三、文獻綜述

（一）公共投資項目概述

1．公共投資項目的定義、特征及分類

公共投資項目，也稱為公共工程或政府投資項目，是指國家出資、融資以及使用國際組織和外國政府資金，主要投向關系社會公共利益、公眾安全的基礎設施項目和公用事業項目。

公共投資項目有廣義和狹義的解釋。廣義的解釋是指政府計劃興辦的公共設施，如道路、橋梁、學校等與公眾安全福利有關的工程，不論施工單位為誰，都為公共投資項目。而狹義的解釋則是指專由政府興建的基礎性建設項目和社會公益性建設項目，以滿足國家或地區的社會發展需要、增進社會福利為目的的公共投資項目。

本書采用狹義的公共投資項目定義，即全部或部分使用公共財政預算內用于固定資產投資和國有土地使用權出讓金收入用于固定資產投資的資金，以及使用城市基礎設施費、社會事業建設費、水利建設基金、養路費等專項建設資金，國債專項資金，中央補助投資，境外贈款和由計劃、財政部門承諾還款的國內外借款等資金，對國民經濟和社會發展有重要影響的基礎設施建設項目及其他建設項目。

公共投資項目具有以下特征：

（1）一般包括基礎設施建設項目或其他公共項目。公共投資項目主要是增進民眾福利，對經濟發展起引導和促進作用，它所創造的間接效益比直接效益更為顯著，具有公益性和社會福利性。其工程規模巨大，建設周期較長，回收期也長，私人資本一般都不愿介入，一旦建成，公共工程大都將在很長時間內發揮作用。公共投資項目對政治、經濟、自然環境以及社會發展等方面的影響巨大，所以它的立項、可行性論證、勘測、設計、招標、施工、監理、維護等涉及的專業面廣，協調界面較多。由于是政府投資的工程，受到政策的干預影響較大，監督單位和規定限制比較多，執行效率容易受到影響。目前，大量的公共投資項目仍然由公共管理部門在內部組織實施，立項由下往上報批，決策過程缺乏強有力的監督，立項后一般由本部門內部的設計、施工、監理部門實施，缺乏評估考核機制。

（2）符合項目概念的性質。項目會受到時間、成本、質量等約束，具有一次性、獨特性、目標的特定性、制約性、不確定性、臨時性、開放性、成果的不可挽回性等特點。根據國內外的項目管理實踐，工程項目的管理一般分為社會投資項目和政府投資項目（即公共投資項目）兩大類。對社會投資項目，政府主要是進行規劃、安全、技術標準、建設程序、環保、消防等方面的控制，只要其不違反法律規定，一般不加干預。政府投資項目一般包括經營性和非經營性兩類，對于經營性政府項目（主要包括大型的基礎設施和公共工程），由于在營運后有盈利保證，一般都完全按私人工程的方式操作。而對于非經營性（公益性）政府項目，由于一般不采用項目法人責任制，因而缺乏有效的風險約束和投資控制機制，成為各類貪污腐敗行為的高發領域，引起了社會各界的廣泛關注，是公共投資監管領域的熱點和難點問題。

（3）具有投資的目標追求。這是相對于純消費性投資而言，投資在本質上是逐利行為，雖然結果有可能虧損，但項目規劃的初衷是為了贏利。對于這個利的理解，是公共投資項目與其他項目的一個重要區別，非公共投資項目注重物質利益的回報，即資金利潤率，而公共投資項目更注重長遠利益和社會利益，著重解決經濟發展瓶頸問題和人民生活質量提高問題。從某種意義上說，公共投資項目具有生產性投資的特征，不是純粹意義上的消費性投資。

（4）由各級政府主導。政府包括中央人民政府和地方人民政府，不包括黨群系列部門，如組織部、統戰部、紀委等。公共投資項目所需資金由各級政府負責籌措，籌措方式包括政府負責全部資金、負責一半及以上資金、負責不到一半的資金。政府即使出資很少，只要在項目運作中起到主導作用，此項目也仍然應當屬于公共投資項目。目前，中國從中央到地方政府的許多大型基礎設施項目，尤其是高速公路、鐵路、電站建設，政府出資占的比例很小，但不能把這些項目排除在公共投資項目之外。政府資金主要指中央政府資金和地方政府資金。中央政府資金主要包括中央財政預算內建設投資、納入中央財政預算管理的各類專項建設資金、國債投資、借用國際金融組織和外國政府貸款等主權外債。地方政府資金主要包括地方財政預算內建設投資和納入地方財政預算管理的各類建設資金。

公共投資項目的分類包括：按照投資資金來源分，有財政性資金投資的公共工程項目和非財政性資金投資的公共工程項目；按照項目來源和管理渠道分，有國家重點建設項目、國際金融組織貸款項目、國家銀行貸款項目、行業部門和地方項目；按照產業分，有農業項目、工業項目和技改項目；按照行業分，有交通建設項目、水利建設項目、電力項目等；按照公共工程的性質分，有競爭性（經營性）投資項目、基礎性（準公益性）投資項目、公益性投資項目；按照公共投資最終用途分，有基礎設施投資項目、人力資源投資項目、科技研究與發展投資項目（這種分類方式的優點在于結合內生經濟增長理論，將與經濟增長密不可分的人力資源和科學技術引入投資范疇，更加全面地描述了公共投資對經濟產出的基礎作用）。

本書主要以公共投資項目——財政性資金投資的公共工程項目為研究對象，進行績效評估與管理的理論實踐探討，在實證部分選擇京津風沙源治理工程這一大型公益性項目進行研究，在確保研究成果具有一定代表性和前瞻性的同時，期望為今后中國公共投資監管和績效評估的理論研究與實踐發展提供有益的借鑒。

2．公共投資項目的主要范圍

市場與政府的經濟活動有其合理邊界，公共產品要按照誰受益誰負擔的原則，根據受益范圍大小，由各級地方政府負責提供，提供的程度以是否損害市場運行效率、是否充分發揮公共投資對私人投資的引導作用為限。公共投資作為一種非營利性投資，應在公平、效率原則引導下確定地方公共投資的范圍。從提高資源配置效率、調節收入分配、促進區域經濟發展、引導生產要素流動的角度看，地方公共投資范圍主要包括：

（1）純社會公益項目。這類項目主要采用公共投資方式提供，由各級政府直接投資。純社會公益項目是純粹為社會公共利益服務的，其消費的邊際成本為零，其投資成本無法通過市場行為回收，因而只能通過政府的直接投資活動，向消費者提供免費產品和服務，如基礎科學研究、初等教育、環境保護設施、城市交通設施、公共衛生設施等，投資資金主要依賴于各級地方政府的稅收。

