第一章 緒論

一、選題背景

改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立以及分稅制財政管理體制的不斷完善，中國公共財政框架已逐步形成，財政管理改革已逐步進入以投資管理改革為重點的新階段。為有效履行公共財政職能，在經濟運行過程中應以最優方式對采集的公共資源進行分配和運用，公共投資研究應以資源的稀缺性為理論基點，公共投資項目的績效研究應關注政府對公共財政資源的配置是否達到最優、項目的投資成本是否最低、建設效果是否最佳、項目管理和程序是否合理等，以實現社會福利與公平最大化的目標。

改革開放進入21世紀之后，中國政府采取雙向刺激政策促進經濟增長，利用政府動員行為促進資本形成，因此，作為財政資源投資的重要組成部分和國民經濟增長的主要動力，公共投資力度進一步加大。長期以來，中國投資增長明顯快于GDP的增長，2000—2005年中國投資率分別為35.3%、36.5%、37.9%、41.0%、43.2%和42.6%。2006年當年新增國內生產總值有90%以上轉化為固定資產投資。資料顯示，中國建設行業總產值在2006年左右一直保持在年均2萬億元左右的水平，政府公共投資保持年均4000億元的水平。而“十一五”期間中國經濟的增長仍是固定資產投資拉動型增長方式，有學者當時推算，工程設施建設投資將超過3萬億元的年平均水平，政府公共投資年均水平將接近6000億元。由此可見，政府投資對經濟增長的貢獻顯著，但由于機制扭曲、投資沖動以及投資決策的風險約束制度缺位，同時帶來了綜合效益降低、污染回潮、資源的市場配置機制弱化等問題；經濟欠發達地區基礎設施落后、生態環境脆弱的瓶頸制約仍然存在；經濟結構不合理、自我發展能力不足、基本公共服務能力薄弱等狀況沒有得到根本改變；地方政府融資膨脹導致宏觀風險增加并對民間投資和國際投資帶來擠出效應；挪用資金、貪污腐敗等嚴重事件頻發；投資項目不斷出現“三超”工程、“三邊”工程、“豆腐渣”工程等混亂現象；90%的項目結算金額超出政府投資計劃，超支平均幅度達到40%以上。根據抽樣調查，早在“九五”時期，國家投入的公共投資基建項目中，就有85%以上的項目超概算，39%的項目未能達到設計生產能力，37%的項目投入營運后處于虧損局面。隨著公共投資力度的加大，公共投資項目的投資效果（績效）和監管問題日益受到社會各界的密切關注。

“十二五”期間，由政府主導的公共投資需求，在中國宏觀經濟中擔當了保證經濟穩定增長的重任，尤其在對中國經濟增長即將放緩的形勢預期下，這一格局在未來仍將繼續保持。值得注意的是，政府投資對于經濟增長的影響效應，更關鍵的在于提高每一個公共投資項目的績效（包括決策、投資與建設的總的效果），以達到整體效應的提升。因此，從績效評估的角度研究政府投資項目優化模式以實現對整體經濟增長的良性影響成為重要的前沿課題。

績效評估作為管理的重要手段，在企業管理中得到廣泛的研究和應用。20世紀70年代，在西方國家，由于財政的壓力、競爭的加劇及公共管理理念的變化，績效評估被視為新公共管理的技術保證而廣泛應用于公共投資管理領域，甚至被認為是“解決財政收支矛盾問題的關鍵手段”。尤其在英、美、澳、新等國家，公共投資績效評估的理論和實踐取得了很大的進展。而在中國，雖然個人層面的績效評估（如公務員考核）發展歷史較長，對企業的績效評估也發展起一套科學、規范的評估指標體系，但對公共投資項目績效評估的研究甚少，還處于起步階段，目前尚未引起足夠的重視，也缺乏系統的理論指導，難以使公共投資項目績效在不斷評估反饋的基礎上得到持續改進。

2004年頒布的《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[2004]20號）第五部分第一條中明確提出“完善重大項目稽察制度，建立政府投資項目后評價制度，對政府投資項目進行全過程監管”;2004年12月《財政部關于開展中央政府投資項目預算績效評價工作的指導意見》（財建[2004]729號）提出了建立預算績效評價體系的要求；2005年5月國資委《關于印發〈中央企業固定資產投資項目后評價工作指南〉的通知》（國資發規劃[2005]92號）、《北京市人民政府貫徹實施國務院關于投資體制改革決定的意見》（京政發[2005]11號）等文件，也明確要求建立政府投資后評估制度，利用社會中介機構的力量對政府投資項目進行全過程監管。2006年3月，《北京市政府投資建設項目后評價試行辦法》的出臺，標志著公共投資項目績效評估作為公共投資體制改革的一項重要舉措被推向新的高度。