二、公共投資項目績效評估指標體系構建思路

（一）基本設計思路

通過對績效內涵的揭示，我們看出績效評估就是對一項活動的效益、效率進行有效和公平的評估。因此，在公共投資項目績效評估中，所評估的內容就是公共投資的經濟性、效率性、有效性和社會公平性。因此，按照目的性來劃分，公共投資項目績效評估指標可以分為經濟性指標、效率性指標、有效性指標和社會公平性指標四個大類。

1．經濟性指標

用于反映產出物單位成本的變量，可以通過投入類指標、過程類指標和相應標準的比較得出。比較的目的就是通過效益性指標考評已完成既定質量和數量的公共服務，其財政的投入是否最低，即是否花最少的錢取得最大的結果。

2．效率性指標

用于反映既定的資源投入是否獲得了最大的滿足公共需要的公共服務產出，可以通過投入類指標和產出類指標比較得出。

3．有效性指標

用于反映公共投資項目目標的實現程度，但不僅僅如此，它還考慮相應的財政投入，往往是將效率因素和效果因素放在一起考慮。例如，“所有通水工程的單位成本”是一個效率指標，“滿意的通水工程的單位成本”則是一個效果指標。

4．社會公平性指標

用于反映與投資項目有直接或間接利害關系，并對項目的成功與否有直接或間接影響的利益相關者之間的利益均衡關系。項目的利益相關者，一般包括項目的受益人、受害人及受影響人，為項目提供資金的機構，有關的項目執行機構（包括計劃、設計、咨詢、管理機構等）。

從項目管理的階段和時間維度來看，根據《國務院關于投資體制改革的決定》中“對政府投資項目進行全過程監管”的要求，評估指標體系的構成應包括多個方面：第一，投資項目的投入指標，基本衡量對象是投資項目的各項投入，包括人力、物力、資金及時間的投入等幾個方面，以測量和確定各項投入的數量和質量。第二，投資項目的管理指標，衡量對象是管理者在項目建設過程中的執行情況，包括決策審批程序與效果、資金管理效果、進度和招投標情況等方面，以測量和確定項目管理行為的質量，規范管理者的主觀行為。第三，投資項目的產出指標，衡量對象是在投資項目實施過程中相對于投入所獲得的產品或服務，用以測量和確定各項產出的數量和性質。第四，投資項目的效益和影響指標，衡量對象是通過投入獲得產出后投資項目所產生的效益和影響，其中又分為直接效益和間接效益、直接影響和間接影響、長期影響和短期影響。

基于以上分析，我們對構建中的指標體系形成了基本思路，即分析和使用以上相互間的關系來考核公共投資項目的經濟性、效率性、有效性和社會公平性，這樣才能最終對公共投資項目進行績效優劣的評估。

（二）關于指標體系的適用性

當前中國公共投資項目績效評估工作存在諸多問題，其中主要有兩個原因：

1．公共投資項目績效評估指標體系內容不完整

公共投資項目績效評估指標的制定缺乏科學性，既有的評估指標體系或側重于財務評估，或側重于經濟評估，針對公益性項目更為重要的社會績效、生態環境績效和可持續發展績效，以及直接影響項目效果性的管理績效少有涉及，評估內容的不完整導致到目前為止尚未形成一個能完整、全面地反映項目績效的指標體系版本。

2．公共投資項目績效評估指標體系尚未擺脫行業特點的局限性

不同層次、不同種類的公共投資項目，其績效的內容存在很大的差異。例如，高速公路、鐵路等準公益性項目，既要考慮其本身的經濟盈利績效，還要考慮其社會公益性（即社會績效）；而對于純粹的公益性項目如京津風沙源治理工程項目，由于其直接經濟效益微乎其微而社會效益、生態環境效益更為突出，因此其直接經濟效益在綜合績效中的影響幾乎可以忽略。目前，各部門在開展績效評估工作實踐時，都是自行設計一套評估指標體系，導致評估結果千差萬別，更沒有橫向可比性可言。

基于以上考慮，本書在設計評估指標體系時，抓住公共投資項目的績效內容立足于經濟性、效率性、有效性和社會公平性的共性原則，在指標選擇上努力發掘、尋找共性問題和基本影響因子，設計共性指標，以期在內容上完整地形成一個跨越行業特點、通用性強的指標體系框架，使其能夠適用于一般性公共投資項目的績效評估需要。本書在追求指標體系框架完整性、全面性的同時，還考慮到具體項目評估實踐的個性和行業特點，為評估者預留靈活調整空間，即指標體系框架應為評估者提供評估思路指南和評估內容的框架范圍，從而在個性化指標和具體終極計算指標的選擇上，可以靈活處理，根據項目的不同特點和評估工作的具體要求作合理的調整。

（三）關于指標體系的可操作性

構建指標體系的過程中，盡管可以追求評估內容及評估指標的全面和完整，但是并不代表可以拿來就用，即任何項目在任何時間段都可以拿這套指標體系來生搬硬套作為評估依據。對于處于不同階段的項目，評估者所關注的評估重點也有所不同，因此項目績效結果的差異較大。例如，開工前的準備階段，項目績效將主要由可研報告、評估報告、決策程序以及開工條件等方面的績效構成，其他如目標績效、生態環境績效等內容因尚未動工自然無從談起；而處于建設過程中的同一個項目，評估重點轉而側重以資金管理、進度和質量等指標為主的管理績效方面；而對于處于投產運營階段的項目績效，目標實現程度如何、經濟和社會績效等綜合性內容將構成評估結果的重要因素。

這就要求我們在追求指標體系內容完整性的同時，仍然有必要根據評估工作實踐中的可操作性進行科學處理和完善，而不是削足適履。因此，在采用專家咨詢法向專家征求指標意見之后，我們根據項目所處的不同過程，將指標體系的適用范圍設計為三個不同的階段：事前階段（開工前）、事中階段（開工至投產運營階段）和事后階段（投產運營后）。不同的階段中，項目績效所涉及的各準則層、指標層和分指標層的權重均有不同。由此，解決了指標體系受項目階段局限性太大而無法復用的弊端，有效地提升了指標體系的可操作性。