（2）半社會公益項目。這類項目或由公共部門采用市場方式來提供，或由政府資助私營企業經營來提供。公共部門提供產品與服務若采用市場方式就要按價出售，由此可以取得銷售收入以彌補成本。半社會公益項目大都是混合地方公共產品，其消費具有部分排他性和競爭性。一方面，可以通過對受益人直接收費來實現排他性；另一方面，在這類公共產品和公共服務合理的供給范圍內消費的邊際成本為零，一旦超過合理的消費邊界，便會產生擁擠現象。政府投資于半社會公益項目本身并不以營利為目的，僅以維持成本為限進行收費。為了吸納更多資本用于半社會公益項目的提供，政府還可以通過投資參股、政策優惠、貸款優惠等措施資助私營企業經營半社會公益項目，影響和維護這類項目的公益性。具體而言，半社會公益項目又可以分為三類：

第一類是外部性和分配效應明顯的一些項目，如高等教育、醫療衛生等。這類項目的需求價格彈性和收入彈性較大，對收入分配和社會福利具有明顯的調節作用。因此，地方政府從維護經濟穩定的角度應該有條件地予以提供，既可以通過收費形式回收部分投資成本，也可以資助私營企業投資該類項目，從而擴大這類公共產品和服務的供給，為區域經濟和社會發展服務。

第二類是外部性明顯的一些自然壟斷項目，如電力、通信、煤氣等項目。自然壟斷項目的基本特征是規模報酬遞增，這使后進入者無法與先進入者展開有效競爭，容易形成壟斷。自然壟斷項目與生產和生活關系密切，如不對其進行管制會增大生產成本和消費成本，極大地損害生產者和消費者的利益。地方政府一方面可以通過價格管制和進入管制限制壟斷，另一方面可以直接投資一些私人資本無力或不愿經營的自然壟斷項目，或以提供優惠的辦法來資助私營企業投資。

第三類是外部性明顯的一些有利于從整體上提高區域競爭力的主導性、戰略性、新興性、高科技性項目及瓶頸項目，如能源、信息項目等。政府推動區域經濟發展的一個重要方面是推動工業化進程，在工業化初期和中期，很多主導性、戰略性、新興性、高科技性項目及瓶頸項目投資大、周期長、風險高，私人無力或不愿意投資，但這些項目又屬于經濟發展的主導性產業，在其發展初期需要地方政府從區域經濟實際出發，直接投資或引導私人資本進入這些領域，為區域經濟發展奠定基礎。

（二）公共投資項目評估的發展歷程

投資項目的評估，最早可以追溯到資本主義初期，其特點是以企業利潤最大化作為基本目標，其理論來源于強調利潤動機的傳統經濟學。古典經濟學派的代表人物從亞當·斯密到馬歇爾，大都集中分析私有企業追求最高利潤的行為，他們假定投資項目的經濟環境處于在政府自由放任政策下的完全競爭狀況，市場是一臺權衡商品和勞務價值的可靠機器，無須另外有別于市場的經濟評估機制，私人利得之和便是社會總效益。富蘭克林最早用費用—效益分析對項目進行評估。1884年，法國工程師杜皮特（Jules Dupuit）發表《公共工程項目效用評估問題》一文，首先提出公共工程社會效益的概念，即消費者剩余概念，并用幾何圖形表示其含義。據此，富蘭克林提出公共工程的社會效益概念，認為公共項目的最小社會效益等于項目凈產出乘以產品市場價格，最小社會效益與消費者剩余就構成了公共項目的評估標準。

20世紀30年代，資本主義國家進入經濟大蕭條時期，隨著自由放任體系的崩潰，一些政府尤其是美國政府，運用新的財政政策、貨幣政策和公共投資項目來挽救蕭條的經濟，這類短期措施后來成為宏觀經濟管理的主要調控手段，一直為西方政府所采用，并取得良好成效。在凱恩斯理論的影響下，政府實行福利政策，大量增加公共開支，加大對文化教育、醫療衛生和水利等社會福利設施與公共工程項目的投資。由于社會福利設施和公共工程項目以宏觀經濟效益和社會效益為主，因此，此時項目評估的基本目標就不再是利潤最大化，項目中費用與效益的含義也不再那樣簡單，項目的成本—收益分析與計量工具在項目評估中所占的地位逐漸重要起來，并促進了項目評估理論與方法的發展。

隨著各國政府管理公共事務經驗的積累和人民要求改善生活愿望的加強，政府干預社會經濟的需要和作用逐漸增強。同時，經濟學家也逐漸關心社會效用、生產和消費水平、資源配置以及一般社會福利問題，于是福利經濟學應運而生。福利經濟學為投資項目評估提供了基本概念、原理、福利標準和一般性理論基礎。福利經濟學中的完全競爭模式、社會效用理論、邊際分析及帕累托最優準則，成為項目成本—收益分析的基石。隨著政府計劃、公共服務和投資項目的增多，項目成本—收益的衡量及分析日漸重要，促進了項目評估理論基礎和實踐程序的發展，逐漸形成系統化的方法論。二戰后，亞洲、非洲、拉丁美洲許多新獨立的發展中國家，大多采用宏觀調控、集中計劃和公共投資等手段以促進經濟發展。為保證和提高投資項目的效益，投資項目所需的評估受到這些國家和援助國的廣泛重視。20世紀50年代初，發展經濟學的興起促進了投資項目評估在發展中國家的應用，成為發展中國家投資項目評估的重要理論依據。發展中國家要制定切實可行的經濟發展政策和國家計劃，必須事先對擬建和待建項目作出科學評估與決策，在執行經濟政策和計劃時，也必須從投資項目實施開始。

（三）國外研究現狀

1．西方發達國家績效管理與公共投資績效理論研究及公共投資制度概述

西方發達國家關于績效管理制度的研究可以追溯到20世紀初期泰勒（Frederick W.Taylor）的《科學管理原理》中的時間研究、動作研究與差異工資制。哈里（Harry）將績效管理的目的概括為“為了提高公共服務質量”。法約爾（Henri Fayol）的《工業管理與一般管理》以更宏觀的研究把這種績效管理從工商企業推廣到各種人類組織。從此，績效管理的理論與方法成為了適用于包括經濟、行政、軍事和宗教組織在內的一般的管理理論與方法。但績效管理被真正運用到政府管理中來，始于20世紀50年代美國的績效預算制度。績效管理在西方國家政府管理中的孕育和產生是公共管理知識發展的結果，是西方國家社會發展和政府改革推動的結果。

