第一章 海淀區(qū)政府績(jī)效管理的時(shí)代背景

第一節(jié) 中外政府績(jī)效管理的發(fā)展歷程

在全球范圍內(nèi)，政府績(jī)效管理成為近年來(lái)推動(dòng)政府創(chuàng)新的重要理念和工具。科學(xué)的績(jī)效管理能夠在極大程度上提高政府的效能，促進(jìn)政府經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、政治目標(biāo)以及社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)，各級(jí)政府對(duì)政府績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)正逐步深入，這推動(dòng)著各級(jí)政府與部門在政府管理領(lǐng)域中的創(chuàng)新。

一、我國(guó)政府績(jī)效管理的發(fā)展歷程

我國(guó)政府的績(jī)效管理實(shí)踐首先是由一些地方政府和部門自發(fā)興起的，從上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)經(jīng)過(guò)了一個(gè)長(zhǎng)期的探索過(guò)程，帶有走一步看一步、“摸著石頭過(guò)河”的特點(diǎn)。在問(wèn)卷調(diào)查中，2%的政府部門開(kāi)展績(jī)效管理的時(shí)間超過(guò)20年；15%為11～20年；36%為6～10年；40%為1～5年；3%為曾經(jīng)開(kāi)展過(guò)，但已中斷；只有4%從未開(kāi)展過(guò)績(jī)效管理。從整體上看，我國(guó)政府績(jī)效管理大致經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段：

1.20世紀(jì)80年代初到90年代初的實(shí)踐起步階段

當(dāng)時(shí)，組織績(jī)效還沒(méi)有成為政府部門的行政理念，對(duì)部門進(jìn)行考評(píng)的目的往往與完成某項(xiàng)重要任務(wù)掛鉤，沒(méi)有固定的評(píng)估模式與評(píng)估指標(biāo)。評(píng)估實(shí)踐具有很大的隨意性，往往與干部考評(píng)混合在一起，其特點(diǎn)是粗放型的部門考評(píng)。80年代的大檢查、大評(píng)比、專項(xiàng)調(diào)查等可以看作是這一階段的主要形式。雖然一些地方政府和部門貫徹人事部的要求，探索實(shí)施崗位責(zé)任制，但還沒(méi)有形成規(guī)范性文件，到80年代后期才對(duì)目標(biāo)管理責(zé)任制進(jìn)行了探索和嘗試。

2.20世紀(jì)90年代初到90年代中后期的實(shí)踐探索階段

這時(shí)開(kāi)始出現(xiàn)了普適性的政府績(jī)效評(píng)估模式，其特征是績(jī)效評(píng)估作為特定管理機(jī)制的一個(gè)環(huán)節(jié)，在很多政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位開(kāi)始普遍應(yīng)用。具體包括目標(biāo)考核責(zé)任制、社會(huì)服務(wù)承諾制、效能監(jiān)察、行風(fēng)評(píng)議等。如北京市、陜西省、四川省都發(fā)布了目標(biāo)管理規(guī)定；煙臺(tái)市建委率先提出了社會(huì)服務(wù)承諾制，掀起了政府的“承諾”浪潮；行風(fēng)評(píng)議成為政府自我約束的重要手段，不同地區(qū)把不同行業(yè)作為評(píng)議重點(diǎn)，如鐵路、電力、通信、旅游、司法等諸多行業(yè)都曾是重點(diǎn)的關(guān)注對(duì)象；紀(jì)檢監(jiān)察部門推動(dòng)效能監(jiān)察，對(duì)提高政府工作效率、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)起到了很好的促進(jìn)作用。

3.20世紀(jì)90年代末到21世紀(jì)頭10年的快速發(fā)展和系統(tǒng)化的階段

據(jù)中央紀(jì)委監(jiān)察部績(jī)效管理監(jiān)察室統(tǒng)計(jì)，截至2011年12月，全國(guó)已有23省（區(qū)、市）設(shè)立了績(jī)效管理或績(jī)效評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)。這一階段，績(jī)效評(píng)估作為一種管理工具已經(jīng)為大多數(shù)政府部門所使用。理論界開(kāi)始大量介紹西方國(guó)家政府績(jī)效管理的經(jīng)驗(yàn)和做法。國(guó)內(nèi)一些地方政府和部門開(kāi)始借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合自身地區(qū)和部門的特點(diǎn)，在原有目標(biāo)考核、社會(huì)評(píng)議以及效能建設(shè)的基礎(chǔ)上，積極引進(jìn)現(xiàn)代績(jī)效管理的先進(jìn)理念和做法，對(duì)原有的做法進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)，探索績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)建，使評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估主體、評(píng)估程序和方法等方面更加系統(tǒng)和科學(xué)，其特征是采用系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系對(duì)特定的評(píng)估對(duì)象進(jìn)行定期評(píng)估。

近幾年，隨著政府績(jī)效管理實(shí)踐在地方的蓬勃發(fā)展，中央高層領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門也日益重視政府績(jī)效管理和評(píng)估的重要作用并下決心在全國(guó)推行政府績(jī)效管理。在2005年和2008年的國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中分別提出“抓緊研究建立科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估體系”和“推行政府績(jī)效管理制度”;2008年2月，中共十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》也明確提出了“推行政府績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)制度”，從而把我國(guó)全面推進(jìn)政府績(jī)效管理工作列入了議事日程。

