第二章 海淀區推行政府績效管理的研發歷程

第一節 海淀區政府績效管理的技術思路

政府績效管理是推動政府創新的重要理念和工具。目前，績效管理在我國仍是一個全新的概念，其在考核方式選擇、指標體系設定以及具體評價方法等方面都存在一系列問題。對于考核方式，提出自上而下的考核方式仍將是我國政府績效考核的主流，自下而上的考核方式為其有益補充，第三方評價政府是未來發展的方向；對于指標體系構建，提出指標的設定應基于科學發展觀的要求，需增加反映以人為本、全面、協調、可持續發展方面的指標；至于評價方法，則繼續借鑒企業績效管理的成功經驗并結合公共部門的特點，提出平衡計分卡、業務流程再造體系等與政府績效管理相結合的方式。這些改進能夠提高我國政府績效管理的水平和質量。

一、海淀區政府績效管理的理論基礎

（1）公共選擇理論。公共選擇理論的核心觀點是經濟理性、個人主義和交易政治學，其基礎是經濟人假定，即一個人無論處于什么地位，都以追求個人利益最大化為目標。因此，政府也不例外，一樣地追求政府利益最大化和部門預算最大化，從而易于發生一些失效和失范的行為，這種行為的任意性則導致了不公正和腐敗現象的發生。因此，公共選擇理論也強調指出，針對這些不公正或腐敗現象，需要自律和他律的監督機制的健全與完善，以規范政府的行為，而他律的監督機制中，最為直接的一種，就是通過周期性的績效考核來監督政府的行為。

（2）新公共管理理論。企業家政府理論創始者奧斯本認為，“如果一個組織的結構是鼓勵企業家精神和行為的，那么幾乎人人都可以成為企業家……”。換句話說，只要政府鼓勵公務員的企業家精神，那么公務員的行為就會像企業家一樣有效率和低成本，從而政府實現“少花錢多辦事”的高效運行。新公共服務理論代表登哈特認為，既然公共服務是政府的目的之一，那么就應當強調服務的公共性，并意識到服務主體的多元化。他認為，公共部門應實施專業化管理，讓公共管理者自己管理自己并承擔責任；以最少的投入、最高的效率換來公眾最大的滿意度，那么，這些最少的投入、最高的效率需要通過績效考核來完成，通過確立明確的目標，設定績效測量標準并且進行嚴格的績效測量，最終提升政府績效。

（3）目標管理理論。美國著名的行為科學家和組織學家、哈佛大學管理學院教授阿吉利斯在《人際能力與組織效益》一書中指出，“管理者在有效幫助個人成長，培養員工根據自身內在需要確定目標的過程中，幫助員工開發和運用自我意識技巧的管理方法”。德魯克也告訴我們，組織管理需要目標清晰化、明確化，這樣，人們會有目標感，易于組織的成功。目標的最大功能在于具有導向作用，但是，目標的達成與否需要通過績效考核來判定。通過績效考核，肯定成績，發現不足，有利于培養公務員運用自我意識技巧進行自我管理，增強其對績效考核的認識，促進公務員的個人成長，有利于改善政府的績效。

（4）人性假設理論。隨著現代管理理念的更新，人本主義思潮的興起，組織更加明確了員工在組織中的主體地位。“樹立以人為本的政府管理思想”，不僅強調“以民為本”的治理理念，也更加重視公務員的發展。政府人力資源管理制度為發展和完善公務員的人格做著不懈的努力，一方面加強公務員的行政倫理教育，培養公務員的自律能力；另一方面也著力促使公務員真正實現由管理者向服務者的角色意識轉換。因此，其制度設計更加重視發揮公務員的積極性和開發公務員的潛在能力。政府以人為本必須根據績效考核才能了解公務員的長板與短板，從而能夠準確地界定公務員的培訓需求，增進其潛能，協助其建立職業生涯目標，實現組織的人力資源計劃。

（5）激勵理論。政府為提高公務員的工作士氣，針對公務員個人的工作績效進行評估，并據以采取獎懲的措施，是為公務員績效評估。因此，人們普遍認為個人績效評估是建立在激勵理論的基礎上，激勵理論基本上包括兩種誘因：①與工作相關的外部因素，如金錢、人際關系、工作條件、安全等。②與工作內容相關的內部因素，如工作成就感、責任、自主性、工作的認同等。激勵的效果取決于我們在管理實踐中，是否針對部門特性、個體差異恰當設置績效目標，以及部分地取決于我們所采用的激勵方法和激勵理論是否與社會的文化價值觀相一致。在激勵理論的指導下，激勵是必然的，而結果激勵必須通過績效考核的形式才能達到。

二、海淀區政府績效管理的技術路線

績效管理應該作為一個體系來看待，績效管理體系（performance management system, PMS）是一套有機整合的流程和系統，專注于建立、收集、處理和監控績效數據。它既能增強政府的決策能力，又能通過一系列綜合平衡的測量指標來幫助政府實現策略目標。政府績效管理是政府領導層與政府各職能部門在目標與如何實現目標上所達成共識的過程，是使政府職能部門成功地達到目標的管理方法以及促進職能部門取得優異績效的管理過程。一般地，績效考核體系包括考核目標、考核主體、考核手段、考核客體和考核結果應用等，如圖2-1所示。

