一是推動作用。通過督查可促進工作開展，規范操作程序，提高工作質量，確保決策落實。這是督查工作最基本的作用。

二是“橋梁”作用。通過深入基層、深入實際，可以加深人民群眾對黨和政府的了解和信任，使群眾看出各級干部是全心全意為人民服務的，從而改善黨群、干群關系，提高黨和政府的威信。

三是“耳目”、“助手”作用。督查人員把在基層督查過程中看到的、聽到的、查到的新情況新問題，及時向領導反饋，為領導查漏補缺，及時糾正基層工作中的失誤，解決存在的問題，成為領導發現問題的耳目、堵塞漏洞的助手。

四是“外腦”作用。通過深入基層直接了解決策實施過程中的深層次問題，同時站在全局的高度，把群眾和基層單位提出的意見建議作為了解決策在基層的貫徹落實情況和社情民意的重要渠道，定期匯總，對新情況、新問題和發現的決策不完善方面，進行歸納、分析和換位思考，提出新思路、新措施，作為黨委、政府安排部署工作、完善決策的重要參考，增強領導決策的科學性、針對性，從而當好領導的“外腦”。

（二）海淀區政府督查考核的內涵

督查考核是推動決策部署落實的有力手段，是把決策部署變為現實的橋梁。高度重視督查考核的職能作用并不斷強化此項工作，能夠卓有成效地推進和諧社會建設。

1．督查考核的重要性

督查考核工作作為“決策、執行、監督”三大體系中的關鍵環節，是推進重大決策部署落到實處的有效方式和必要手段。如何把中央的決定部署落到實處、引向深入，更好更快地推進和諧社會建設，加強督查考核無疑是首選工作，是和諧社會建設的助推器。

黨政系統的督查考核工作經歷了專項查辦、決策督查、督查調研以及與目標績效考核相結合的發展演變過程，已初步形成了一個較為完整的督查考核體系。充分發揮督查考核工作職能可以從不同層面、不同角度推進和諧社會建設。專項查辦工作以辦理領導批示件為載體，可以突破一些影響和諧社會建設的瓶頸問題，注重點上問題的解決；決策督查以貫徹落實各級黨委、政府重要會議、重要文件精神為依托，可以深入推進和諧社會建設重大決策部署的落實，側重面上問題的解決；督查調研工作通過深入實際，找準問題，廣泛借鑒，培育典型，可以使和諧社會建設不斷深入；目標績效考核工作從各級各部門職能出發，通過設置和諧社會建設各項指標、制定科學合理的考核辦法、充分運用激勵約束機制，可以全面推動和諧社會建設。督查考核各種手段的有效結合，可以解決和諧社會建設深層次問題，如專項查辦與督查調研結合，不僅可以促進領導批示事項的解決，還可以通過對問題發生的根源做進一步調研，建立長效機制，利于同類問題的解決。

督促檢查本身是一種領導行為，“一把手”親自督查是抓落實的重要環節。各級黨政主要負責同志要把自己放到抓決策落實、抓工作落實的主體地位上來，像抓決策制定一樣重視抓好決策的落實。依照統一領導、分工負責的原則，對重要決策和工作部署提出明確的質量、時限要求，責任到人，堅持誰主管、誰負責，一抓到底。通過領導抓、抓領導，使各級領導自覺成為決策落實的主體，成為抓落實的直接責任者和推動者。

2．督查考核的工具——目標管理

目標管理是督查考核工作的重要抓手。在和諧社會建設中運用目標管理，就是以科學發展觀為指導，把各級各部門和諧社會建設任務予以量化，真正做到督有主體、查有內容、考有目標、獎有依據。

實施目標管理的首要環節在于目標體系的設置。科學設置目標，合理分解責任，有利于增強和諧社會建設的導向性，增強各級各部門落實和諧社會建設各項措施的責任感和緊迫感。和諧社會建設責任目標的設置要體現以下原則：一致性原則，要求局部與全局、短期與長期、對上級與對群眾負責相一致；挑戰性原則，要求體現加壓驅動、爭創一流的精神；重點性原則，既全面覆蓋，又重點突出、層次分明、簡潔明晰；可操作性原則，要求目標具體、務實、明確，可比較、可分解、可考核；公開性原則，要向被考核部門和群眾公開，主動接受監督。

實施目標管理的關鍵在于建立以督促檢查為主要途徑的監控檢查機制。督查部門要以目標管理為載體，把工作的著力點放在全程跟蹤督查上，采取日常監控、年終考核、抽查監測、督查調研、明察暗訪、綜合分析等手段，圍繞和諧社會建設的戰略部署，重點督查決策部署落實情況和目標管理實施中暴露出來的帶有普遍性、傾向性、政策性的問題，提出完善決策、解決問題、推動落實的意見建議。

實施目標管理重在落實。實踐中要按照和諧社會建設的九大目標，摸排底情，結合實際，廣開言路，遵循目標制定與和諧社會建設的原則，制定和諧社會建設各項指標并加以高度重視，將其納入到目標管理績效考核體系。根據和諧社會各項指標進度情況，分類實施，加大監督檢查力度，確保和諧社會建設順利推進。

3．督查考核的出發點和落腳點

督查考核工作是抓實事落實的工作，知實情、想實招、說實話、求實效是督查工作的出發點和落腳點，也是推進和諧社會建設的有效途徑。

一是知實情。督查工作必須深入實際，深入基層，深入群眾，暢通信息渠道，注意輿情動態。不僅要了解和諧社會建設取得的成效，更要注意傾聽群眾的呼聲，發現矛盾和問題，透過現象看清本質，找準根由，及時提出切實可行的建議，使之成為再次決策的依據。

二是想實招。在督查重點上，做到“重點問題集中督查，難點問題反復督查，熱點問題跟蹤督查”。在工作作風上，實現“五個轉變”，即由領導點題的被動督查向提前介入的主動型轉變，由面面俱到向重點突破轉變，由文來文往向現場督辦轉變，由一次性督查向反復督查轉變，由照傳照轉向研究規律、出大主意、當大參謀轉變。在督查方式上，運用好明察暗訪、專項查辦、決策督查、目標督查、督查調研等方式，發揮好領導督查、聯合督查、媒體督查等作用。

三是說實話。說實話就是要堅持求真務實，真督實查，特別是督查干部要站在講政治、講黨性、講紀律的高度，實事求是，敢講真話，不做和事佬，不怕得罪人。說實話體現在督查反饋中，就是既不夸大成績，也不回避問題；既不輕描淡寫，也不故作高深。

四是求實效。求實效就是要圍繞涉及和諧社會建設的重要問題、突出矛盾，運用多種督查方式，加大工作力度，務求從根本上、從長效機制建設上取得突破。

4．督查考核的創新

實踐證明，創新是推動督查考核工作發展的原動力，督查考核工作方式方法的創新可以有效推進經濟社會各項事業向深層次發展。結合實際，把督查考核工作的創新成果運用到推進和諧社會建設上來，是對創新效應的深層次挖掘，應著重從創新督查考核方式、規范督辦程序上加以運用。

創新督查考核方式，就是以增強督辦績效為導向，積極探索，借鑒一些成功的創新成果，推動工作落實。一是借助新聞媒體、社會力量。如聘請部分特邀督查員，發揮人大代表、政協委員以及專家學者的作用，在新聞媒體的配合下，形成與社會各方面的良性互動，圍繞領導關注、事關群眾生活、亟待解決的問題深化督辦效果。二是加強與其他部門的溝通互動。督查部門應加強同其他部門的溝通，定期召開重大決策落實、疑難問題解決的分析協調會議，統籌兼顧，借助專業部門的優勢，增強督辦實效。三是引入管理創新成果。如引入在社會管理中已成功運用的聽證制度，在督辦涉及社會熱點、難點問題的過程中，邀請專家、群眾代表以及相關單位召開聽證會，提出科學合理的督辦意見。四是健全激勵約束機制。把督查考核的結果作為衡量各級各部門政績和干部任用的重要依據，通過樹立標桿，激發、調動督查考核主體干事創業的積極性和主動性。