2010年4月，中央編辦批復(fù)中央紀(jì)委、監(jiān)察部增設(shè)績(jī)效管理監(jiān)察室，其職責(zé)包括組織開(kāi)展政府績(jī)效管理情況調(diào)查研究和監(jiān)督檢查工作，指導(dǎo)協(xié)調(diào)各地各部門績(jī)效管理監(jiān)察工作等。這為2011年的中央政府正式推進(jìn)績(jī)效管理工作做了鋪墊和準(zhǔn)備工作。

4.2011年開(kāi)始的注重頂層設(shè)計(jì)與強(qiáng)化管理基礎(chǔ)的新階段

2011年是我國(guó)實(shí)施“十二五規(guī)劃”的第一年。這一年對(duì)于我國(guó)政府績(jī)效管理工作來(lái)說(shuō)，是有里程碑意義的一年。中央政府第一次制定了推進(jìn)我國(guó)政府績(jī)效管理的行動(dòng)計(jì)劃；地方政府和部門對(duì)于績(jī)效管理的探索向廣度和深度兩個(gè)方向延伸，標(biāo)志著中國(guó)政府績(jī)效管理新階段的到來(lái)。

（1）政府績(jī)效管理部際聯(lián)席會(huì)議制度建立。

2011年3月10日，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意建立由監(jiān)察部牽頭的政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議制度。其主要職能是研究提出加強(qiáng)政府績(jī)效管理的相關(guān)政策和措施；組織協(xié)調(diào)和綜合指導(dǎo)國(guó)務(wù)院各部門和各省（區(qū)、市）開(kāi)展政府績(jī)效管理工作；組織擬定政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系、程序和具體方法；組織推動(dòng)和監(jiān)督政府績(jī)效管理各項(xiàng)工作的落實(shí)；研究與政府績(jī)效管理工作有關(guān)的其他重大問(wèn)題，向國(guó)務(wù)院提出建議。聯(lián)席會(huì)議由監(jiān)察部、中央組織部、中央編辦、發(fā)展改革委、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部（公務(wù)員局）、審計(jì)署、統(tǒng)計(jì)局、法制辦等9個(gè)部門組成。聯(lián)席會(huì)議辦公室設(shè)在監(jiān)察部，承擔(dān)聯(lián)席會(huì)議的日常工作。

3月14日，十一屆全國(guó)四次會(huì)議通過(guò)的《十二五規(guī)劃綱要》明確提出：“推行政府績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)制度。建立科學(xué)合理的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估機(jī)制，實(shí)行內(nèi)部考核與公眾評(píng)議、專家評(píng)價(jià)相結(jié)合的方法，發(fā)揮績(jī)效評(píng)估對(duì)推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的導(dǎo)向和激勵(lì)作用。”

4月，政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議第一次會(huì)議召開(kāi)，分析了形勢(shì)，確定了工作重點(diǎn)，明確開(kāi)展績(jī)效管理工作試點(diǎn)。

5月，監(jiān)察部績(jī)效管理監(jiān)察室組織召開(kāi)政府績(jī)效管理專家座談會(huì)。來(lái)自中央部委、國(guó)家行政學(xué)院和高等院校的五位知名專家參加會(huì)議并對(duì)全國(guó)開(kāi)展政府績(jī)效管理提出了建議。

6月，政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展績(jī)效管理試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》并召開(kāi)政府績(jī)效管理試點(diǎn)工作動(dòng)員會(huì)。選擇北京市、吉林省、福建省、廣西壯族自治區(qū)、四川省、新疆維吾爾自治區(qū)、杭州市、深圳市、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局開(kāi)展政府績(jī)效管理試點(diǎn)工作，為全面推行政府績(jī)效管理制度進(jìn)行探索和積累經(jīng)驗(yàn)。

12月，首次全國(guó)范圍的政府績(jī)效管理工作研修班舉辦。來(lái)自全國(guó)各地、各部門的99名承擔(dān)政府績(jī)效管理工作的有關(guān)負(fù)責(zé)同志參加了培訓(xùn)。中央紀(jì)委副書記、監(jiān)察部部長(zhǎng)、政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議召集人馬馼，中央紀(jì)委常委、監(jiān)察部副部長(zhǎng)、政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議成員兼辦公室主任王偉分別講話。研修班邀請(qǐng)中央部委、國(guó)家行政學(xué)院和高等院校專家授課。全部試點(diǎn)單位作了試點(diǎn)工作情況介紹。研修班組織全體學(xué)員就如何開(kāi)展政府績(jī)效管理工作分組進(jìn)行了深入研討。

2010下半年到2011年全年，監(jiān)察部績(jī)效管理監(jiān)察室組織進(jìn)行了深入細(xì)致的調(diào)研工作。

政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議將在調(diào)研和試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上研究起草《關(guān)于開(kāi)展政府績(jī)效管理工作的意見(jiàn)》，明確全面推行政府績(jī)效管理的指導(dǎo)思想、基本原則、主要任務(wù)和工作措施等，指導(dǎo)全國(guó)工作的開(kāi)展。