海淀區政府績效管理體系包括了考核目標、考核主體、考核客體、考核手段及考核結果應用等五個方面。

（一）考核目標

（1）為貫徹落實科學發展觀，深化行政管理體制改革，加強績效管理，提高行政效能，改進工作作風。

（2）為客觀地反映海淀區政府及其職能部門的職能履行、效能建設和服務效果等情況。

（3）為進一步推動行政機關工作績效的持續改進，提高政府部門的執行力、公信力和服務力。

（二）考核主體

（1）成立區政府績效管理工作領導小組。其主要職責是：①負責制定區政府年度績效考核方案；②統籌和協調績效管理中的重大問題；③審核年度績效考核等級；④處理有關績效考核的申訴。

區政府績效管理工作領導小組組長為區政府常務副區長，成員包括區政府辦主任、區委組織部常務副部長、區農委主任、區社會辦主任、區法制辦主任、區監察局局長、區財政局局長、區人力社保局局長、區城市管理監督指揮中心常務副主任、區信息辦主任、區政府督查室主任。

（2）區政府績效管理工作領導小組下設辦公室，區政府督查室加掛區政府績效管理辦公室（以下簡稱“區政府績效辦”）的牌子，負責政府績效管理日常工作的組織協調和監督指導。其主要職責是：①組織實施《績效管理辦法（試行）》及年度績效考核方案；②組織實施對考核對象進行日常檢查和監督；③撰寫全區年度績效分析報告；④針對考核結果，對考核對象的工作提出整改建議，并督促其實施；⑤承擔區政府績效管理工作領導小組交辦的其他工作。

（三）考核客體

績效管理的考核范圍和對象包括區政府各委、辦、局（含垂直管理部門），考核對象按照服務對象進行分類。對鄉鎮政府和街道辦事處的考核，由區農委和區社會辦另行具體組織實施。

（四）考核手段

1．績效考核的方式

政府績效管理應堅持突出重點、統籌兼顧原則，客觀、公正、公開原則，定性與定量相結合原則，日常監督檢查與年終集中考核相結合原則，正面激勵導向與改進提高工作相結合原則。

2．績效考核的內容

區政府績效管理工作主要圍繞職能履行、效能建設、服務效果三方面進行管理和考核。

（1）對職能履行的考核，依照考核對象的法定職責，側重于考核區委區政府重點工作、部門申報工作以及上級臨時交辦工作的完成情況。

（2）對效能建設的考核，側重于考核依法行政、工作效率和工作質量、隊伍建設等情況。

（3）對服務效果的考核，側重于對區政府領導、基層單位和群眾滿意度的調查。

（4）考核對象在履職過程中的重大創新成果、重要表彰和獎勵等方面情況，根據社會影響程度予以一定的加分。

（5）考核對象在廉政建設、信訪、計劃生育、綜合治理、安全生產等方面，如出現由于工作不到位導致不合格的情況，或單位領導被行政問責的，在當年績效考核中不得評為達標先進。

對各考核對象的具體考核內容、項目、方式及實施主體，依照《海淀區政府績效管理指標體系》（見附件2—1）進行考核。

3．績效考核的程序

步驟一：區政府績效管理工作領導小組制定年度績效考核方案，明確規定本年度考核內容、方式、標準、程序和考核結果的運用等內容。各考核實施主體負責制定相關考核項目的實施細則。

步驟二：各考核對象根據《重點工作任務分解表》（見附件2—2）中承擔的區委區政府重點工作和依照本單位法定職責申報的部門工作，經區政府分管領導批準，擬定本部門的年度績效計劃。

步驟三：區政府績效辦對各考核對象的年度績效計劃進行綜合匯總，經績效管理工作領導小組審議并報區政府領導批準后，形成《績效管理責任書》（見附件2—3），并印發實施。

步驟四：區政府績效辦依托績效管理信息平臺，對各考核對象實行“重點工作申報審核”和“重點工作動態跟蹤”的系統化和電子化管理。

步驟五：區政府績效辦組織相關單位，圍繞各項考核內容，采取明察暗訪、隨機抽查等方式進行經常性的監督檢查，對各考核對象的日常工作進行動態監控。日常檢查結果作為年終考核的重要依據。各考核對象應積極開展自我監督和檢查，注重對考核內容的信息收集，為考核工作提供真實有效的信息。

步驟六：區政府績效辦年終組織開展對各考核對象的測評，并按指標權重匯總分數，由績效管理工作領導小組確定考核等級并報區政府領導審議確定考核結果。區政府績效辦將經區政府領導審議通過的考核結果以適當方式予以公布。績效考核等級分為達標先進、達標、基本達標、不達標四個等次。

步驟七：區政府績效辦在考核結果的基礎上，撰寫全區年終績效分析報告，分析當年工作的主要成績和存在的問題，并對相關單位提出整改建議。考核對象根據整改建議制定整改措施，區政府績效辦負責督促其實施。

步驟八：考核對象如對考核結果有異議，可向區政府績效辦提出申訴，由區政府績效管理工作領導小組處理。

（五）考核結果應用

結果應用一：為發揮績效管理的激勵導向作用，設立“績效改進獎”和“單項績效獎”，促進各考核對象改進績效工作和爭優創先。對獲獎單位撥付“單位發展資金”，專項用于該單位教育、培訓等工作。

結果應用二：區政府績效辦將考核結果提交組織部門，納入處級領導班子和領導干部職責績效考核體系，作為干部管理、任用的重要參考依據。在績效考核中被評為不達標或連續兩次被評為基本達標的單位，區政府績效管理工作領導小組將向組織部門建議調整其單位領導工作崗位。

結果應用三：區政府績效辦將考核結果提交組織人事部門，作為該單位公務員年度考核優秀、獎勵、教育培訓的重要依據。