在西方國家看來，實行公共投資的根本目的是提高財政資金效率、防止腐敗。因此，績效原則應該作為公共投資遵循的首要原則。政府進行投資不僅要取得經濟效益，還要取得宏觀經濟調控效益。因此政府不應當不計成本地向社會提供不適當的服務以致造成浪費。美國學者理查德·A·波斯納在《法律的經濟分析（上）》一書中指出：“我們應該以提高財政資金利用率、增加投資效益作為公共投資的原則。”物有所值（value for money）是西方各國公共投資的一項重要原則，它是指投入（成本）與產出（收益）之比恰當，投入不是指投資物品的原價，而是指物品的生命周期成本，即所投資物品在有效使用期內發生的一切費用再減去殘值的值，它是效益原則的具體體現，一個有效的公共投資，意味著以較小的投入獲取較大的產出。

國外有關公共投資績效理論的論述，是伴隨著財政投資績效理論的研究進行的。國外最早在其研究中涉及財政投資績效問題的經濟學者是福利經濟學的始祖、英國劍橋學派的主要代表者之一——庇古（A.C.Pigou）。他在1920年出版的旨在研究社會福利的《福利經濟學》中，對政府的稅收和轉移支付等財政活動進行了研究，其中涉及財政投資績效的問題。以庇古為代表的早期福利經濟學家關于財政投資績效問題的研究強調的是財政節儉、財政責任和公共財政活動的合法性。其中隱含了對公共投資節約問題的探討。20世紀30年代，在經濟大危機爆發后，西方國家政府部門在凱恩斯經濟理論的指導下，開始大規模介入社會經濟活動。由此導致政府投資規模日益擴展，投資迅速增長，產生了與傳統的市場失靈（market failures）相對應的各種形式的政府失靈（government failures）。在此背景下，人們對公共投資問題的注意力開始轉向投資績效問題，期望用較低的成本令人滿意地完成同等數量的工作。在西方國家中，美國是最早將私人部門中已得到廣泛應用的成本—收益分析技術應用于財政投資領域的國家。1936年，美國國會頒布法令，規定公共工程項目的社會效益一定要大于社會成本，之后聯邦政府又制定了一整套計算方法來對公共工程項目進行評估。盡管人們將成本—收益方法看作是分析財政投資績效的方法，但實際上該方法主要適用于對政府購買性投資項目的績效分析，原因是財政投資中的轉移性投資項目的效果難以使用該方法來分析。到了20世紀50年代，在許多經濟學家作了廣泛深入的理論探討之后，成本—收益分析方法在理論和實踐兩方面都發展成為一套復雜的體系。在此期間，由于成本—收益分析方法更注重對財政資金使用效果的分析，而對財政資金在分配環節上難以進行有效測量，因此，美國聯邦政府和地方政府推行績效預算實踐，將財政投資的績效問題延伸到預算環節。從20世紀70年代開始，美國開始在全國將成本—收益分析方法用于公共項目的投資決策，此時，以美國為代表的西方國家關于財政投資績效問題的研究仍然停留在對提高財政資金分配及使用效果方法的研究上，還談不上系統地研究和建立財政投資績效理論。西方國家經濟學界真正較為全面、深入地研究財政投資績效理論的時間是在20世紀80年代末期。美國經濟學家萊維特和喬伊斯在1989年出版的《公共投資增長與效率》一書是在這方面比較有代表性的著作。該書在分析美國等國家政府投資增長變化的基礎上，較為全面、深入地論述了財政投資績效問題，其中不少內容雖然涉及了公共投資績效問題，但沒有就其進行專門研究。

除財政投資績效理論外，績效管理制度研究的另一重點是項目后評估。在西方，公共投資項目后評估與項目前評估幾乎同時產生，是20世紀30年代美國國會監督政府新政（政策性投資）的手段。20世紀60年代以來，公共投資項目后評估理論已經發展成為經濟發達國家和國際金融組織實施投資監督、進行項目管理的得力手段和工具。在發達國家和發展中國家，公共投資項目后評估得到越來越廣泛的應用，較為完善的公共投資項目后評估理論體系也正在形成之中。

西方國家公共投資項目評估工作經過幾十年的發展，伴隨著財政預算“從重視收入管理轉向投資管理”的進程，經歷了“從著重對公共投資的經濟性到公共投資的有效性”的轉變過程。績效考核一般由國家審計部門負責，重點放在一些使用大量公共資金的部門和領域，其主要內容包括：檢查各部門提交的自我評估報告并作出客觀評估；向國會提供獨立的評估信息和保證；指出被審計單位在使用公共資金過程中的失誤和教訓（如瑞典國家審計署每年要對350多個公共部門的績效評估報告進行審計，對被審計單位的工作有權提出有效或無效的獨立判斷，并可以向國家提出相應的處理建議）；對公共投資項目的效果進行重復評估，包括：立項決策的效果評估、技術方案的效果評估、經濟性和有效性的效果評估、社會影響的效果評估。

作為一種社會歷史現象，腐敗存在于歷史上各階級社會和各種不同社會制度的國家之中。在轉型期經濟中，腐敗表現為具有經濟人特征的代理人憑借委托人授予的權力，用非法的手段滿足自己的私欲，即利用公共權力牟取私利。這既是一種政治行為和法律行為，也是一種經濟行為。根據世界銀行專家赫爾曼（Joel Hellman）和考夫曼（Daniel Kaufmann）的定義，腐敗是指用公共權力牟取私人利益，且這種行為對社會造成的損失大于自己的所得。世界銀行和國際貨幣基金組織的研究結果將轉型經濟的腐敗影響定義為“企業在沒有向公共官員提供非法、秘密的報酬的情況下，對法律、法令、規則和規章制度的制定施加影響……利用企業自身所據有的在產權、規模、市場力量、與公共部門關系等方面的優勢來達到自己的目的”。公共投資在西方發達國家受到嚴格的制度和法律約束，在合理劃分事權和財權的基礎上，通過健全的立法和完善的制度，使公共投資項目的規劃設計，項目籌資，建設，經營使用以及公共部門、企業和居民的責任、權利、義務等都以法律形式確定下來，力爭杜絕責權不清及公共投資過程中的腐敗現象。例如，日本政府每開展一項新的投資活動或變更一項重大的投資活動，都要事先選擇制定或修改一項法令，使公共工程投資完全納入立法的保護與監督之下。