（2）績(jī)效管理工作更加受到重視，覆蓋范圍繼續(xù)擴(kuò)大。

國(guó)務(wù)院政府績(jī)效管理部際聯(lián)席會(huì)議開(kāi)展的績(jī)效管理試點(diǎn)工作大大推動(dòng)了各地各部門的績(jī)效管理工作。各試點(diǎn)單位紛紛提出并實(shí)施新的改進(jìn)計(jì)劃、擴(kuò)展計(jì)劃，提升原有的管理規(guī)格。北京市、新疆維吾爾自治區(qū)、發(fā)展改革委、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、質(zhì)檢總局都新設(shè)立了由市（區(qū)）、部（委、局）領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組。北京市和四川省決定對(duì)下級(jí)政府開(kāi)展政府績(jī)效管理工作；國(guó)土資源部確定試點(diǎn)范圍全面覆蓋部機(jī)關(guān)司局、派駐地方的國(guó)家土地督查局、部直屬事業(yè)單位；農(nóng)業(yè)部計(jì)劃加快構(gòu)建橫向到邊（事業(yè)單位）、縱向到底（市、縣考核）的農(nóng)業(yè)系統(tǒng)績(jī)效管理大格局。

試點(diǎn)單位的做法為其他地方和部門開(kāi)展績(jī)效管理工作提供了學(xué)習(xí)的樣板。伴隨著我國(guó)行政管理體制改革發(fā)展，我國(guó)政府績(jī)效管理走過(guò)了30個(gè)年頭。政府績(jī)效管理的理念逐步為各級(jí)政府所普遍接受，這一管理工具的作用也得到越來(lái)越多的認(rèn)同。2012年底，相關(guān)機(jī)構(gòu)開(kāi)展的全國(guó)績(jī)效管理工作試點(diǎn)地區(qū)的一次問(wèn)卷調(diào)查中，97%的調(diào)查對(duì)象支持在現(xiàn)有基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)政府績(jī)效管理，只有3%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為“績(jī)效管理問(wèn)題較多，不應(yīng)該搞”。

二、我國(guó)中央政府要求下的政府績(jī)效管理

我國(guó)各級(jí)政府和部門開(kāi)展績(jī)效管理有多個(gè)重要目的。黨的十六屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出：“抓緊制定體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀要求的干部實(shí)績(jī)考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”。黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》提出：“推行政府績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)制度，建立科學(xué)合理的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估機(jī)制。”十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議批準(zhǔn)的“十二五”規(guī)劃綱要明確要求，要“發(fā)揮績(jī)效評(píng)估對(duì)推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的導(dǎo)向和激勵(lì)作用”, “加快制定并完善有利于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的績(jī)效考核體系和具體考核辦法”。

2005年12月20日，胡錦濤同志在中共中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要完善對(duì)行政管理權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)的監(jiān)督，建立體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀要求的干部實(shí)績(jī)考核評(píng)價(jià)制度。”2008年4月28日，胡錦濤同志在中共中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向，推進(jìn)各方面體制機(jī)制創(chuàng)新，完善政府績(jī)效考核體系，形成充滿活力、富有效率、更加開(kāi)放、有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變。”

2005年3月5日，溫家寶同志在十屆全國(guó)人大三次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)：“抓緊研究建立科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估體系和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系。堅(jiān)決反對(duì)形式主義和虛報(bào)浮夸，不搞勞民傷財(cái)?shù)?‘形象工程’、‘政績(jī)工程’。”2006年9月4日，溫家寶同志在加強(qiáng)政府自身建設(shè)推進(jìn)政府管理創(chuàng)新電視電話會(huì)議上的講話中強(qiáng)調(diào)：“績(jī)效評(píng)估是引導(dǎo)政府及其工作人員樹立正確導(dǎo)向、盡職盡責(zé)做好各項(xiàng)工作的一項(xiàng)重要制度，也是實(shí)行行政問(wèn)責(zé)制的前提和基礎(chǔ)。有了績(jī)效評(píng)估的結(jié)果，行政問(wèn)責(zé)才有了可靠的依據(jù)。要科學(xué)確定政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容和指標(biāo)體系，實(shí)行政府內(nèi)部考核與公眾評(píng)議、專家評(píng)價(jià)相結(jié)合的評(píng)估辦法，促進(jìn)樹立與科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)的政績(jī)觀。”

2011年1月9日，賀國(guó)強(qiáng)同志在十七屆中央紀(jì)委第六次全會(huì)報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)效能監(jiān)察工作，積極推行績(jī)效管理，開(kāi)展對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的績(jī)效考核和績(jī)效評(píng)估，切實(shí)解決機(jī)關(guān)工作中存在的推諉扯皮、效率低下、資源浪費(fèi)等問(wèn)題。”

2011年4月27日，中央紀(jì)委副書記、監(jiān)察部部長(zhǎng)、政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議召集人馬馼在政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議第一次會(huì)議上指出：“推行政府績(jī)效管理，建立體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的政府績(jī)效考評(píng)體系，全面客觀準(zhǔn)確考核評(píng)價(jià)各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展的工作實(shí)績(jī)，有利于引導(dǎo)和督促各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員樹立正確的政績(jī)觀，重實(shí)干、辦實(shí)事、求實(shí)效，正確履行政府職能；有利于促進(jìn)各級(jí)行政機(jī)關(guān)創(chuàng)新政府管理方式，優(yōu)化行政資源，節(jié)約行政成本，提高行政效率和服務(wù)水平；有利于加強(qiáng)對(duì)行政行為的監(jiān)控，督促行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員及時(shí)糾正勤政廉政方面的問(wèn)題，進(jìn)一步規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行；有利于加強(qiáng)政風(fēng)建設(shè)，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，提高政府的公信力，樹立政府良好的形象。”