規范督查考核程序，就是在不斷總結經驗、探索規律的基礎上，提高效率、確保質量的同時，加強規范化、制度化、科學化建設，注重過程控制，堅持持續改進，確保督查考核工作高效有序運轉。一是引入質量管理。堅持質量管理、細節管理，實現督查考核過程的有序運轉、無縫銜接，通過質量管理的保障機制，確保督辦質量。二是加強制度建設，實施流程再造。建立健全日常監控、查辦件的聯審聯辦、復核、批示事項辦理規則、文復面復規定等制度，針對督辦過程中出現的新問題和新情況，作出及時修改、優化督辦流程，使之科學、務實、高效。三是借助信息化手段。信息化可以加快信息流通，提高效率，降低成本，是督查考核工作提效的必然趨勢。開發督查考核管理軟件系統，可以實現多個工作環節的無紙化、高效化，使辦理傳輸與日常監控、分析、評估、預警等同步實現。

（三）海淀區政府的督查考核流程

1．督查立項

督查立項是督查活動的起點，它作為督查活動的開端，直接影響著督查活動的效果。因此，首先要把好立項關。我們在實施督查立項時，一定要注意把握全局，突出重點：一要緊扣黨委、政府的重大決策和重要工作部署立項，確保在時間和精力上的投入；二要緊扣黨委、政府主要領導關注的熱點問題立項，確保督查成果被領導有效利用；三要緊扣工作落實難度較大的事件立項，確保督查活動起到化解矛盾和排除梗阻的作用。

2．方案制定

要使督查活動的開展有序有效，每次督查前，須針對督查事項科學地制定一個督查活動的實施方案，明確督查的對象、內容、方法、標準和督查的時間安排，送主要領導或分管領導批準后組織實施。

3．實地調查

依據督查方案，組織、協調督查人員，深入基層與群眾中，視情況采取聽、問、看、查、訪等方式，收集第一手資料，確保所掌握情況的客觀性、真實性。這是督查活動能否收到實效的關鍵環節。采取恰當的調查組合方式、方法是搞好實地調查，掌握真實情況，完成督查任務的基本保證。為此，在實地調查時，要全方位、多視角地了解情況，傾聽各方面的意見，并對所反映的各種情況進行分析、比較、鑒別，避免以偏概全。

4．情況綜合與反饋

情況綜合與反饋就是將調查掌握、分析研究的情況，及時、客觀、公正地加以綜合，編成專報，上報上級機關和領導，通報基層有關單位和部門。它是整個督查活動的最后一個重要環節。在這個環節上，必須做到全面、真實、及時。

第一，反饋結果要全面。督查反饋要全面是督查工作的一項基本要求。要做到反饋全面，必須在“三有”上下工夫：一是有情況。督查反饋要通過篩選、加工，盡可能地做到全面、準確、客觀。如區級重大決策督查的反饋廣度應當包括一級黨委和政府，一個部門或單位對決策實施的態度、所采取的措施、取得的效果、產生的經驗、存在的問題、提出的建議等項內容。二是有分析。通過由表及里、去粗取精、去偽存真的分析，恰當地總結出規律性的經驗，分析出具有普遍性、傾向性的問題及其產生的原因；反饋應做到有觀點、有典型；分析要做到點面結合，定量與定性結合。三是有建議。就是指反饋應當有針對性地提出解決問題、完善決策、改進工作、糾正偏差、促進落實的辦法、意見或措施，并力爭使這些辦法、意見、措施被黨委、政府的領導所采納，變為新的領導行為。

第二，反饋結果要準確、真實。督查結果反饋直接影響領導行為，產生現實作用，所以要求準確真實。準確是指向領導報告督查情況時，堅持一是一，二是二，抓住要害，盡量減少“模糊概念”和不確定數據，要對定性句段和有關數據，反復推敲，認真核準，力求準確無誤。真實是指對領導報告情況時堅持有喜報喜，有憂報憂的原則，對督查情況，特別是正反典型，不隨意夸大或縮小，不將道聽途說、論據不足的東西作為督查反饋的內容。

第三，反饋結果要及時。督查工作旨在解決拖拉推諉的問題，提高工作效率。不講效率就失去了督查工作的意義，因此，督查工作的反饋必須快節奏，講究時效。否則，就會時過境遷，錯過解決問題的最佳時機，失去反饋的意義。要做好“時效”這篇文章，一要保證一個“快”字，使結果反饋與黨委、政府工作部署同步合拍；二要強化一個“報”字，凡規定了反饋日期的，必須按期上報；沒有規定反饋期限的，一般要求有關單位按照一定的程序盡快處置，及時反饋，從而實現重大決策的如期落實，所反映的問題盡快解決。

（四）海淀區政府的督查考核內容

海淀區前區長林撫生曾提出，“當前，海淀區政府正處于改革進入攻堅、社會正在轉型、體制正在創新、利益正在調整的關鍵時期，要做的工作很多，面臨的問題、矛盾和困難也不少，督查工作任務繁重；要確保督查工作的有效開展，使督查工作出權威、出實效，就需要抓工作重點。”歸納起來，督查工作的內容主要有如下幾個方面：

1．突出圍繞經濟建設這個中心來開展督查

目前，全黨的根本任務就是以經濟建設為中心，集中精力把經濟搞上去，其他工作都必須服從、服務于這個中心，促進和保證這個中心任務的完成。辦公室作為黨委、政府、部門工作的參謀部門，其督促檢查工作也必須堅持服從、服務于經濟建設，并真正把工作重點放到緊緊圍繞各級黨委、政府重大經濟決策的督促檢查和狠抓落實上來。這既是根據形勢提出的新要求，也是督查工作充分發揮參謀助手作用的根本所在，同時，也是督查工作上層次、上水平、上質量的重要前提。因此，我們必須把經濟建設這個中心作為督查工作的出發點和落腳點，緊緊圍繞經濟建設任務來考慮督查工作，結合經濟建設的實踐來開展督查工作，以黨委、政府經濟決策落實的效果來檢驗督查工作。

2．突出圍繞黨委、政府的重大決策落實來進行督查

從領導工作來說，作出決策和制定政策，事情只是做了一半，另一半而且是更重要的一半，就是要努力貫徹實施，真正把決策、政策變成群眾的自覺行動，如果不落實，再好的決策、政策也只是一紙毫無意義的空文。實踐證明，抓落實的問題事關全局，事關黨委和政府在人民群眾中的威望。科學決策是領導工作的核心，但決策作出后，就必須貫徹落實，否則，便是一紙空文。決策督查抓得實，抓得好，黨委、政府的重要決定事項和重大工作部署落實得了，黨和政府的路線、方針、政策的落實就有了堅實的基礎和可靠的保證。當前，海淀區的大政方針已定，關鍵在于抓落實，督查工作要緊緊圍繞“產業立區、工業強區”的經濟發展戰略開展督促檢查，特別是要對落實重點工作決策的情況進行督促檢查，以確保黨委、政府各項決策的貫徹落實。

3．突出圍繞黨、政一把手交辦事項來開展督查

領導交辦或批辦的事項，特別是各級黨政一把手交辦或批辦的事項，往往在一定程度上反映了當前時期領導的工作思路和關注的社會問題。特別是其中一些普遍性、政策性、傾向性、苗頭性很強的問題，能反映出黨和政府的大政方針、重要文件精神、重要工作部署在貫徹落實和實施過程中的不落實問題、不落實環節和決策的不完善方面，需要下大力氣去解決。此外，對一些群眾關心的、反映強烈的問題的批辦督查，應抓住典型進行查處，總結經驗，提出一些解決類似問題的措施，如果被領導決策圈所采納，可推動和指導全局工作。督查好了領導交辦、批辦事件，有利于落實好領導工作的思路，有利于及時解決一些社會問題和社會矛盾，從而有利于社會發展和社會穩定。因此，對于領導交辦、批辦事件，我們要明確專人負責，積極采取措施，督促有關部門及時處理，做到件件有結果，事事有回音。