20世紀90年代以來，國外專門針對公共投資項目績效評估的文獻并不多見，但有大量文獻對公共產品的評估方法進行了研究，大多數文獻采取的都是意愿調查評估法（CV法），即試圖通過問卷調查評估人們的“愿意支付”，例如多納爾德森（Donaldson）和約翰尼森（Johanneson）等人對公共衛生和公共休閑設施等公共產品評估的研究。由于CV法依賴于人們對假設問題的回答，而不是人們直接行為的真實反映，又產生了行為評估法、投票評估法、心理學評估法等方法。

2．美國的公共投資項目后評估

美國是開展公共投資項目后評估最早的國家，被認為是國際上公共投資項目后評估設計及方法研究的領導者。在美國，立法和行政之間存在著明確的分權，后評估同時成為政府和國會的重要工具，它不僅是它們各自進行內部控制和管理的重要手段，也是相互監督的關鍵工具。美國政治制度在政府和國會之間建立了一種緊張的對抗結構，這使得后評估的發展和完善具有巨大的動力。另外，由于政府管理者以資源配置合理化為目標，再加上隨著社會科學的發展，大量實際調查研究戰略和大規模統計分析的展開，也從目標、方法和手段上推動了后評估的發展。

美國對幾乎所有的聯邦開支都要進行后評估，不僅要評估國內經費使用效益，還要評估援外投資效果；不僅要評估教育、醫療補助和改進交通等行政性方案，還要評估武器購置和航天發展計劃，甚至對接受聯邦公共貸款，或對公共貸款作了承諾、擔保的私營公司項目，也要進行后評估。從實踐看，美國后評估主要包括以下三個方面的內容：一是過程評估，又叫立項決策評估。主要是對項目運營情況的分析，即評估項目決策的合理性，以及評估立項時所預測的產品銷售量、產品價格、市場競爭力等目標是否得以實現，并對施工效率、工程質量、設備方案、工藝流程、投資執行等情況進行評估。過程評估主要采取的是對比分析法，即將項目可行性研究結果與項目運營實際結果相比較，找出變化及其原因。二是經濟效益評估。主要是進行項目的盈利能力和清償能力分析。盈利能力分析以項目投產后的實際財務成本為基礎，測算主要評估指標，如成本凈現值、投資回收期、投資借款償還期、財務外匯凈現值、財務換匯成本、財務收益率、投資利潤率、投資利稅率等主要財務指標，以及影子價格、影子工資、影子匯率和社會折現率等國民經濟宏觀分析指標。清償能力分析主要計算項目的資產負債率。經濟效益評估主要采取的是定量分析法。三是影響評估。主要是評估項目的運營，對地區、行業經濟發展，對項目周邊自然環境以及對就業、種族和脫貧等社會環境的影響等。四是持續性評估。主要是評估項目完成后，項目所規定的目標是否可以繼續發揮作用等，分析因素主要包括公共政策、管理、生態環境及外部政治經濟環境等。

20世紀30年代，美國經濟大蕭條期間開始實行“新分配”（New Deal）計劃，美國國會為監督羅斯福政府新政所增加的大量基礎建設投資，開始試行項目后評估。到60年代，美國實施“向饑餓宣戰”（War On Poverty）計劃，聯邦政府投入了數以億計美元建設大型公益項目，國會和公眾對資金的使用、效益和影響表現出極大的關注，于是在計劃實施的同時，進行了以項目投資效益為核心的后評估，促使項目后評估的理論和方法得到初步發展和完善。

70年代以后，美國會計總署大大增加了對政府項目后評估的力度，美國國會將項目后評估作為一種監督工具，根據項目后評估結果來衡量政府投資效益，以實現對政府公共投資的監督和評估，促使政府不斷提高公共投資效率。同時，美國管理和預算辦公室也越來越強調對項目的后評估，并把評估結果作為國家預算分配的重要因素。到1980年，美國會計總署成立了后評估研究所（后被改編為項目后評估和方法處），負責美國聯邦政府項目的后評估研究和執行，每年完成30～40個項目后評估，這使得美國的項目后評估理論、體系和方法得到快速發展和完善。

60年代末至70年代初，美國公眾對公共投資項目效益關注的范圍不斷擴大，公共投資項目社會后評估逐漸興起。美國在《國家環境政策法》中規定要及時進行社會影響評估，后來，又發布12074號行政令強調要進行項目的社會評估等。公共投資項目后評估逐步從政府投資擴至環境保護、教育、就業等多個社會領域。但公共投資項目社會后評估通常僅限于描述性的評估范圍。

3．加拿大的公共投資項目后評估

加拿大雖然也實行議會制度，但與美國不同，執政的是多數黨政府，政府既在議會中擁有多數投票權，又通過其內閣委員會控制行政權，部長領導的部門負責制定大多數政策和計劃，并就其領導的部門或機構的一切工作對議會負責。因此，加拿大的政府和議會之間基本不存在實質性的對抗，議會通過投資項目后評估以增加對行政部門監督的動力較小，投資項目后評估的重點傾向于學習和總結經驗，以加強和改進項目投資管理。加拿大的投資項目后評估執行機構，除政府各部門的后評估機構外，聯邦一級的后評估機構有兩個關鍵的部門：一個是由部長組成的委員會，具體由總監辦公室實施和監督投資項目后評估；另一個是國家審計辦公室，該部門獨立于行政部門，每年就政府資金使用情況及效率提出報告，直接向議會負責。

20世紀60年代初，加拿大嘗試在聯邦政府內建立一個綜合和持續的后評估機構，以個別和非系統的方式進行投資項目后評估。1969年，國庫委員會建立了計劃局，負責投資項目后評估，該局開展了一系列的后評估工作，并扶植政府各部門建立了后評估機構，試圖指導各部門更多和更好地開展部門內的投資項目后評估。

但70年代中期，獨立于政府而直接對議會負責的總審計長辦公室和國庫委員會認為投資項目后評估進展不令人滿意。一份關于18個部門23個投資項目的調查表明，對投資項目效果進行評估的情況幾乎沒有。因此，議會、總審計長和國庫委員會再三強調后評估的必要性，對政府沒有建立滿意的后評估程序予以高度關注。政府迫于壓力于1977年建立了總監辦公室，負責開展包括效率評估和效果評估的投資項目后評估工作?？偙O辦公室被授權對各部門進行監督，但不具體從事投資項目后評估工作，而是要求各部門建立效率和效果測度系統，制定投資項目后評估標準，執行投資項目后評估，并將投資項目后評估報告交總審計長辦公室審計。另外，由各部門的副部長負責本部門的投資項目后評估工作，以實現對公共投資的監督職能。