（一）我國(guó)政府績(jī)效管理的目的

上述論述是對(duì)我國(guó)地方政府和中央部門開(kāi)展績(jī)效管理目的的高度概括和總結(jié)，為我國(guó)政府績(jī)效管理指明了方向。總體看，我國(guó)政府開(kāi)展績(jī)效管理的目的可以歸納為以下三點(diǎn)：

一是推動(dòng)政府戰(zhàn)略的執(zhí)行。與戰(zhàn)略規(guī)劃相比，戰(zhàn)略執(zhí)行問(wèn)題一直是困擾組織領(lǐng)導(dǎo)者的一個(gè)難題。在“戰(zhàn)略傳遞”過(guò)程中，由于缺乏有效的執(zhí)行工具而使戰(zhàn)略方向發(fā)生扭曲甚至徹底失敗的例證比比皆是。而政府績(jī)效管理工具不僅可以通過(guò)績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)很好地為政府戰(zhàn)略提供指向，而且還可以通過(guò)績(jī)效管理過(guò)程的實(shí)施隨時(shí)監(jiān)控和引導(dǎo)政府戰(zhàn)略方向不至于發(fā)生偏離，或根據(jù)環(huán)境變化進(jìn)行及時(shí)調(diào)整和修正。

二是改進(jìn)政府組織的自身管理。這是績(jī)效管理工具在管理控制階段所承擔(dān)的基本功能。正如一個(gè)人需要通過(guò)體檢發(fā)現(xiàn)自身的健康問(wèn)題一樣，政府組織也需要引入科學(xué)的診斷工具發(fā)現(xiàn)自身管理中存在的問(wèn)題，如財(cái)政資金和各種資源的使用效果、內(nèi)部管理流程的設(shè)計(jì)和運(yùn)行、公共服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)、組織人力資源管理狀況等。績(jī)效管理工具本質(zhì)上就在于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并進(jìn)行持續(xù)的改進(jìn)和完善，因而可以很好地發(fā)揮這方面的作用。

三是監(jiān)督和評(píng)價(jià)干部。由于政府工作的寬泛性和復(fù)雜性，評(píng)價(jià)政府官員的成績(jī)，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)是世界性難題。引入績(jī)效管理，就可能通過(guò)建立全面的評(píng)價(jià)體系和完整的管理環(huán)節(jié)來(lái)得出更全面、客觀、準(zhǔn)確、公平、公正的評(píng)價(jià)結(jié)論。

（二）我國(guó)政府績(jī)效管理的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)

由于績(jī)效管理是一個(gè)新生事物，政策性、系統(tǒng)性強(qiáng)，難度大，沒(méi)有現(xiàn)成統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，各地各部門為了順利開(kāi)展績(jī)效管理工作，設(shè)立了不同形式的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，發(fā)揮黨政領(lǐng)導(dǎo)、牽頭部門、參與部門的作用，形成了不同類型的領(lǐng)導(dǎo)體制。

1．設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，辦事機(jī)構(gòu)由有關(guān)職能部門承擔(dān)

由于績(jī)效管理的綜合性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性以及處于探索發(fā)展階段的特征，設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是各地各部門開(kāi)展績(jī)效管理最為普遍的做法之一。山西、遼寧、江蘇、安徽、福建、江西、湖北、廣西、海南、貴州、陜西、寧夏、吉林、山東、湖南、四川等省（區(qū)）、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和農(nóng)業(yè)部成立了績(jī)效管理（或績(jī)效評(píng)估、績(jī)效考核）領(lǐng)導(dǎo)小組（或委員會(huì)）。由省委書記或省長(zhǎng)（主席）、副書記（兵團(tuán)副政委）、省委秘書長(zhǎng)、副省長(zhǎng)、副部長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，若干相關(guān)部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)成員。

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)（辦公室）因績(jī)效管理目的、模式的不同而由不同的職能部門承擔(dān)。湖北、寧夏、江蘇等省（區(qū)）設(shè)在政府辦公廳督查室；四川設(shè)在省政府辦公廳；遼寧、吉林和湖南等省設(shè)在省人力資源和社會(huì)保障廳；福建、海南、江西等省設(shè)在省紀(jì)委監(jiān)察廳效能監(jiān)察室；山西、山東、陜西等省設(shè)在省委組織部；安徽、貴州等省設(shè)在省直機(jī)關(guān)工委；新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)設(shè)在機(jī)關(guān)黨工委；農(nóng)業(yè)部設(shè)在辦公廳；廣西壯族自治區(qū)則單獨(dú)設(shè)立績(jī)效考評(píng)辦，核定12名編制，并為各地市成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)調(diào)劑70名編制。

2．單獨(dú)設(shè)立考評(píng)工作辦公室

廣東省在省委組織部設(shè)立考評(píng)工作辦公室，按照都市發(fā)展區(qū)、優(yōu)化發(fā)展區(qū)、重點(diǎn)發(fā)展區(qū)、生態(tài)發(fā)展區(qū)對(duì)各地落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。