4．突出圍繞社會反映的熱點問題開展督查

對于社會反映的熱點問題，只要是領導關注的，督查工作應緊跟上去，主動開展督查。例如農民負擔問題，軟環境建設中的問題，干群關系問題等，這些問題往往具有很強的社會敏感度，能否解決好這些問題，不僅直接關系到廣大人民群眾的利益，而且關系到黨在人民群眾中的形象。因此，對這些問題，督查部門必須抓住不放，一查到底。只有這樣，才能使督查工作同領導的思路貼得更緊，使落實中的難點抓得更準，有利于增強督查工作的實效性。

二、海淀區政府督查考核的相關制度

（一）區監察局、區城市管理監督指揮中心信息化城市管理工作監督評價考核實施方案

2008年根據區政府辦《關于印發 <海淀區信息化城市管理系統監督評價考核實施意見>的通知》（海政辦發 [2006]46號）要求，為了有效監督各鎮（鄉）政府、街道辦事處和相關區級城市管理部門切實履行好各自的城市管理職能，進一步提升海淀區城市管理的效能和質量，制定本實施方案。

1．考核范圍

開通運行的24個鎮（鄉）政府、街道（地區）辦事處和發改委、市政管委、建委、農林委、安監局、環保局、商務局、城管大隊、水務局、環衛中心、園林中心、公安分局、交通支隊13家區級城市管理職能部門。

2．組織機構

區監察局會同區城市管理監督指揮中心組成的考核檢查組。區監察局張向陽副局長任組長，指揮中心任小平副主任任副組長，成員由區信息化城市管理系統監督評價考核領導小組辦公室成員組成（包括區監察局、農林委、社會辦、指揮中心）。

3．考核的形式和內容

內部評價指標基本由系統自動生成；外部評價包含“領導重視及軟硬件配備情況”、“不定期抽查的情況”、“社會監督評價情況”三項指標的十三個細項（具體內容見表1-1），由監察局負責，并以此對整體工作情況進行督促檢查。

督查考核主要采取自查、會議考核和抽查考核三種工作形式。

（1）自查。

11月4日發《關于開展信息化城市管理工作2008年監督評價考核的通知》（海城監指文 [2008]13號），要求被考核單位11月11日前報送2008年自查總結（含電子版），并告知年度考核指標數據統計時間截止到11月18日0:00。

具體工作有：溝通區監察局、通知、收文、催促、審核、梳理、報主管領導等，11月14日前完成（視具體工作量后兩步可略后延）。

（2）抽查考核。

抽查區城管大隊、區市政管委、清河街道、四季青鎮等四個單位。要求被考核單位準備匯報材料；考核檢查組聽取匯報、分頭檢查、提出可行性建議。

考核檢查組人員組成：區監察局和中心主管領導、區監察局糾風辦、中心監督考評科、特約監察員。時間安排見表1-2。

檢查通知、聯系、車輛安排——郁秀麗

（3）會議考核。

擬定11月21日上午9:00（具體待吳區長時間）在區政府1218會議室召開“海淀區信息化城市管理2008年考核工作會”。請吳亞梅副區長、白艷局長、陳剛主任，以及農林委、社會辦和被考核單位主管領導參加。擬選定永定路、學院路街道、西三旗街道和區環衛中心4家單位做工作匯報。

具體工作有：定會議室，發通知，隨時聯系區監察局、農林委和社會辦，會議議程，簽到表，領導講話材料，密切聯系辦公室，通知中心內部科室。

4．考核結果的報送

11月7日聯系區監察局。請其溝通區政府特約監察員，14日前匯總外部評價分數，交中心。系統功能的實現，導出結果，版面修改。

11月18日擬定考核結果報中心領導，并通報中心各科室（是否需要召開討論會待定）。

11月20日前考核結果報區監察局，鎮鄉的考核結果報農林委，街道的考核結果報社會辦。

5．其他需要注意的工作

（1）中心準備被檢查單位的基本情況、內部評價各項指標數據、負責細分檢查項目。

（2）監察局負責確定監督檢查的詳細時間安排、聯系特約監察員、下發考核檢查通知等。

（3）監察局負責匯總檢查情況，評定各有關單位外部評價的三項考核指標分值（11月14日前）。

（4）發揮輿論宣傳作用，監察局負責邀請海淀報、電視臺參加檢查。信息報送要及時。

（5）指揮中心負責統計、匯總綜合分值，考核結果報區監察局、社會辦、農林委（11月20日前）。

（6）考核領導小組辦公室結合檢查情況和上報材料，做好年度總結（11月30日前）。

（7）在全區范圍內公布全年考核情況，以此進一步推動各項工作的全面、有序開展。

（二）海淀區2008年行政機關作風和服務型政府建設及效能監察工作監察考評方案

為貫徹落實《關于強化政府機關優良作風提升效能建設水平全面推進效能監察工作的實施意見》（海政發 [2007]54號）、《北京市海淀區人民政府關于以奧運為契機進一步加強服務型政府建設的意見》（海政發 [2008]16號）和《北京市海淀區督查考核領導小組辦公室關于印發海淀區2008年度督查考核工作實施方案的通知》，經研究，決定從2008年度開始，對全區行政機關作風、服務型政府建設及開展效能監察情況，實施年終監察考評，特制定本方案。

1．指導思想、考評原則與標準

以胡錦濤總書記在中央紀委第七次全會上提出的八個方面的良好作風和《行政監察法》關于改善行政管理，提高行政效能的要求為指導，以強化優良作風提升效能建設水平，以效能監察助推優良作風和效能建設，確保《全面推進依法行政實施綱要》、《行政許可法》、《公務員法》和《政府信息公開條例》的有效實施。緊緊抓住“以人為本、效能為先、強化作風、促進發展”這個主題，促進各級政府認真貫徹落實科學發展觀，加快職能轉變，推進管理創新，堅持依法行政，降低行政成本，整合行政資源，提高辦事能力和服務效率，為企業和群眾營造高效、便利、快捷的政務環境，促進區域經濟、社會又好又快地穩健發展。

監察考評堅持圍繞中心、服務大局原則，標本兼治、完善制度機制原則，求真務實、高效便民原則，勤政廉政、廉潔奉公原則，推進機關管理走向規范化、科學化和標準化。

按照為民、務實、清廉、勤政的要求，以全面履行政府新時期四大職能，創建行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制和機制，提高科學行政、民主行政和依法行政的能力和水平為目標，以駐區企業和群眾滿意為標準，力爭各級行政機關在較短時期內做到依法行政水平明顯提高，辦事效率明顯提高，服務水平明顯提高，干部素質明顯提高，使各級政府領導干部和每一個公務員真正做到忠于職守、奉公守法、秉公用權，全心全意為人民服務。

2．考評對象

（1）政府委辦局42個單位，分為主要面向企業、主要面向社會群眾、主要面向黨政機關和基層單位、獨立考評單位四個方面。①主要面向企業類政府部門（15個）：海淀工商分局、海淀國家稅務局、區地方稅務局、海淀藥品監督分局、區商務局、區質量技術監督局、區環境保護局、海淀規劃分局、區建設委員會、區科學技術委員會、區旅游局、國有資產監督管理委員會、安監局、民防局、海淀園。②主要面向社會群眾類政府部門（16個）：區衛生局、海淀公安分局、海淀交通支隊、區城市管理監察大隊、區國土資源局、區教育委員會、區計劃生育委員會、區市政管理委員會、區水務局、區文化委員會、區勞動和社會保障局、區民政局、信訪辦、公共委、地震局、體育局。③主要面向黨政機關和基層單位類政府部門（8個）：區統計局、區財政局、區審計局、區司法局、檔案局、區法制辦公室、區人事局、區發展改革委員會。④對農林委、社工辦、民宗僑辦3個單位的考評，考慮到其服務對象的特殊性，擬由效能監察領導小組辦公室單獨組織考核。