進入21世紀，加拿大政府開始考慮和嘗試把后評估與投資項目實施過程中的評估結合起來，將投資項目實施過程中的評估看做總的后評估的一個組成部分，使后評估和實施過程中的評估成為一個整體。加拿大《2000年的公共服務》白皮書重新強調重視后評估中的業績監督和相應地減少中央控制，并要求后評估在提供有關業績監督信息上扮演重要角色。因此，可以說加拿大的后評估已在相當程度上從傳統的為改進管理而服務轉移到為監督和考核業績而服務上。

4．德國的公共投資項目后評估

德國公共投資項目的后評估工作目標主要是依據經濟學的最大原則與最小原則來制定的，即以一定的資金投入求得最佳效果，或者以最低的資金投入達到預期效果。這兩大目標是德國預算法規定的經濟效益和節約原則的具體體現。項目的監管主要是工程建設過程和資金使用過程兩方面的監管，分別由交通、建筑和房屋部及財政部負責。前者主要監管招投標、工程進度、建筑質量、技術規范和竣工驗收等；后者主要監管資金撥付、投資預算調控、資金使用、投資后評估等。此外，德國的各州都設有建設投資管理局，該機構的主要職能有：聯邦、州公共投資咨詢和政策建議；聯邦、州地產投資咨詢和政策建議；負責聯邦所屬公路以外的公共投資項目。公共投資項目中，政府除了自身對項目進行管理以外，一般都按照規定的程序選擇和委托相應的工程咨詢單位來管理，政府實施監督。工程咨詢單位包括建筑師事務所、結構工程師事務所、各專業咨詢設計事務所以及一批具有總承包能力的工程公司等。德國的工程咨詢業務涉及工程建設的全過程，從工程項目的前期準備到運行保修，咨詢設計單位可為業主提供全過程的服務。另外，德國特別重視發揮專業人士在工程管理中的作用。這些專業人士在政府的嚴格管理之下注冊或由專業協會、學會組織起來進行注冊管理，并受到風險責任制度和責任保險制度的約束，整個工程咨詢行業人員必須向政府負責、向業主負責。

5．以世界銀行為代表的國際金融組織項目后評估體系

20世紀70年代以來，越來越多的國際金融組織依靠評估來檢查其投資活動的結果。結合項目后評估的結論，評估各業務部門的工作質量和效果，成為國際金融組織內部監督的重要工具。1999年亞洲開發銀行將原來的后評估局（Post Evaluation Office, PEO）改名為業務評估局（Operation Evaluation Office, OEO）。

世界銀行、亞洲開發銀行和聯合國開發計劃署等國際組織在全球有大量的援助貸款，這些機構在項目后評估方面起步較早，經驗較豐富，其對公共投資項目的后評估管理模式和評估方法已被多數國家接受，形成國際模式。世界銀行的項目后評估體系之所以作為公共投資項目績效評估的一種模式，是因為世界銀行的投資項目與普通商業銀行貸款是有區別的，而與公共投資項目具有很多共同點和相似點：更注重社會效益，以其為主要指導方向；項目分布行業眾多，缺乏共性和可比性；項目具有長期性和階段性。因此本書重點調查和研究了以世界銀行、亞洲開發銀行為代表的國際金融組織的項目評估方法、評估體系和模式等，以期為中國的公共投資項目評估提供參考和借鑒。

（1）評估的組織實施。世界銀行1975年在總部成立負責后評估的總督察，由銀行董事會任命，并成立業務評估局（Operation Evaluation Department, OED）。世界銀行開展后評估的主要目的是，對世界銀行所執行的政策、規劃、項目和程序進行客觀的評估，通過總結經驗和教訓來完善這些政策、規劃、項目和程序。

世界銀行的項目后評估由業務評估局承擔，項目后評估一般分兩個階段進行。第一階段，由貸款項目的銀行主管人員在貸款發放完畢后的6～12個月內編制一份項目完成報告，然后由執行董事會主席指定專職董事負責的業務評估局對項目進行比較全面的總結評估。項目評估人員在審閱項目完成報告的基礎上，通過查閱檔案、實地調查等多種評估方法，獨立地對項目進行全面、系統評估，寫出項目執行情況審核備忘錄，連同項目完成報告一并交執行董事會和銀行行長。第二階段，在項目完成后的5年左右，業務評估局還要在經過審核的項目中挑選一部分進行復評，并編制項目影響評估報告，其目的是考察在項目外部環境可能發生變化的情況下，項目給經濟、社會所帶來的實際影響。

在世界銀行項目的決策周期中，項目后評估的任務包括項目完成報告的審查、項目執行審核和后評估、后評估專題研究、向新項目和政策提供后評估結果等。它位于一個完成項目的末端，同時又處于一個新項目的開端，起著承前啟后的重要作用，具體如圖1-1所示。

（2）評估的對象和內容。所有世界銀行項目都必須編寫項目完成報告（又稱自我評估）。世界銀行每年確定一定數量的完成項目（約占完成項目的40%）進行評估，這些項目主要是世界銀行、公眾和政府在某些領域特別關注或具有代表性的問題。

世界銀行的項目后評估體系的核心內容由評估的邏輯推理格式規定，具體如表1-1所示，它體現了世界銀行后評估體系的主要特點。這樣的后評估體系滿足兩個要求：一是適合所有類型的項目；二是結果的得出具有充分的邏輯性。

● 問題：主要是設定評估的總體結構和評估方向。

● 問題細分：主要是選取能夠說明前一步問題的指標和問題，用以推斷方向性問題的結論。

● 問題類型：主要指細分后的指標或問題的針對性，分為描述性事實、產出性判斷和影響性推斷三類。

● 模式類型：主要指問題設計的統計學意義上的類型，包括隨機設計、準隨機設計、非隨機設計三種類型。

● 指標定義：主要指問題中涉及的概念、指標的量化與定性的標準。

● 資料來源：主要指獲得數據或資料的來源地。

● 抽樣方式：主要指選取何種統計抽樣方式。

● 資料采集：主要指采集的過程和一些方法。一般包括統計抽樣、成文資料、郵件、小組討論、面對面咨詢和實地考察等。

● 資料分析：主要指分析的過程和推理的路線與步驟。

● 推斷結論：主要指每個問題的推理結果。

（3）評估的指標體系。針對項目不同，在設計評估指標時主要包括以下幾項內容：

投入性指標：反映投資項目涉及的所有投入內容，包括資金、人力、環境建設、機會成本等。

行為性指標：反映項目投資過程中的項目發展或實施的具體行為，包括建設、開發、購買、教育等。

產出性指標：反映投資項目的直接結果，主要指行為模塊的直接產品，如建設項目的樓房建筑，農田項目的開發土地面積。

成效性指標：反映投資項目的經濟效益和社會效益，是項目直接獲取的效益。

影響性指標：與成效性指標不同，反映項目的長遠和潛在的影響，包括對相關環境和社會發展的影響。

（4）評估結果的應用。評估結果直接上報世界銀行執行董事會，用于系統全面地總結其開發援助經驗，弄清項目成功或失敗的原因，以改進世界銀行對未來項目援助的決策和執行。同時也為世界銀行向其成員國匯報工作業績服務。