3．建立績(jī)效管理聯(lián)席會(huì)議

北京市建立了績(jī)效管理聯(lián)席會(huì)議。聯(lián)席會(huì)議召集人為市政府督查室主任，辦公室設(shè)在市政府辦公廳督查室，成員單位包括辦公廳督查室、外聯(lián)服務(wù)辦、市編辦、監(jiān)察局、人力資源和社會(huì)保障局、法制辦等。

4．政府辦公廳牽頭、有關(guān)部門參與

浙江省由省政府辦公廳督查室牽頭組織，省紀(jì)委監(jiān)察廳等部門配合；甘肅省分別由省政府辦公廳牽頭進(jìn)行目標(biāo)管理責(zé)任考核，人力資源和社會(huì)保障廳牽頭進(jìn)行效能考核，紀(jì)委監(jiān)察廳牽頭政風(fēng)行風(fēng)評(píng)議。

績(jī)效管理的組織實(shí)施機(jī)構(gòu)與績(jī)效管理的模式緊密相關(guān)。目標(biāo)責(zé)任考核或督查督辦模式，一般由黨委政府的辦公廳（或具體督促部門）、目標(biāo)考核部門或人事部門承擔(dān)；效能建設(shè)模式，一般由紀(jì)檢監(jiān)察部門承擔(dān)；社會(huì)評(píng)議模式，一般由機(jī)關(guān)工委等部門負(fù)責(zé)；領(lǐng)導(dǎo)干部考核模式，一般由組織人事部門承擔(dān)。由于機(jī)構(gòu)編制的限制，很多政府成立了綜合性領(lǐng)導(dǎo)小組（或委員會(huì)）來(lái)協(xié)調(diào)績(jī)效管理工作。由主要負(fù)責(zé)人或由主要負(fù)責(zé)人委托領(lǐng)導(dǎo)班子成員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)。領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位發(fā)揮各自機(jī)構(gòu)的作用，避免了單個(gè)部門職能權(quán)限不足的限制。這種領(lǐng)導(dǎo)體制體現(xiàn)了高層次、綜合性和協(xié)調(diào)性，有利于在現(xiàn)有情況下推進(jìn)政府績(jī)效管理工作。

（三）我國(guó)地方政府績(jī)效管理的特點(diǎn)

1．與目標(biāo)管理責(zé)任制相結(jié)合的績(jī)效評(píng)估

目標(biāo)管理是我國(guó)開(kāi)展最廣泛的績(jī)效管理方式。績(jī)效評(píng)估在我國(guó)部分地方政府早期實(shí)踐中是與目標(biāo)管理結(jié)合在一起的，特點(diǎn)是將組織目標(biāo)分解并落實(shí)到各個(gè)工作崗位，目標(biāo)完成情況考核也相應(yīng)針對(duì)各個(gè)工作崗位進(jìn)行評(píng)估。山東省濰坊市在開(kāi)展目標(biāo)績(jī)效管理過(guò)程中，積極探索建立科學(xué)有效的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，提出了以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，依靠目標(biāo)績(jī)效管理提高政府行政能力，實(shí)行全員目標(biāo)、全員責(zé)任、全員考核。把目標(biāo)的提報(bào)、形成、下達(dá)、分解，執(zhí)行過(guò)程的督查、監(jiān)控、分析，目標(biāo)實(shí)施結(jié)果的考核、評(píng)估，目標(biāo)績(jī)效結(jié)果的評(píng)價(jià)、反饋，實(shí)行全過(guò)程、系統(tǒng)化管理。這在提高政府效能、改善公共管理與服務(wù)方面發(fā)揮了重要作用。山西省運(yùn)城市和福建省漳州市等地方政府開(kāi)展了類似的績(jī)效評(píng)估試驗(yàn)。隨著行政管理體制改革的深入，績(jī)效評(píng)估作為目標(biāo)責(zé)任制的一個(gè)環(huán)節(jié)，開(kāi)始應(yīng)用到政府部門，并逐步取代了原來(lái)的目標(biāo)管理。

2．以改善政府及行業(yè)服務(wù)質(zhì)量，提高公民滿意度為目的的政府績(jī)效評(píng)估

如福建省廈門市實(shí)施的民主評(píng)議行業(yè)作風(fēng)辦法，上海市開(kāi)展的旅游行業(yè)和通信行業(yè)行風(fēng)評(píng)議，青海省、江西省進(jìn)行的通信行業(yè)行風(fēng)評(píng)議，河北省組織的司法和行政執(zhí)法部門評(píng)議，江蘇省無(wú)錫市試行的律師行業(yè)評(píng)議等等，這些都是以提高行業(yè)服務(wù)質(zhì)量和水平為目的的績(jī)效評(píng)估活動(dòng)。山東省煙臺(tái)市率先試行的社會(huì)服務(wù)承諾制，廣東省珠海市、江蘇省南京市、遼寧省沈陽(yáng)市、湖南省湘潭市、河北省邯鄲市等地開(kāi)展的“萬(wàn)人評(píng)政府”活動(dòng)，由社會(huì)對(duì)政府部門進(jìn)行評(píng)估，結(jié)果向社會(huì)公布，也屬于這一類。