（2）街道20個單位（不含大院街道）。

（3）鄉鎮7個單位。

3．考評主體

監察考評工作在海淀區強化機關作風建設提升效能建設水平全面推進效能監察工作領導小組指導下，由領導小組辦公室具體組織實施。

4．考評內容

主要監察考評行政機關廉政勤政情況、作風建設和機關整體效能建設情況、開展效能監察情況三個方面。具體細化為依法行政、辦事效率、服務水平、干部素質四個指標。

5．考評方式

監察考評通過社會問卷調查、信息化城市管理系統評價考核、區政府特約監察員問卷調查、政務和政府信息公開（網上辦公）情況考核、作風和效能建設、效能監察情況階段性考評等形式進行綜合考評。

（1）社會問卷調查考評：

第一，對42個政府部門的考評。由監察局牽頭，協調效能監察領導小組辦公室，按照主要面向企業、主要面向社會群眾、主要面向黨政機關三大類別，組織政府部門的直接服務對象參與問卷調查。協調社工委、農工委、機關工委和相關行業協會、企業協會，組織駐區企業、社會群眾（居民、農民）、黨政機關有關科室參與年終民主考評。

第二，對街道辦事處機關的考評。由街工委通過問卷調查形式，組織各街道服務對象對街道辦事處進行民主測評。

第三，對鄉、鎮政府機關的考評。由農工委組織各鄉鎮管轄的企業、行政村等各類群眾對鄉鎮政府機關進行民主測評。

（2）信息化城市管理系統考評：由區信息化城市管理監督指揮部辦公室具體組織實施。

（3）區政府特約監察員問卷調查：由區糾風辦牽頭，組織政府特約監察員常年查訪，年中集中明察暗訪，填寫調查問卷，并對被考評政府部門提出考評意見。

（4）政務和政府信息公開（網上辦公）情況考評：由區政府信息化工作辦公室和區政府信息公開機構根據政府部門年度政府信息公開運行情況、網上政務公開和網上辦公情況，提出年終考評意見。

（5）作風和服務型政府建設、效能監察情況階段性考評：由監察局牽頭，組織對政府部門和各單位行政機關作風、服務型政府建設和效能監察工作方案制定情況、工作開展情況進行階段性調查和問卷考評，把2008年奧運服務保障完成任務目標情況、區行政投訴中心和區領導接訪受理投訴和化解矛盾情況作為考評的重要依據，列入年終考評成績。

6．獎懲

根據企業和群眾投訴、舉報及考評中發現的問題，由區效能監察領導小組辦公室及時下達《整改建議書》、《監察建議書》或《監察決定書》，督促部門和單位整改。對問題嚴重的，實行行政首長問責制，并追究有關責任人的責任，依法依紀嚴肅查處。

區效能監察領導小組辦公室在每年11月底前完成年度考評工作，并將考評結果、獎勵意見等報區效能監察領導小組和區委區政府有關會議審定。

根據年終考評結果，按30%比例評選出年度政府部門、街道、鄉鎮行政機關作風和服務型政府建設先進單位，并以區政府名義給予表彰。行政機關作風、服務型政府建設和效能監察考評成績，作為政府年終督查考核評先的重要依據。

（三）海淀區信息化城市管理系統監督評價考核實施意見

為了落實《中共北京市委、北京市人民政府關于推廣東城區城市管理經驗建立信息化城市管理系統的意見》（京發 [2005]7號），根據市監察局、市市政管委《關于印發 <信息化城市管理系統監督評價考核實施意見>的通知》（京監發 [2006]1號），結合海淀區信息化城市管理系統現狀，制定本實施意見。

1．監督評價考核工作的組織與領導

（1）成立領導小組。

成立海淀區信息化城市管理系統監督評價考核領導小組，吳亞梅副區長任組長。領導小組下設辦公室，辦公室設在區城管監督指揮中心，具體負責監督評價考核日常工作。

（2）監督評價考核工作的組織實施。

監督評價考核分為內部評價和外部評價兩個方面。內部評價是指依托信息化城市管理系統進行的評價，是為保證系統正常運行、發揮其管理城市應有功能而進行的，主要是在平臺系統上自動依據監督評價考核的指標進行。外部評價由公眾、輿論的監督以及公眾對各類城市管理方面問題處理結果的滿意度等組成。

監督評價考核工作由區監察局、區城管監督指揮中心具體負責組織實施。區監察局負責組織協調，主要具體落實外部評價；區城管監督指揮中心負責有關數據的統計、分析和整理，主要具體落實內部評價。

2．監督評價考核的對象

信息化城市管理系統監督評價考核的對象分為兩個序列，分別為：各鎮（鄉）政府、街道辦事處序列，城市管理涉及的相關區級部門序列。

3．監督評價考核工作的目標

通過建立科學的監督評價考核體系，有效監督各鎮（鄉）政府、街道辦事處和相關區級城市管理部門切實履行好各自的城市管理職能，及時、快速、高質量地解決各類城市管理問題，建立起發現及時、處置快速、解決有效、監督有力的城市管理新模式，有效提升我區城市管理的效能和質量。

（1）客觀真實地反映各區域城市管理的現狀和水平。

（2）實現發現及時、處置快速、解決有效、監督有力的城市管理新模式，促進管理思想、管理理念、管理技術和管理體制的整合和創新。

（3）對城市管理實施全方位、全時段的即時監控和評價，及時發現城市管理中存在的問題，便于及時調整和改進。

（4）對各部門的城市管理工作效能進行客觀科學的評價，及時了解各部門的城市管理工作狀況，促進各部門工作效率、管理水平的提高。

（5）實現城市部件、事件的完好性，加快現代化城市管理進程。

4．監督評價考核工作的原則

（1）科學性：選擇評價對象最穩定的本質屬性或特征作為監督評價考核的基礎和依據。

（2）系統性：將需要考核對象的內容和影響因素整體系統地進行考慮，制定出的監督評價考核體系才能客觀真實地反映出城市管理的實際情況。

（3）可擴展性：建立科學的監督評價考核體系是一個不斷完善的過程。因此，在實際的工作中，需要根據評價體系的影響程度不斷調整各項指標及其權重，使信息化城市管理系統監督評價考核指標體系能更真實地反映和評價城市管理工作實際。

（4）公平、公正性：信息化城市管理系統監督評價考核體系的制定要能夠體現公平、公正的原則。

（5）實用性：信息化城市管理系統監督評價考核體系要求可操作性強，通過城市管理綜合評價系統能夠很方便地得到城市管理過程中的各種評價結果。

5．監督評價考核體系的組成

監督評價考核體系由內部評價和外部評價兩部分組成。

內部評價主要包括工作效率、工作質量兩個方面。工作效率主要包括：及時率；及時簽收、轉發信息情況；接受案件數量。工作質量主要包括：結案率；申請延期辦理情況；誤簽、誤結案件數量；群眾對回復的投訴；實質性辦理情況；城管監督分中心主動發現問題情況。

外部評價主要包括：領導重視及軟硬件配備情況；不定期抽查情況；社會監督評價情況（人大代表、政協委員、特邀監督員等的監督檢查以及公眾、輿論的監督情況等）三個方面。

監督評價考核實行百分制，根據考核情況綜合確定各單位的城市管理效能等級（見表1-3）。考核指標具體分值、方式詳見《海淀區信息化城市管理系統監督評價考核指標明細表》（見表1-4）。