6．其他發展中國家的公共投資項目后評估進展

進入21世紀，發展中國家的后評估有了很大的發展。據聯合國開發署的資料介紹，有85個發展中國家已經成立了中央評估機構，其中50%設在計劃和社會發展部門，12%設在經濟管理部門，16%設在財政和國家預算部門。發展中國家項目后評估比較普遍的做法是在政府部門里設立一個專門委員會，由后評估工作所涉及的主要部門的領導組成，負責管理、指導、協調國家公共投資項目后評估工作，下設一個辦公室負責處理日常工作，以便系統地總結國家公共投資項目的效益。上述評估機構大多從屬或掛靠在政府的下屬機構，相對獨立的后評估機構體系尚未真正形成，后評估成果的反饋情況并不令人滿意，且不具備完善的反饋機制。

（四）國外公共投資項目績效管理的經驗與啟示

公共投資作為一種新型經濟管理手段，為各國刺激國內消費需求、實現充分就業提供了重要的財政資源。有關公共投資項目績效問題的研究正逐步深入。美國公共管理學者普雷姆詹德提出“確保資源的有效性是公共投資的使命”，由于財政資源的稀缺性以及公眾對公共投資項目績效的日益關注，各國高度重視公共資源配置的合理性及有效性。

1．獨立公正的后評估工作

作為政府計劃決策和宏觀管理的一個重要工具，完整有效的公共投資項目后評估工作成為西方國家工程管理過程中不可缺少的重要環節，西方國家設有公共投資項目專門的后評估機構，該機構擁有法定權力要求其他政府機構提供其所掌握的任何記錄或信息。經過多年的實踐，后評估機構已經建立起一套科學完整的評估指標體系，并從解決問題的立場出發進行后評估工作。此外，完善的后評估工作反饋機制的建立保證了工作成果在新建或已有項目中以及其他開發活動中得到采納和應用，極大提高了項目決策管理的科學化水平。公共投資工程管理的全過程中，都有工程中介機構參與其中，這主要表現在：一方面，政府的專業管理機構本身就主要是由建筑師、工程師、合同律師等專業人士構成；另一方面，政府除了自身對項目進行管理外，一般都按照規定的程序選擇和委托相應的工程咨詢公司來管理，政府實施監督。此外，所有重要的技術環節都有專業人士把關，工程中質量、技術、安全、成本等責任非常明晰。中介機構的介入，既減輕了政府管理項目的負擔，又有利于投資目標的實現。

2．嚴格完善的監督體制

為了保證公共投資工程實施的廉潔和公正，它要接受多方面的監督。一是設立職責明確的監督機構，并以立法的形式對其監督權力和獨立地位給予保證，任何部門都不能進行干涉和限制；二是制定嚴格透明的工作程序，公共投資工程的每個過程和每個環節，都要按照具體的規定和嚴格的程序接受各方面的審查和監督；三是建立規范化和制度化的公眾監督，除非涉及國家機密，任何人對于公共投資工程的實施過程都具有知情權，公眾的意見和建議能夠通過完善的制度反映到政府部門，并得到重視，成為制約官員行為的決定因素。完善的監督體制不僅可以保證工程順利實現預期目標，減少浪費和節約開支，還可以有效地防止工程建設中可能的違規違法行為，杜絕腐敗現象的發生。在對公共投資工程實施管理的過程中，從項目的投資決策、立項審批、招標投標，到項目實施、監督管理和交付使用，政府各部門、各機構的職責分工十分明確。政府使用部門提出工程需求和資金申請，并參與工程完工后的交付驗收，但不能介入工程建設的具體過程。財政部門負責審查項目的投資預算，并對工程價款實行集中支付。建設部門參與審查工程的功能、規模和技術規范，并負責項目建設實施。議會對工程的建設與否以及投資規模具有最終的決定權。這樣的職責分工，既可避免決策失誤、行政干預、超預算、超工期等弊端，又能有效避免工程管理過程中權力交叉、責任推諉以及腐敗行為。

3．相對集中的專業化管理

國外政府將公共投資工程管理作為政府向社會提供重要公共產品和服務的一項職能和方式，一般將公共投資工程劃分為非經營性項目和經營性項目兩大類，進行分類管理。對于經營性項目，政府只負責項目投資決策和立項審批。對于非經營性項目，政府一般采用直接管理的方式，設立不同的政府專業機構，根據工程專業性質的不同，行使業主職能，對公共投資工程的實施，包括招標投標、設計、施工以及竣工驗收等實行全過程的集中管理，建設完成后，再交付使用單位使用。因此工程項目的使用單位不直接參加工程項目的組織實施，從而實現公共投資工程的“建管”分離。

4．靈活高效的投融資機制

為了達到減少政府公共預算開支、提高工程質量和服務管理水平的目的，發達國家引入了私人資本競爭機制，制定了民間融資投資的政策，建立了私人資本參與基礎設施建設和公用事業管理的模式。實踐證明，民間資本介入公共工程領域，能有效解決政府財力不足問題，加快基礎設施和公用事業建設步伐，提高項目的建設效率和經營效率。

但從實際結果來看，某些西方國家開展的公共投資項目評估工作仍然存在效果滯后和制約性不強的軟約束現象。大多數國家采用的成本—收益分析方法由于受到影子價格、貼現率以及雙重計算博弈等因素影響，難以準確計算真實效益。除了美國于20世紀30年代起開展了公共投資項目的后評估外，針對公共投資項目績效進行專門評估的國家在目前并不多見。除散見于財政學、公共管理等方面的著述外，系統研究公共投資項目績效理論的成果較少。自新公共管理理念提出以來，改革公共投資項目方式、提高公共投資項目績效已成為西方國家改善公共資源配置最為關注的問題之一。