3．專業(yè)職能部門開(kāi)展的政府績(jī)效評(píng)估

如審計(jì)部門進(jìn)行的管理審計(jì)、效益審計(jì)，人事部門在國(guó)家公務(wù)員考核中加入的量化評(píng)估內(nèi)容，組織部門對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子的考核中引入的績(jī)效考核等，這一類績(jī)效評(píng)估的重點(diǎn)是促進(jìn)專業(yè)領(lǐng)域中組織和個(gè)人績(jī)效的提高。政府業(yè)務(wù)主管部門對(duì)所屬組織績(jī)效管理設(shè)定的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如衛(wèi)生部為醫(yī)院設(shè)立的績(jī)效評(píng)估體系，教育部門為普通中小學(xué)全面實(shí)施素質(zhì)教育建立的評(píng)價(jià)體系，財(cái)政部等部委聯(lián)合推出的企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，科技部制定的高新區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等，也可以歸入此類。

4．以效能監(jiān)察為主要內(nèi)容的績(jī)效評(píng)估

效能監(jiān)察主要是針對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員行政管理工作的效率、效果、工作規(guī)范情況進(jìn)行監(jiān)察，實(shí)際上是國(guó)家紀(jì)檢監(jiān)察部門依照法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)章對(duì)政府部門績(jī)效進(jìn)行的評(píng)估活動(dòng)。福建省、吉林省、重慶市等在全省（市）行政機(jī)關(guān)開(kāi)展了行政效能監(jiān)察工作。北京市海淀區(qū)，江蘇省蘇州市、揚(yáng)州市，山東省棗莊市，河南省安陽(yáng)市等地都頒發(fā)了開(kāi)展效能監(jiān)察的文件和工作細(xì)則。全國(guó)最早開(kāi)展效能監(jiān)察的福建省，已經(jīng)由省效能辦牽頭于2004年開(kāi)始對(duì)福建省23個(gè)政府部門和9個(gè)設(shè)區(qū)市政府的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。有的地方在科技、金融、商業(yè)、郵電、衛(wèi)生等系統(tǒng)開(kāi)展了效能監(jiān)察。

5．與政務(wù)督查相結(jié)合的績(jī)效評(píng)估

山東省青島市圍繞經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)四個(gè)方面的建設(shè)，將督查工作與政府績(jī)效管理有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建了績(jī)效導(dǎo)向的督查推進(jìn)體系。該模式運(yùn)用督查體系及平衡計(jì)分卡，確立政府各個(gè)部門的組織使命、核心價(jià)值觀、遠(yuǎn)景目標(biāo)及戰(zhàn)略選擇，以績(jī)效指標(biāo)的形式將城市發(fā)展戰(zhàn)略量化分解落實(shí)到各個(gè)區(qū)市和相關(guān)的職能部門，并從顧客服務(wù)、內(nèi)部流程、效率效益和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)四個(gè)維度測(cè)量、監(jiān)控，改善黨委和政府的績(jī)效。

6．由“第三方”專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)開(kāi)展的政府績(jī)效評(píng)估

如甘肅省政府委托蘭州大學(xué)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心對(duì)所轄市（州）政府和所屬部門進(jìn)行的績(jī)效評(píng)估，被媒體稱為“蘭州試驗(yàn)”，備受政府、學(xué)術(shù)界和社會(huì)的關(guān)注。北京市有的區(qū)（縣）政府委托國(guó)內(nèi)著名咨詢機(jī)構(gòu)——零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)開(kāi)展的政務(wù)環(huán)境績(jī)效評(píng)估，也屬于這一類。

7．引入通用模型進(jìn)行的績(jī)效評(píng)估

國(guó)家行政學(xué)院在研究歐盟成員國(guó)使用的多種績(jī)效評(píng)估模型的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，構(gòu)建了中國(guó)通用績(jī)效評(píng)估框架（CAF）。CAF模型包括了促進(jìn)和結(jié)果兩大要素，共9大標(biāo)準(zhǔn)，其中領(lǐng)導(dǎo)力、人力資源管理、戰(zhàn)略與規(guī)劃、伙伴關(guān)系和資源、流程與變革管理屬于促進(jìn)要素；員工結(jié)果、顧客/公民結(jié)果、社會(huì)結(jié)果和關(guān)鍵績(jī)效結(jié)果屬于結(jié)果要素。9大指標(biāo)下又包括27個(gè)次級(jí)指標(biāo)。CAF模型在哈爾濱鐵路檢察院和廈門市思明區(qū)政府進(jìn)行試點(diǎn)，取得了初步效果。人事部中國(guó)人事科學(xué)院課題組的研究成果也屬于此類。還有不少政府部門，運(yùn)用企業(yè)和國(guó)外政府績(jī)效管理理論和方法，如平衡計(jì)分卡、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法、全面質(zhì)量管理、標(biāo)桿管理，摸索出各具特色績(jī)效評(píng)估模式。比如深圳市國(guó)稅局和南京市地稅局將平衡計(jì)分卡理論引入績(jī)效評(píng)估和管理中，取得明顯成效，引起了廣泛關(guān)注。

三、西方國(guó)家政府績(jī)效管理的歷史發(fā)展與趨勢(shì)