6．監督評價考核方式與考核結果的運用

信息化城市管理系統監督評價考核采取定期考核與實時考核相結合，監督檢查與計算機統計相結合，內部監督與外部監督相結合的方式進行。每半年、年度向全區公布考核結果，并將考核結果納入各單位年度督查考核范圍，與各單位全年督查考核等次和獎金掛鉤。

三、海淀區政府從督查考核走向績效管理

（一）海淀區政府督查考核工作的優劣分析

海淀區1995年開始實行目標考核，2005年起實行督查考核。多年來，通過不斷豐富考核內容、擴大考評范圍、完善考核制度，形成了覆蓋七類機構、考核七方面指標、包含一整套制度的督查考核體系。傳統督查考核工作的主要優點有如下兩個方面：

（1）算好一本臺賬，明確干什么。一是實行“年初建賬、季度對賬、年中查賬、年底收賬”的臺賬式管理模式。以項目落實為核心，逐一分解上賬任務，明確任務目標、主管區領導、責任單位、責任人和完成時限，編制成年度《督查任務書》上報區領導，下達責任單位，做到一清二楚，一目了然。二是實行“區領導—責任單位—督查員”的管理責任制和“主要領導—主管領導—具體責任人”的項目責任制，形成全覆蓋、無縫隙的閉環責任體系和全區一盤棋，分工不分家，集成聚焦的重點任務辦理模式。三是實行各級領導隨時掌握督查進展情況的動態管理模式。區政府常務會定期聽取匯報，總體把握全區工作進展，針對主要難點問題進行高位協調。區政府主要領導對于全局性、復雜性的工作親自協調、調研走訪、現場督辦、強力推動。通過督查簡報定期匯報各類折子任務的總體進展，利用督查專報隨時更新領導關注事項的最新情況。加強督查工作信息化建設，推動臺賬管理和任務辦理的信息化，設定領導工作界面，實現自動提醒、及時預警、全程展現和歷史追蹤。

（2）抓好一套方法，明確怎么干。一是全程貫穿“寓服務于督查”的理念。強調“微笑督查”，在工作方法上注意“三多三不”，即多溝通、多協調、多善意提醒，不僵化、不激化、不簡單化，講求和風細雨、潤物無聲，巧妙化解抵觸情緒，善于凝聚部門力量。強調“服務督查”，主動聯系基層、服務一線，幫助責任單位反映和協調解決任務落實中的困難，做到心想在一處、勁使在一起，進一步從抓具體的督查任務落實上升到抓整體工作的長效機制建設上來。二是巧妙把握“加壓減負兩手抓”的策略。轉變督查“派活兒+要文兒”的形象，以取得扎扎實實的落實效果為目標，鼓勵采取靈活多樣的督辦形式，將基層督查人員從繁復的文字工作和程序性工作中解放出來，達到加壓減負的效果。如為加快重點工程拆遷進度，督查部門與拆遷單位數據統計部門建立密切聯系，每天通過手機短信上報最新拆遷數據，由督查部門編輯后轉發主管區長和職能部門領導，實現了壓力的有效傳遞。三是準確把握各類工作的具體特點。堅持統籌兼顧，分清輕重緩急，對重點問題抓全程，對難點問題抓攻堅，對反復問題抓長效，對敏感問題抓細節，因地制宜，凸顯效果。如從全年督查任務中篩選出區長關注事項，全程跟蹤問效，周督月報，實地察訪，確保任務不折不扣地得到落實；每季度對任務落實情況進行梳理，對存在問題的任務勇于打破常規，在協調解決、現場督辦、嚴盯緊促上狠下工夫，一周一報甚至一日一報進展，直至問題消除。四是加大現場督查的力度。主動深入一線，與承辦單位和相關群眾面對面了解情況，掌握第一手資料，發現問題癥結，促進問題解決。如針對各街、鄉、鎮查處違法建設工作有先有后的情形，全面走訪各責任單位，向區委、區政府主要領導報送簡報，反映了城鄉結合部地區交叉管轄等問題，推動了工作方案和相關政策的完善。五是發揮部門聯動督查的優勢。對于政策性、專業性強的任務和推進困難的重要工作，匯集職能部門、專業機構和黨委督查機構、政府監察機構的力量，整合資源，形成合力。如在推動全區查處違法建設工作中，區監察局、區委督查室、區政府督查室、區市政市容委等單位組成了聯合監察督辦組，對責任單位逐一、反復地巡視檢查，增強了督查的權威性，推動了工作的扎實落實。

（二）海淀區政府傳統督查考核工作的問題

海淀區政府傳統督查考核工作作為推進政府建設的重要抓手，發揮了重要的積極作用，促進了政府執行力的有效提升，政府形象不斷改善，社會管理和公共服務水平逐步提高，地區綜合實力不斷增強。據統計，“十一五”前四年，全區累計實現地區生產總值8096.6億元，財政收入506.29億元，分別是“十五”期間的1.6倍、2倍；萬元生產總值能耗累計下降27.54%，提前兩年完成了下降20.82%的目標任務。2009年人均地區生產總值達到11916.2美元，是“十五”期末的1.9倍。但是，隨著2009年批復建設中關村國家自主創新示范區核心區后的形勢發展，傳統督查考核工作面臨諸多問題和挑戰，主要有如下三個方面。

（1）傳統督查考核目標和過程的透明度不足。一是目標方面。傳統督查考核盡管建立了臺賬，但是指標體系仍然不夠細化，被考核單位的工作任務不夠清楚，制定考核目標的參與度不高，“要我干”的被動性比較強，“我要干”的主動性不夠，工作的評價標準和衡量尺度不夠明確，未能充分實現以考核為手段，以提升政府績效為目標的制度設計初衷。二是過程方面。傳統督查考核的評估過程相對封閉，主要由督查考核部門組織進行，外界力量參與較少，被考核單位只知道一個最終結果，但是各項考核指標上的得分情況沒有公開，考核結果公信力不夠高，容易受到質疑。督查考核工作部門在面對質疑時的解釋力度也不夠強，不能令被考核部門完全信服，反過來影響了督查考核工作的權威性，相對加大了下一年度督查考核工作的難度。

（2）傳統督查考核評估方法的科學性不足。一是定性的方法多，定量的方法少。督查考核的結果雖以百分制體現，但各指標的得分基本憑主觀打分，得分的高低沒有客觀的依據作為佐證，“印象分”、“感情分”不可避免。二是“一錘定音”的評價多，持續性的監測少。多采取半年或年終的“運動式”、“突擊式”檢查或評價，缺乏對日常工作的持續監控，既降低了評價的準確性，又使被考核單位喪失了及時整改的時機。三是內部的評價多，外部的評價少。各評價主體中，社會公眾、社會組織、獨立評估機構對政府的評價所占的權重偏低，社會參與度有待提高。

（3）傳統督查考核評比模式的激勵性不足。一是年終評比機制的效用弱化。督查考核的評比模式實行多年后，其鼓勵部門爭先爭優、調動部門工作積極性的作用日益減弱。特別是評選先進的機制逐漸蛻化為“輪流坐莊”、“利益均沾”，逐漸喪失權威性，已無法激發部門、人員的工作激情和榮譽感。二是“獎優、治庸、罰劣”的措施力度不夠。獲得不同評價等級的被考核單位在待遇上的差別不明顯，對干部考核任用的影響較小，未能有效地激發工作動力。三是缺乏對底子薄弱單位的激勵機制。只有與其他單位間的橫向對比，沒有與本單位往年績效的縱向對比，影響了后進單位的工作積極性。

