二、研究意義

從本質上說，公共投資項目績效評估是以績效為核心，將評估結果作為加強和改進財政資金管理、提高公共資源使用效益的核心依據。在社會主義市場經濟條件和公共財政基本框架下，公共投資具有配置資源、調節收入分配、穩定和發展經濟的功能。研究和建立公共投資項目績效管理與評估體系的目的，就是要關注宏觀投資效果，向各級政府、納稅人提供客觀、公正、公平、透明的投資項目效果判斷和管理者業績評估信息，完善已建項目、改進在建項目和指導待建項目，同時通過績效評估的結果反饋，完善和調整有關方針，提高投資決策能力和水平，達到提高和改善投資績效的目標。具體來說，開展公共投資項目績效評估與管理體系研究的重要意義體現在四個方面。

（一）有利于拓展公共投資項目績效評估理論研究領域

目前中國學者在公共投資項目績效評估指標設計與評估方法研究方面各成體系，雖有少量研究理論成果，但理論性及適用性均有不足，深入、系統地研究公共投資項目績效評估理論的成果不多，且尚無針對公共投資項目績效的完整評估機制。本書從績效視角探討中國公共投資的效益與政策功能，建構系統、科學的公共投資項目績效評估指標體系和績效評估模型，并解決其實用性問題，實現公共財政學與管理學的融合，為破解中國公共財政資源配置難題獨辟蹊徑，并將公共投資項目績效評估提升到制度設計層面，提出創構績效導向的公共投資項目管理體系的理論思路，可為中國制定和實施公共財政預算體制改革戰略提供科學的理論支持和參考模式。

（二）有利于創建平等、有效的市場競爭環境，完善中國市場契約化過程，并有效實現經濟結構的優化

古典經濟學把帕累托最優化作為衡量效率的標準。從參與公共投資的利益相關者主體來看，投資人、財政部門和建設商三者的目標具有一致性。首先，從投資人角度看，投資人為提高工程和服務的質量，通過招標競價的方式，優中選優，符合市場競價的理論——“消費者就是上帝”，使投資項目實現經濟、社會成本—收益的最大化。其次，從財政部門的角度看，公共投資項目績效評估有利于提高資金效益，壓縮投資規模，硬化預算約束，為深化財政體制改革指明方向。最后，從建設商角度看，合理的公共投資制度能夠促使企業逐步適應市場，使其在市場競價的大潮中學會游泳，造就中國的企業家和企業集團。由此，可以認為公共投資過程也是博弈理論的具體運用過程。

（三）有利于在法制化導向中加強政府系統的廉政建設

目前，公共投資項目的客觀性、公正性受到了社會各界的強烈質疑。如招投標過程中存在的資料泄密、陪標圍標等行為不僅導致了財政資源的巨大浪費，甚至還對政府誠信的基石造成毀滅性的破壞。在不夠成熟、不夠完善的市場經濟中，交易過程不透明最易引發大量“尋租”行為。不法廠商暗中從政府權力掌握者那里爭取到慷國家之慨的優惠待遇，而政府工作人員則從中獲得“好處”。建立健全公共投資項目績效評估制度，不僅能夠提高財政資金的使用效益，而且能夠從制度上扼制腐敗現象的發生。

（四）有利于樹立和落實科學的發展觀和政績觀

對于公共投資部門而言，科學的發展觀和政績觀就是正確的績效觀，要落實正確的績效觀，就必須科學評估公共投資項目的績效。近年來，績效評估的指標往往過于注重資金節約率，將其作為評估公共投資項目績效工作的主要指標，忽略了經濟、社會的全面、協調、可持續發展性。科學地開展公共投資項目績效評估與管理體系研究，糾正發展觀、政績觀上存在的模糊或錯誤認識，是公共投資工作樹立和落實科學發展觀和正確的績效觀的必由之路。中國財政改革已將重點轉向投資管理體系再造，這是構建公共財政體系的必然選擇，從本質上講，就是要花好公眾的錢，對納稅人負責，這也體現了委托—受托責任的理財理念，中國應當建立節約型社會，而建立節約型政府是其重要的組成部分。公共投資制度是建立公共財政體制的內在要求，建立公共投資項目績效評估機制能促使公共投資質量意識和公正意識的萌生，正確體現行政行為的價值追求，有效利用政府的再次分配手段防止社會分配的不公，從而更廣泛地代表各階層的利益。本書從績效的角度審視公共財政資源的利用效果，為建立資源節約型政府創造了有利條件。

研究的實踐價值主要表現為：

1．評估方法系統、科學、操作性強

績效評估是科學的“度量衡”，能使評估主體通過橫向、縱向對比分析，對評估客體有較為全面、客觀的認識。既有對公共投資短期效益的評估指標，又有對公共投資長期效益的考核指標；既注重對公共投資經濟效益的評估，也注重對公共投資社會效益（如就業）和生態效益（如空氣質量）的評估。績效評估體系以定量指標為主、定性指標為輔，突出客觀因素在評估中的核心地位，從而避免主觀印象在評估中起主導作用。績效評估研究成果為系統、客觀地評估公共投資項目績效提供了一套操作性強、便捷可靠的方法和工具。健全的公共投資項目績效評估機制也為構建績效導向的宏觀投資和經濟調控體制提供了必要的績效信息，即財政政策運用是否靈活、調控是否有力、投資結構是否合理、效能是否理想。

2．優化投資決策

公共投資項目績效評估有宏觀評估，也有微觀評估；有管理評估，也有經濟與社會評估。通過運用實際數據、資料來評估分析項目管理中存在的問題，總結研究項目各階段變化的內在聯系和因果關系，可以使公共資源分配、資金使用等方面的業績和存在問題得到真實反映。這些評估結果可以與下一年度的投資預算甚至發展規劃掛鉤，即評估結論和所獲得的經驗教訓可用于指導新的項目建設，不斷地提高項目管理水平。

3．完善監督機制

長期以來，由于缺乏明確的責任機制和有效的監督手段，公共投資項目管理中普遍存在預算約束軟化、項目投資失控、資金運行效率低下等問題，這制約著投資效益的充分發揮。通過績效評估，可以找出投資體制和管理過程中存在的問題及其形成原因，通過強有力的追蹤問效制度和監督機制，明確相關責任方應當承擔的責任，以杜絕類似問題重復發生。

4．提升投資績效

毋庸置疑，公共投資對宏觀經濟的影響效益是以逐個改善公共投資項目績效為實現途徑的。中國長期以來采取粗放型的經濟增長方式，這種方式靠高投入來維持產出效果，因此投入產出比率低，經濟效益不理想，付出了巨大的資源和環境代價。2004年，中國用了全世界31%的煤炭、27%的鋼材、7.4%的原油、40%的水泥、30%的鐵礦石，而創造的GDP僅占世界的4.4%。隨著中國經濟增速加快，能源、水、土地、礦產等資源的消耗將不斷增加，資源緊缺的問題日益凸顯。但現在，粗放型的經濟增長方式仍占主要地位，這種客觀事實反映了人們對投入產出經濟效益觀念的淡薄。在資源日益稀缺的今天，研究和建立科學有效的績效評估與管理體系，是貫徹和落實科學發展觀、構建和諧社會的必然要求，是改進投資效益、提高決策和投資管理水平的重要工具。