政府績(jī)效評(píng)估在西方國(guó)家有近百年的歷史，但真正大規(guī)模引入政府管理中卻始于20世紀(jì)70年代。隨著政府規(guī)模的日益擴(kuò)大，各國(guó)政府普遍面臨著財(cái)政困境和社會(huì)對(duì)政府服務(wù)需求不斷擴(kuò)大的矛盾，因此，以“新公共管理運(yùn)動(dòng)”為取向的行政改革運(yùn)動(dòng)在西方國(guó)家開(kāi)始興起。新公共管理運(yùn)動(dòng)崇尚市場(chǎng)的力量，主張將分權(quán)化管理、責(zé)任機(jī)制、結(jié)果導(dǎo)向、顧客為本等企業(yè)管理理念引入到政府的內(nèi)部管理中來(lái)。在這一過(guò)程中，企業(yè)普遍流行的績(jī)效管理和評(píng)估工具也隨之被引入到政府管理中來(lái)，成為推動(dòng)政府改革和管理創(chuàng)新的重要工具。

（一）英國(guó)政府績(jī)效管理

英國(guó)政府績(jī)效評(píng)估始于1979年的“雷納評(píng)審”。雷納評(píng)審是對(duì)政府部門工作特定的調(diào)查、研究、審視和評(píng)價(jià)活動(dòng)，評(píng)審的重點(diǎn)是政府機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)和效率水平。后來(lái)，政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的評(píng)審又發(fā)展到有社會(huì)參與的評(píng)估，評(píng)估內(nèi)容側(cè)重公共服務(wù)和質(zhì)量，評(píng)估結(jié)果公開(kāi)并直接向公民和服務(wù)對(duì)象負(fù)責(zé)。“雷納評(píng)審組”對(duì)各部門的工作效率逐個(gè)進(jìn)行評(píng)審，主要考慮該部門“目前干了什么，干這些事有沒(méi)有必要，這些事是怎么干的，能不能減少環(huán)節(jié)，降低開(kāi)支，提高效率”。評(píng)審結(jié)果證明，政府工作有許多可以改進(jìn)的地方。比如在干什么方面，財(cái)政部設(shè)立的計(jì)算機(jī)中心，主要職能是推廣應(yīng)用計(jì)算機(jī)，現(xiàn)在計(jì)算機(jī)已經(jīng)普及化了，這個(gè)機(jī)構(gòu)就沒(méi)有必要存在了。在怎么干方面，強(qiáng)調(diào)必須講效率、講成本。如農(nóng)業(yè)部一個(gè)研究所，自己飼養(yǎng)做試驗(yàn)用的小白鼠，過(guò)去從來(lái)不計(jì)算成本。評(píng)審顯示，每只成本達(dá)35英鎊，而市場(chǎng)價(jià)格只有3英鎊，并且服務(wù)周到，這樣，飼養(yǎng)小白鼠就沒(méi)有必要了。1986年，英國(guó)政府各部門為評(píng)估擬定的績(jī)效指標(biāo)總數(shù)為1220個(gè)；1987年這一數(shù)字上升到1810個(gè)；1989年，績(jī)效指標(biāo)總數(shù)達(dá)到2327個(gè)，此后基本上穩(wěn)定在這一水平。

（二）美國(guó)政府績(jī)效管理

美國(guó)自1978年的卡特政府以來(lái)，歷任總統(tǒng)都很關(guān)注政府部門的績(jī)效管理問(wèn)題，政府績(jī)效評(píng)估甚至成為克林頓政府行政改革的主導(dǎo)思想。美國(guó)聯(lián)邦政府制定了《國(guó)家績(jī)效評(píng)估報(bào)告》，國(guó)會(huì)通過(guò)了《政府績(jī)效和結(jié)果法》，將政府績(jī)效評(píng)估制度化法定化，使其不因行政首長(zhǎng)更迭而發(fā)生變化。《政府績(jī)效和結(jié)果法》要求所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)制定五年戰(zhàn)略規(guī)劃，明確各自的使命和長(zhǎng)期工作目標(biāo)；制定年度績(jī)效計(jì)劃，明確為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期目標(biāo)采取的重大措施和績(jī)效測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)；提出年度績(jī)效報(bào)告，評(píng)估各自的績(jī)效狀況并向國(guó)會(huì)和公眾公開(kāi)。布什政府于2003年開(kāi)始推行部門績(jī)效“報(bào)告卡”制度，圍繞組織績(jī)效的主要方面，設(shè)立績(jī)效基準(zhǔn)和等級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（綠色代表良好，黃色代表一般，紅色代表不佳），以一種類似危機(jī)管理的方式展示公共責(zé)任。這引起媒體、國(guó)會(huì)、公眾的興趣和關(guān)注，并時(shí)常成為評(píng)論的熱點(diǎn)。

在英、美的帶動(dòng)下，公共組織績(jī)效評(píng)估在其他國(guó)家得到廣泛應(yīng)用。荷蘭新市政管理法要求對(duì)地方當(dāng)局的工作績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，以提高效率和服務(wù)質(zhì)量；澳大利亞的公共組織績(jī)效評(píng)估與具體的改革計(jì)劃和措施融為一體，成為政府行政改革的一個(gè)重要組成部分。據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織統(tǒng)計(jì)，公共組織績(jī)效評(píng)估在丹麥、芬蘭、挪威、新西蘭、加拿大等國(guó)家都得到廣泛應(yīng)用。亞洲是從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，日本、韓國(guó)等國(guó)家先后引入類似政府績(jī)效評(píng)估的“行政評(píng)價(jià)”、“制度評(píng)估”。

（三）西方國(guó)家政府績(jī)效管理的發(fā)展趨勢(shì)

從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐情況看，當(dāng)代公共組織績(jī)效評(píng)估體現(xiàn)出以下主要特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)：