面對新的形勢和挑戰，海淀區政府督查考核工作必須突圍，突圍的必然選擇就是深化改革。

（三）已有政府績效管理改革的經驗

為了深化政府督查考核工作改革，提高政府績效，2009年，海淀區政府聯合國家行政學院組成研發團隊，就國內外相關經驗進行了深入研究。

政府績效管理起源于上世紀80年代，是國外政府“新公共管理”運動的一項重要改革措施，是將企業績效管理理念引入政府管理中的一次成功嘗試。一般認為，所謂績效管理，是指各級管理者和員工為了達到組織目標，共同參與的績效計劃制定、績效輔導溝通、績效考核評價、績效結果應用、績效目標提升的持續循環過程。績效管理以績效計劃制定為起點，以績效輔導溝通為保障，以績效考核評價為核心，以績效結果應用為關鍵，并以終為始，持續循環，達到績效改善提升的目標。績效管理在西方國家經過近30年的發展，已被發達國家政府普遍采用，并呈現出以下趨勢：一是制度化。將績效管理通過《預算法》、《行政法》、《公務員法》等基本的法律上升為法定要求，制定基本的績效管理制度，確定獨立機構對政府部門的績效進行管理或評估，如英國的審計辦公室負責中央政府機構的績效評估，美國聯邦政府的管理與預算局負責審批各部的年度績效計劃。二是規范化。國外大多采用“4E”作為總要求來建立政府績效評估規范和標準體系，即經濟（economic）、效率（efficiency）、效益（effectiveness）、公正（equity），在此基礎上制定比較具體的指標體系。三是公民導向。政府績效管理強調以人為本，以公民為中心，以滿意為尺度，將公民參與原則作為基本原則，如在績效指標設計上體現外向特征和多樣化的滿意度調查，民間組織對政府部門進行獨立評價和審視等。

我國從上世紀80年代開始研究績效管理，到本世紀初，相關研究和實踐越來越受到各級領導的重視。2007年，國務院確定了湖南省等五個政府績效管理試點單位，標志著我國的政府績效管理由地方自由探索發展到了中央統一領導與地方探索相結合的新階段。2008年2月27日，中共十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》要求“推進政府績效管理和行政問責制度。建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制”。2008年3月5日，溫家寶總理在《政府工作報告》中提出“推進行政問責制度和政府績效管理制度。切實加強公務員隊伍建設。嚴肅法紀政紀，堅決改變有令不行、有禁不止的現象”。在中央的高度重視下，國內學界和各地政府加快了對政府績效管理的研究探索，創造了許多好經驗、好舉措。

2008年北京市啟動了政府績效管理工作，按照“科學合理、簡便易行”的原則，先行成立課題組，借鑒發達國家政府管理的理論和模式，形成了以“三效一創”即履職效率、管理效能、服務效果、創新創優為核心的績效管理體系。該體系具有以下特點：一是指標體系更完善，整個指標體系重視經濟發展與社會民生、落實結果與履職過程、目標管理與效果評價、內部管理與外部監督等各方面的均衡。二是決策落實更高效，通過實施績效任務的臺賬式管理和過程監控，導入中央在京單位、公眾、領導和基層等多元評價與監督主體，有力地推動了市政府重大決策的落實。三是內部管理更規范，突出績效管理標準化建設，分別為主要指標制定管理考評細則，明確各指標的分值和實施載體，規定了計劃制定、任務細化、過程監控和綜合考評的具體流程。四是自覺履職更積極，實行考評結果與榮譽、獎勵、領導班子考評和工作整改提升掛鉤，有效地將壓力轉化為動力，促使部門在工作落實中主動協調，搶先抓早，注重實效。

國內其他城市政府績效管理也有很多突出特點。青島市在指標體系設置中突出社會評議，社會評議占總分的35%，由市政府辦公廳組織“向市民報告、聽市民意見、請市民評議”活動，市統計局和監察局負責抽取1萬名市民代表，聽取各單位述職，然后進行評價。杭州市強調考評結果公示，每年將所有單位的綜合考評排位在媒體上公布，對社會公開。南通市大力推進考評結果運用，考評結果分為最佳、先進、良好、達標和誡勉五個等次，對初定為誡勉的單位，由市委組織部牽頭，市紀委、市委市級機關工委參與，對領導班子進行責任考核，市委、市政府領導根據考核結果，對部門領導進行誡勉談話。

通過對國內外經驗的研究，我們深刻地認識到，開展政府績效管理已經成為提升政府執行力的重要途徑，是建設服務型政府的必然要求，海淀區在探索政府績效管理方面已經相對落后，與中關村國家自主創新示范區核心區“先行先試”的要求不相適應。這種形勢深深地激發了海淀區政府的憂患意識、責任意識。另一方面，對自身已有工作經驗的總結，也增強了深化改革、推動發展的勇氣和信心。

（四）海淀區政府“一向三維”績效管理模式的特點

結合海淀區實際，海淀區政府研究制定了《績效管理辦法（試行）》，建立了“三效一創一否決”的績效管理指標體系，采取“百分制+扣分制+問責制”的分值結構，并研發了績效管理信息化平臺，推動全區上下形成目標一致、權責明確、執行順暢、監督有力的行政管理體制，為督查工作營造有利的大體制、大環境，開創督查工作的新局面，最終形成了“一向三維”的績效管理模式。

1．績效管理的結果導向

績效管理的結果導向，就是要以完成目標為原則，千方百計解決問題；以落實結果為標準，反對一切理由和借口。

一是從實際問題出發順排計劃目標。發現問題是政府決策的起點。將決策問題納入決策體系及其議程，展開深入分析，弄清楚問題是什么，何時發生，由誰引起，原因為何，問題的嚴重性及其影響，需要解決的緊迫性，以及問題系統的演變趨勢，然后在此基礎上確定決策目標，提出決策及其評價指標或要達到的結果。這樣，在決策環節強調目標明確，責任清晰，將目標任務交給責任單位，就從決策源頭上確保了執行的可行性。

二是從實際結果出發倒排計劃目標。圍繞政府職能履行、效能建設、服務效果、創新創優、“一票否決”五個方面設定工作目標，進行分解細化，落實到具體責任部門。特別是針對職能履行的管理，要與督查工作有效銜接，對市區重點工作、部門工作和臨時交辦工作實行臺賬式管理，明確任務內容、完成時限、完成標準、責任人，確保任務有效落實，由此確保了對執行結果的評價與執行目標的制定高度統一。

三是實現各方面對計劃目標的高度認同。各部門在年初要明確本部門年度績效目標，依據區委區政府下達的年度重點任務和本部門法定職責，編制提交年度績效計劃，報區政府主管領導審批同意后，由區政府績效辦匯總編制《××年海淀區政府績效管理責任書》，經區領導審簽后下達各部門，作為政府績效管理和考評的重要依據。這一制度設計把各部門目標放在一個統一的平臺上，保證了各部門與區政府的戰略一致性，有利于部門間的工作認知和協調配合，并通過初始階段的溝通，避免了后期方向與目標的差異。同時，在嚴格落實責任制的前提下，部門不能隨意更改年度工作目標，實現了壓力的有效傳遞，將目標壓力轉化為落實動力。

2．績效管理的過程維

績效管理的過程維，是指利用信息化手段，加強信息采集和跟蹤分析，實現績效管理過程的信息化、智能化、透明化。

一是實現日常管理的信息化。依托政府績效管理信息平臺，開展實時評估、動態監控、量化考評、多元展示等工作，實現政府績效管理的在線化、動態化、公開化、規范化。各專項考評實施主體可以借助平臺主動參與、全程介入，實現各專項考評的系統化、電子化。各部門可以通過平臺，及時更新本部門績效任務的落實情況，實現對績效任務的實時監督。

二是實現過程監督的智能化。區政府績效辦和各專項考評實施主體可以充分利用政府績效管理信息平臺，實時分析全區的政府績效情況、各部門績效任務的完成狀況，及時向區領導報告，向相關部門進行反饋和提醒。各部門根據區領導指示，與區政府績效辦和各專項考評實施主體密切溝通，認真落實任務，實現政府績效管理的全過程監督。