（五）國內研究現狀

1．國內公共投資項目評估發展概況

國內公共投資項目評估工作始于20世紀80年代中后期，已初步形成了自己的評估體系。隨著經濟體制改革，尤其是投資體制改革的深入和發展，投資項目前評估和項目決策工作得到了加強，投資項目評估工作也逐漸受到經濟界和投資界的重視。

國家計委在1984年開始項目后評估實際應用，到1987年共完成5項基本建設項目后評估。1988年，國家計委外資司委托中國國際工程咨詢公司對9項利用外資建設項目進行后評估。20世紀80年代，財政部世界銀行業務司承擔了中國世界銀行貸款項目的實施情況監督、檢查和評估工作，并在聘請部分專家支持的基礎上，開展了“我國項目后評價工作情況調查”、“在中國政府部門里建立公共投資后評價能力”、“關于建立我國公共投資后評價工作體系及其試行意見”、“我國公共投資后評價培訓工作的調查分析”等課題研究。1991年7月，國家計委制定了《國家重點建設項目后評價工作暫行辦法（討論稿）》，從項目的計劃決策、工程技術質量、經濟和財務分析等方面對項目后評價進行了詳細規定，1996年6月發布的《國家重點建設項目管理辦法》規定，“國家重點建設項目竣工驗收合格的，經過運營，應當按照國家有關規定進行項目后評價”。1993年中國國際工程咨詢公司受英國海外開發機構委托編寫一本項目評估手冊，受國家計委委托對基本建設項目后評估進行研究，并編制管理手冊。1993年，財政部成立了基本建設司，專門負責與項目后評估相關的基本建設財務管理和效益分析工作。1998年國務院機構改革后，由新成立的重大項目稽察特派員辦公室負責對重點項目的建設實施組織稽察，并負責項目后評估工作。

政府其他部委也進行了相關行業的項目后評估研究和應用，如農業部通過外資利用辦公室協助世界銀行貸款項目的后評估工作。交通部于1989年和1990年編制兩個后評估的文件，即《港口建設項目后評價報告編制辦法》和《公路建設項目后評價報告編制辦法（試行）》，規定職能司局負責項目后評估工作。1996年12月又發布《公路建設項目后評價報告編制辦法》，規定公路建設項目后評價報告的主要內容包括建設項目的過程評價、效益評價、影響評價和目標持續性評價四方面。此后，公路、鐵路項目后評估研究進展很快，大量成果也都公開出版。建設部標準定額研究所于1987年出版了關于項目評價方法的手冊，1995年又制定用于項目評估的社會分析手冊等。2002年國家電力公司發出《關于開展電力建設項目后評價工作的通知》，規定凡列入國家計劃建設的國家電力公司系統控股的發、送、變電工程項目，都要開展后評價工作。

金融機構方面，中國人民建設銀行（現中國建設銀行）在20世紀60年代開始項目的后續財務評估，80年代開始嘗試項目財務和經濟后評估，1992年頒發了《中國人民建設銀行貸款項目后評價實施辦法（試行）》，1993年制定了一套后評估的綜合方法，還編寫了《貸款項目后評價實用手冊》。建行的投資調查部負責進行項目后評估工作，到1993年建行對已完成的使用建行貸款的79個項目進行了后評估。值得關注的是，建行將其后評估報告在銀行和相關政府部門內廣泛散發，建立了比較有效的后評估信息反饋機制。中國人民銀行是亞洲開發銀行在中國貸款項目的聯絡協調機構，主要負責對項目完成報告和執行監督情況進行后評估，具體的項目后評估則由各部委或有關行業完成。1994年負責政策性投資的國家開發銀行成立，并建立了后評價局，制定了關于貸款項目后評價的暫行辦法及其實施細則，并選擇淮南煤礦、大屯礦電廠和新集煤礦作為評估方法的試點，以評估檢驗項目貸款效益。

2．國內公共投資項目評估理論研究

隨著中國公共投資實踐的發展，許多學者開始關注公共投資項目存在的問題，加強了對公共投資項目后評估的理論研究。

（1）關于基礎理論研究。白思俊等對傳統項目評價的概念進行擴充，對后評價的機制進行探討；顧基發等、趙麗艷等探討如何對大型社會項目進行有效管理評價及有效地處理評價工作中人的主觀性影響；崔毅探討了后評價的量化指標。程凌剛等、余曉嶺等進一步研究了定量化方法；許曉峰等就系統論與控制論作為項目后評價的理論基礎進行了研究；陳捷分別就財政總額控制，財政投資分配效率、運作效率與績效管理的關系進行了分析；和金生等結合電力建設項目，研究了項目管理后評價的理論與方法；馮英俊等建立了項目管理后評價指標體系；趙國杰等、梁俊國等對求解方法進行了研究；王其藩以系統動力學、系統思考理論為指導，以系統動力學的動態模型為主框架，汲取其他定量理論與方法的精髓，建立起綜合動態分析方法和模型體系；陳文偉等在MIS基礎上，提出綜合數據倉庫、聯機分析處理、數據開采、模型庫、專家系統的決策支持系統新結構體系。

（2）關于評估方法研究。王寶森等、李嵐、許長新等探討了具體的方法，惠先寶、高曉暉等進行了實證研究；對經濟效益的分析研究，王信東對指標體系，施玉群、宋小敏等、唐梅英等、劉澤雙等探討了具體方法應用及細節處理；楊燦、許憲春回顧與展望了中國國民經濟核算體系的改革與發展；孫秋碧評析了國民經濟核算的演進歷程；朱啟貴提出中國國民經濟核算必須與時俱進，并提出綠色國民經濟核算方法；張三力、姜偉新與張三力、童文勝等、曾祥云等總結了項目評價方法論及現有方法；徐念榕等探討了綜合評價方法；郭多柞等、趙斌等探討了綜合評價法在工程后評價中的應用；梅紹祖等、陳紅等、武博慶則對評價內容與方法的關系進行研究。

（3）關于評估指標體系研究。吳永林等、馮圣洪等、張新紅等的研究表明，神經網絡不僅能夠模擬專家管理信息系統進行綜合評價，而且避免了評價過程中的人為失誤；查健祿等運用模糊數學的思想，對含軟指標的綜合評價問題，由原始評價信息的提取與處理，到綜合評價結果及其分析的全過程，進行系統分析，提出對參評樣品集整體質量狀態及對評估人集的評價水平與異常性的定量評價方法；王明濤就權系數的確定，張欣莉等就綜合評價系數也進行了研究；袁海霞等構建了科研項目績效評價三級指標體系，其中一級指標2項，二級指標9項，三級指標41項；陳麗娜等從非財務指標的視角運用層次分析法設計了績效評價體系，并對指標權重進行了計算。