1．績(jī)效評(píng)估的制度化

績(jī)效評(píng)估成為對(duì)政府機(jī)構(gòu)的法定要求。美國(guó)、荷蘭、日本等國(guó)家都制定了相關(guān)法律（日本為《政府政策評(píng)價(jià)法》）。英國(guó)和澳大利亞等國(guó)家主要以管理規(guī)范的形式，使組織績(jī)效評(píng)估成為重大改革方案的組成部分，憑借最高行政首長(zhǎng)的政治支持和主管部門的預(yù)算配置權(quán)來(lái)推進(jìn)組織績(jī)效評(píng)估。為了有效實(shí)施法律和制度，多數(shù)國(guó)家還確定了獨(dú)立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)績(jī)效評(píng)估工作進(jìn)行指導(dǎo)、督促和協(xié)調(diào)，并有選擇地對(duì)一些部門的績(jī)效進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估，避免部門自我評(píng)估可能產(chǎn)生的“報(bào)喜不報(bào)憂”和評(píng)價(jià)失準(zhǔn)現(xiàn)象。比如，英國(guó)的審計(jì)辦公室負(fù)責(zé)中央政府機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)估，審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)地方政府的績(jī)效評(píng)估。在美國(guó)，聯(lián)邦政府的管理與預(yù)算局審批各部的年度績(jī)效計(jì)劃，總審計(jì)署自主選擇項(xiàng)目或活動(dòng)，獨(dú)立對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，并向國(guó)會(huì)和公眾公布評(píng)估結(jié)果。日本內(nèi)閣會(huì)議制定的《關(guān)于推進(jìn)中央省廳等改革的基本方針》中將總務(wù)省的行政監(jiān)察局改為行政評(píng)價(jià)局，賦予其可以超越各府、省的界限，行使包含政策評(píng)價(jià)職能在內(nèi)的行政評(píng)價(jià)和檢查職能。

2．績(jī)效評(píng)估的規(guī)范化

政府部門的職責(zé)和工作性質(zhì)千差萬(wàn)別，為了進(jìn)行科學(xué)的績(jī)效評(píng)估，必須提煉出基本規(guī)范。國(guó)外大多用“4E”作為總要求來(lái)建立公共組織績(jī)效評(píng)估規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系，即經(jīng)濟(jì)（economic）、效率（efficiency）、效益（effectiveness）、公正（equity）。在此基礎(chǔ)上，各國(guó)制定了相對(duì)比較具體的評(píng)估指標(biāo)體系。如美國(guó)總統(tǒng)管理和預(yù)算辦公室提出的行政部門的“通用衡量標(biāo)準(zhǔn)”，制定了相關(guān)績(jī)效基準(zhǔn)和等級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。英國(guó)財(cái)政部發(fā)布了《中央政府產(chǎn)出與績(jī)效評(píng)估技術(shù)指南》。績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容、方法、程序正在逐步規(guī)范。

3．績(jī)效評(píng)估中的公民導(dǎo)向

績(jī)效評(píng)估是一種推動(dòng)公共部門承擔(dān)責(zé)任的有效機(jī)制，因此，堅(jiān)持公民導(dǎo)向成為政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中的重要發(fā)展趨勢(shì)。政府績(jī)效評(píng)估強(qiáng)調(diào)以人為本，以公民為中心，以滿意為尺度。公民是政府所進(jìn)行的公共管理和公共服務(wù)的最終承接者，對(duì)政府績(jī)效最有發(fā)言權(quán)，公民參與是績(jī)效評(píng)估的基本原則。具體做法有：在績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)上體現(xiàn)外向特征和多樣化的滿意度調(diào)查，民間組織對(duì)政府部門進(jìn)行獨(dú)立評(píng)價(jià)和審視等。

績(jī)效評(píng)估在很多國(guó)家政府改革中已經(jīng)發(fā)揮了重要的作用，但是由于績(jī)效評(píng)估是世界公認(rèn)難題之一，在實(shí)踐中，遇到的困惑和問(wèn)題也不少。首先，績(jī)效是一個(gè)內(nèi)涵十分豐富的概念，它包括了效率、效益、產(chǎn)出、行為、表現(xiàn)、成就、責(zé)任、回應(yīng)、公平、顧客滿意度等，對(duì)具有如此豐富內(nèi)涵的概念進(jìn)行評(píng)估是一項(xiàng)十分復(fù)雜和艱難的工作；其次，由于政府職能在不同層次、不同地區(qū)和不同部門差異較大，而且政策目標(biāo)具有多元性，或與政治相關(guān)、或與管理效率相關(guān)、或與政府責(zé)任相關(guān)，是極其復(fù)雜、模糊甚至是相互沖突的，要把這些法定的職能和目標(biāo)轉(zhuǎn)化成具體的、清晰的、量化的、廣為接受的、可考核的標(biāo)準(zhǔn)難度不小；最后，由于政府部門主要是通過(guò)公共財(cái)政資源的支持，向社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)的部門，而公共物品和公共服務(wù)的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性、非營(yíng)利性、公共壟斷性、效益的滯后性以及信息的非對(duì)稱性，使得獲取準(zhǔn)確的政府績(jī)效信息較為困難。所以各國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的理論研究和實(shí)踐探索仍在繼續(xù)進(jìn)行之中。