三是實現評估信息的透明化。在績效管理信息平臺上建立目標要求、執行監督、績效考核、反饋改善四個管理模塊，公開各部門目標任務、績效排名、各專項考核得分、績效分析、改進建議等動態信息，實現考核過程的公開透明，增強考核的權威性和公信力。同時，績效管理信息平臺又是一個信息查詢平臺、信息采集平臺、信息交流平臺，可以成為聯系上下、溝通左右、銜接內外的紐帶，使績效溝通貫穿績效管理的全過程。

3．績效管理的方法維

一是考評指標客觀全面。要圍繞職能履行、效能建設、服務效果三個方面，組織社會公眾、人大代表、政協委員、區政府領導、街道鄉鎮等不同層面的服務對象進行專項考評，兼顧經濟發展與社會民生、短期績效和長遠績效、內部考評和外部考評，更加客觀、準確地評估各部門的工作績效，績效得分與工作質量和效果密切相關。

二是考評對象全覆蓋、無差別。為保證考評的公正性，應依據服務對象的不同，將各部門劃分為面向企業類、面向社會群眾類和面向黨政機關與基層單位類等三類進行考評。對同一類別考評對象的績效進行比較，從而增強政府績效管理的精確性、針對性和適用性。

三是考評方法多元有效。堅持定性考評與定量考評相結合，突出定量考評；定期考評方法和不定期考評相結合，突出定期考評；綜合運用目標管理、關鍵業績指標、360度測評、加減分、督辦評價、日常反饋積累等多種考評方法。同時采取明察暗訪、隨機抽查等方式進行經常性的監督檢查，對各考核對象的績效任務完成情況及數據更新反饋情況進行符合性驗證。

4．績效管理結果的應用維

績效管理結果的應用維是指公正公開，只看結果，不聽借口，不講人情，將績效管理評價所得的結果應用到評價對象的各方面權利與義務上去，實現有效掛鉤，從而增強結果應用的權威性、有效性。

一是實現賞罰準確分明。與經濟利益掛鉤，發揮正面激勵導向作用，通過設立“績效改進獎”和“單項績效獎”，對獲獎單位撥付“單位發展資金”等，激發后進單位的積極性，促進各考評對象創先爭優。與職業升遷掛鉤，將考評結果提交組織、人事部門，納入處級領導班子和領導干部職責績效考核體系，作為公務員年度考核優秀、獎勵、教育培訓的重要依據，從而激發廣大干部科學謀事、激情干事，把事干成干好、干出實效。與監察問責掛鉤，對績效低下的部門，要敢于問責，對于被評為不達標或連續兩次被評為基本達標的單位，區政府績效管理領導小組將向組織部門建議調整其單位領導工作崗位，從而形成既有動力又有壓力的激勵約束機制。

二是實現持續改進提高。賞罰不是目的，實現目標最終依靠的是持續不斷地改進提高、積極主動地開展工作。所以，要加強績效的日常反饋。通過溝通反饋，跟蹤任務進展，協調化解難題，但仍由責任單位掌握任務推進的節奏、對上協調的頻次等，主動盡職盡責地統籌資源，克服困難，完成目標任務。區政府績效辦要加強統籌協調，建立全區政府績效的整體分析研判制度，撰寫全區年終績效分析報告。各專項考評實施主體加大日常監控力度，深入剖析各部門的專項考評情況，提出各部門專項工作的改進建議。各部門要根據全區政府績效的分析報告和各專項考評實施主體的專項分析報告制定整改措施，不斷改進工作，持續提升績效。

三是實現區領導高位協調。按照系統整體性原理，系統整體與部分之間存在三種關系，即整體大于部分和、整體等于部分和、整體小于部分和。通過績效管理發現的問題是有層次性的，在部分層次無法解決的問題，勢必上升到整體層次才能解決。因此，必須不斷完善以政府常務會、政府專題會、調度推進會相結合的督查任務落實高位協調機制。區政府常務會每季度聽取市、區決策性督查任務進展情況匯報，由存在困難單位一把手、分管區領導逐一說明情況、提出對策，集體研究、協調處理重大難題。區政府專題會針對難點、重點任務的推進，由主要區領導、相關分管區領導會同調度，形式多樣、時間靈活，及時化解存在的困難。分管區領導通過調度推進會，隨時聽取責任單位情況匯報，研判工作形勢，推動任務進展。同時，依托政府績效管理信息平臺，建立“領導駕駛艙”，將全部督查任務納入平臺進行管理，各分管區領導可以隨時了解、調度分管任務，主要區領導可以掌握所有部門的任務進展情況及各分管區領導的調度推進情況，實現高位協調的全覆蓋和全程化。由此，完成了“以始為終、以終為始”的否定之否定循環，從而推動實踐提升到更高層次的科學發展階段。

（五）海淀區政府督查考核與績效管理的聯系與區別

2005年6月開始，海淀區政府開始實行政府督查考核，通過督查考核工作促進了海淀區政府的相關工作，有效地提高和改進了政府工作的效率和效果。自2009年以來，海淀區政府在北京各區縣政府中率先引入了政府績效管理的理念和方法，以促進政府督查考核工作，并且在具體工作的推行中已經逐漸形成了自己的特色。然而，績效管理的理念和方法的實施，給督查考核工作帶來了不少困擾，有人認為績效考核就是督查考核，兩者之間屬于重合，有些人則認為績效考核與督查考核之間本身就是一對矛盾。我們認為兩者之間既存在相似之處，也存在必然的聯系。建立在督查考核基礎上的績效管理不僅能體現海淀區政府管理的特色，更能彌補督查考核本身存在的漏洞和不足，更好地服務于績效管理，為海淀區政府實現“管理上水平”提供支持和幫助，實現海淀區政府的持續健康提升。

1．督查考核、績效管理各有所長

督查考核部門的工作職責主要是依照海淀區政府內設機構“三定”方案的管理規定，制定完善監督、檢查及考評實施細則，全面了解分析網絡運行情況；監督、檢查網絡各部門工作目標和工作標準的落實執行情況，提出評估意見，發布督查通報；監督、指導網絡各部門的績效管理工作，并向區政府領導提供考評結果；受理各種投訴、舉報、意見及建議，并進行分類整理，組織相關部門查證處理，及時反饋落實結果。隨著政府督查考核工作的深入，其問題和弊端逐漸呈現出來，上文已有詳盡敘述，這里不再贅述。

2．績效管理的概念及作用

（1）概念。

關于績效的概念，學術界和理論界有很多解釋，我們較為贊同的觀點是，績效=做了什么（實際效果）+能做什么（預期效果）, “績”指的是業績，即是部門或公務員的工作結果，“效”是指效率，即部門或公務員的工作過程。放之于政府，績效就是政府部門或公務員完成一定工作業績所投入的時間、金錢等成本，以及付出成本所達到的效果。政府績效的管理就是完成政府業績在時間、金錢等投入成本上的管理，通過一定的方法、技巧和手段，實現效率的不斷提升，以及政府總體目標的完成。政府領導者與部門、公務員之間就目標與如何實現目標達成共識的基礎上，通過激勵和幫助各政府部門或公務員取得優異績效從而實現組織目標的管理方法。績效管理的目的在于通過激發各政府部門的工作熱情及提高公務員的能力和素質，以達到改善政府績效的效果。因此，政府績效管理的概念可概括為：是對績效實現過程各要素的管理，是基于政府戰略基礎上的一種管理活動，通過政府戰略的建立、目標分解、業績評價，并將績效成績用于政府日常管理活動中，以激勵政府各部門和公務員業績持續改進并最終實現目標以及戰略的一種正式管理活動，是在目標與如何達到目標方面達成共識的過程，以及促進各部門或公務員成功地實現目標的管理方法。