（4）關于社會影響評估研究。劉風琴等、黃一夫指出了傳統的技術經濟分析在項目評價中的不足之處，提出對項目進行可持續發展影響評價的思想及基本方法；莊賀鈞等則做了實證研究。對環境后評價的研究較多，高曉蔚等基于中國建設項目環境效益評價的現狀，提出了建立環境效益評價體系的總體思路和方法；郭永龍等進一步研究了方法與步驟；詹前勇、許俊杰將層次模糊決策法應用于生態環境的質量評價；張燕等、許榕等、楊士建就尋找關鍵因子的具體方法進行研究，增加了評價的準確性；余建林等研究了公共工程項目可行性研究中社會評價的層次和內容，提出了公平問題、非自愿移民、婦女與貧困、利益相關群體協調、參與問題等社會評價應該關注的重點問題。

（5）關于可持續發展的后評估研究。劉平宇對可持續發展經濟系統的要素組合、經濟機制、內在矛盾及其運行規律進行分析，揭示了可持續發展經濟系統的本質要求和現代經濟發展的基本趨勢；余敬等以系統論為基石，構建出以“發展力”和“協調力”為兩大支撐功能的自然資源可持續發展模糊綜合評價模型；潘柳燕提出經濟發展和生態持續的共生性內涵及其實現途徑；張旭平、陳君、劉思華認為可持續發展觀本質上是超越人類中心主義而非人類中心的，它實現了人類中心主義和生態中心主義的辯證整合，建設生態文明、實施可持續發展必然引起現代人類活動價值取向的調整；陳少英等認為創建生態文明需要觀念和制度的保證。

（六）中國公共投資項目績效評估的問題

隨著公共財政框架的建立和投融資體制改革的發展，更多的財政投資資源將投資到非競爭領域和公益性、基礎性公共項目上，因此需要對現行的評估理論、評估內容和評估技術等重新審視，應當繼續深入研究、創新和發展。

1．投資項目績效評估理論、內容和方法單一

隨著可持續發展與和諧社會觀念的普及和深入，公共財政資源逐漸脫離競爭性和經營性領域，更多的資源傾向于投入社會影響大、涉及范圍廣的公益性福利項目，對于公共投資項目的績效評估也經歷了由單一的財務評估，向包括財務、經濟、環境影響、社會評估等多種評估方法演變的過程，評估內容和對象逐漸增多。公共投資項目的績效評估，也必須與時俱進，在評估內容、指標設計、評估標準和評估方法上考慮到項目的可持續性以及項目實施與發展過程中經濟資本、自然資本、人力資本、社會資本等方面的可持續協調發展。發展中的公共投資項目績效評估研究工作將是一個多層次、多目標、多指標、多因素的復雜系統工程，涉及財政、經濟、社會、環境等諸多領域，在國內還處于起步階段，需要不斷地吸收其他理論的成果，以充實、發展和完善自身的理論基礎、內容、方法以及應用實踐，這也是本書研究的意義所在。

2．尚未構建起系統、科學的公共投資項目績效評估指標體系，評估方法可操作性不強

目前，各有關公共投資部門的績效評估主要通過若干固定、單一的財務、技術和工程管理指標進行評估，評估側重于資金、技術和工程的合規性，對財政資金的使用效益則評估不足。各部門在開展績效評估時，只能自行設計一套評估指標體系，由于評估指標的不同，從而對績效的評估結論千差萬別。各部門評估指標設置呈平面化和單一性，缺乏一套建立在嚴密數據分析基礎上的科學、統一、完整的指標體系，沒有形成分行業、分類別的公共工程績效評估指標體系，因此，無法從行業、投資性質等方面進行綜合、立體、全面的評估，從而影響到公共投資項目績效評估結果的公正合理。目前中國的后評估信息的反饋機制也不完善，不能將評估的結果和項目決策、規劃設計、實施、運營管理等步驟有效地聯系起來。

3．缺乏統一的公共投資項目績效評估機構

中國從中央到地方均缺乏這樣一個權威統一的財政投資績效評估綜合管理機構，財政投資績效評估工作主要分散在各管理部門，各管理部門又主要從技術性能、項目管理方面進行財政投資績效評估，指標、方法和組織程序差異大，部門傾向嚴重，難以形成統一的、全面的財政投資績效評估。往往是同一個機構既負責項目的組織、實施工作，又負責項目后評估，后評估機構不具有獨立性和權威性，從而影響了項目后評估結果的客觀性、科學性和全面性。

4．公共投資項目管理體系不健全

當前，公共投資項目管理過程中“多頭管理”、“找不到責任承擔主體”等現象的出現，與分階段、分職能、分范圍的分割式管理體制存在直接必然聯系。尤其是針對公共投資項目的績效評估，更多的機構和研究都聚焦于項目的后評估領域。但項目后評估只應用于項目完成后的效果或影響的評估，對項目決策過程以及建設實施階段評估分析較少，它所固有的數據搜集困難、事后評估滯后、缺乏獨立公正的專門評估機構和評估機制不完善等局限，容易使公共投資項目缺乏及時的監督和考核。公共投資項目績效評估應實現經濟評估向績效評估的轉變，倡導對公共投資項目全過程進行以績效為導向的動態評估——擴展項目評估的時間范圍，對從前評估到設計實施，再到項目的驗收、達產、運營等全過程進行實時評估和動態調整，逐步形成對項目全過程進行科學預測、分析、監督、管理、總結的完整績效評估體系。這種管理體系的研究和建設內容應包括：理論支撐、框架結構、評估指標體系和評估標準、評估計量方法、評估制度、組織體系和工作程序、信息反饋機制等。亞洲開發銀行2000年頒布的項目績效管理系統、世界銀行及美國政府倡導的績效管理等，都將投資項目的建設實施視為一個連續的、完整的、全過程的系統。

5．政府部門監管理念落后

當前，政府部門日漸強化的稽察、審計等投資項目過程管理工作需要轉變意識，應當從傳統的審查合法性和合規性的局限中脫離出來，站在科學發展和社會資源優化配置的高度去評估項目的績效，側重對公共投資項目的經濟性、效率性、有效性和公平性進行評估，從事后稽察審計轉變到事前確定評估目標、事中動態監測和評估、事后綜合評估的工作模式，去審視和發現投資項目中存在的問題，找出差距和原因，進而提出政策建議，從而提高財政投資使用效益、確保投資效果，實現公共資源的最優配置。