（2）作用。

通過績效目標的設定與績效計劃的過程，績效管理能將政府的工作目標分解到各個委辦局作為“單元”，通過對各委辦局的績效目標的監控過程，以及對績效結果的評估，可以有效了解到工作目標的實現情況，可以發現阻礙目標達成的原因，提供業績與問題之間的雙向反饋，同時能充分發揮各部門的潛能，鼓舞士氣，保持政府公信力。績效考核的結果可以運用到各部門或公務員的工資、獎金、晉升、調動、教育培訓和績效提升的工作中，實現政府各部門和公務員的全面提升。

第一，促進組織和個人績效的提升。一般認為的績效是指那些經過評價的工作行為、方式及其結果，而管理學上的績效又可分為公務員績效和部門績效。公務員績效是指公務員在某一個時期內的工作結果、工作行為和工作態度的總和。部門績效是指組織在某一時期內，組織完成的數量、質量、效率、效果狀況。兩者既相互區別而又密切聯系。在研究公務員績效問題時，必須考慮部門因素。績效管理通過設定科學合理的組織目標、部門目標和個人目標，為政府公務員指明了努力方向，能有效地實現部門和個人的全面提升。

第二，績效管理促進各項流程的優化。政府管理涉及對人和對事的管理，對人的管理主要是激勵約束問題，對事的管理就是流程問題。所謂流程，就是一件事情或者一個業務工作如何運作，涉及因何而做、由誰來做、如何去做、做完了傳遞給誰等幾個方面的問題。上述四個環節的不同安排都會對產出結果有很大的影響，極大地影響著組織的效率。在績效管理過程中，政府各級領導者都應從政府戰略目標和整體利益以及工作效率出發，盡量提高工作業務處理的效率，應該在上述四個方面不斷調整進行優化，使組織運行效率逐漸提高，在提升了政府組織運行效率的同時，逐步優化政府的管理流程和業務工作流程。

第三，績效管理保證組織發展目標的實現。政府一般有比較清晰的發展思路和戰略，有遠期發展目標及近期發展目標，根據外部經營環境的預期變化以及政府內部條件制定出年度發展規劃，在此基礎上制定政府年度發展目標。政府領導者將政府的年度工作目標向各個部門分解就成為部門的年度工作目標，各個部門再向每個崗位分解核心指標就成為每個崗位的關鍵業績指標。年度工作目標的制定過程中要有各級領導人員的參與，讓各領導人員以及基層公務員充分發表自己的看法和意見，這種做法一方面保證了政府工作目標可以層層向下分解，不會遇到太大的阻力，同時也使目標的完成有了群眾基礎，大家認為是可行的，才會努力克服困難，最終促使組織目標的實現。對于績效管理而言，政府年度工作目標的制定與分解是比較重要的環節，這個環節的工作質量對于績效管理能否取得實效是非常關鍵的，績效管理能促進和協調公務員以及各個部門按著政府預定目標努力，形成合力，最終促進政府工作目標的完成，從而保證政府近期發展目標以及長遠的發展目標。

3．督查考核、績效管理的比較分析

督查考核中的工作指標的設計、考核等關鍵環節與績效管理流程中的績效評估、績效反饋等相互關聯，兩者之間存在著必然的聯系，同時也有著明顯的區別。正確區分績效管理與督查考核之間的關系能理順兩者的優勢與劣勢，彌補缺陷，促成互補。

（1）督查考核與績效管理的區別。

第一，督查考核與績效管理的本質區別：三級督查是指領導督查，即領導對服務工作和督查工作的開展情況進行督查；中層督查，即督查考核部門組織相關管理部門的管理人員對基層業務部門工作質量開展督查；基層督查，即基層業務部門對所轄工作崗位的工作質量開展督查。通過三級督查來發現工作過程中及部門、公務員工作效率中的問題，并進行處理，能有效地提高工作效率，促進公務員和各部門的工作改進。績效管理是指政府領導者或相關人員對公務員的工作作出系統的評價，通過績效考核來揭示部門工作的有效性及其未來的工作潛能，從而使部門本身、組織乃至社會都受益。三級督查和績效評估都是對部門進行考核的考核方式，都能通過考評達到一定的目的，通過考核來兌現獎懲，但兩者之間卻存在著區別：三級督查是層級縱向確立了督查的關系，并對督查考核制度本身進行監督和檢查，而績效管理則從時間橫向上反映績效考核的過去、現在以及將來之間的關系；三級督查注重制度化及制度本身的合理性，績效管理則更多關注流程，通過流程化操作實現績效提升。

第二，部門工作指標與目標管理的區別：部門工作指標是督查考核中的重要環節，它是督查考核部門實施政府安排工作完成情況的考評及獎懲方案，在與各部門溝通的基礎上，制定部門工作指標，通過建立工作指標體系來強化考評工作的鑒定、導向和激勵作用，保障考評的效果。績效管理中的目標管理是指組織中的上、下級共同協商，根據組織的使命確定一定時期內組織的總目標，由此決定上、下級的責任和分目標，并把這些目標作為政府組織考核和獎勵的標準。工作指標與目標管理都是在協商一致的基礎上產生的，同時進行了任務的分解，然而工作指標的任務更加明確具體，而目標管理則更加概念化，當然也能理解為工作指標其實就是目標管理的一種具體體現。

第三，工作效果與績效反饋的區別：工作效果是督查考核的核心環節之一，是基于政府和公眾反饋的信息及三級督查結果確定服務改進方向，從而提升政府的工作效果，滿足公眾不斷變化的需求和期望。績效反饋主要通過考核者與被考核者之間的溝通，就被考核者在考核周期內的績效情況進行面談，在肯定成績的同時，找出工作中的不足并加以改進。它的目的是讓政府各部門了解自己在本績效周期內的業績是否達到所定的目標，行為態度是否合格，讓領導者和各部門雙方對評估結果達成一致的看法；雙方共同探討績效未合格的原因所在并制定績效改進計劃，同時，領導者要向各部門傳達組織的期望，雙方對績效周期的目標進行探討，最終形成一個績效合約。督查考核中的服務改進是實現政府管理的重要手段，而績效反饋也是提升各部門業務素質與能力的關鍵，兩者的最終目的都是為了達成政府的工作目標，區別在于工作改進是針對政府工作的整體進行，而績效反饋則主要突出每個受考核的部門，通過與部門的面談達成績效改進。

（2）督查考核與績效管理的聯系。

第一，二者有共同的目標。績效管理是在目標與如何達到目標方面達成共識的過程，以及促進各部門成功地實現目標的管理方法。它是一個完整的系統，這個系統包括目標/計劃、輔導/教練、評價/檢查、回報/反饋等幾個重要的構件，這幾個構件共同組成了一個管理循環，通過這個循環來實現業績的改進。督查考核是建立網絡業務運作的督查機制，通過制定部門和工作指標，并在此基礎上實行三級督查，監督各崗位職責、制度的履行、執行以及接收公眾對政府服務內容和效率方面的反饋和意見，來不斷改進工作效果，加強對政府各部門的自查工作，確保業績提升。可以看出，督查考核的最終目的是通過不斷實施督查工作來實現工作效率的提高，而績效管理的最終目標是通過PDCA的循環不斷完成管理目標的實現，最終提升政府的工作業績，提高政府的公信力。從根本上看，兩者的目標都是為了政府工作目標的實現而進行持續改進的過程。

第二，督查考核與績效考核相結合能實現績效管理的多角度和多維度。督查考核最核心的作用是將市政府任務逐層分解，且能相互制約，通過領導督查實現對督查考核整體水平的監控，通過中層督查掌控大局，通過基層督查縮短督查考核中心的工作時間。將督查考核的模式運用到整個績效評估中，通過督查考核的方式來進行月度績效評估、季度績效評估與年度績效評估能有效地實現時間上和空間上的結合，實現績效考核的多角度、多維度。運用督查考核的方式對績效管理辦法進行評估也能發現績效管理中存在的缺陷與不足，不斷提升績效管理的質量與水平。