四、公共投資項目績效評估的邏輯框架分析

公共投資項目從規劃、決策、準備、實施、投產竣工到生產運營是一個完整、復雜的系統過程，這個系統通過外部環境資源、技術的輸入以及實施完成，最后向外界輸出產品，實現項目確定的目標。在這個過程中，項目系統的各項狀態參數也會隨時間變化而產生動態變化，產出物和效果也會因此而動態變化。項目的績效評估是對項目的全面、綜合性評判，其目的是確保合格產出和預期效果的實現，因此，它必然是一個圍繞項目目標不斷糾偏、循環改進的過程。

（一）公共投資項目績效評估邏輯框架的構建原則

從傳統項目評估的價值取向來看，績效評估存在重視政治效應、忽視社會效益（又稱重績輕效）的傾向。具體來說，就是只注重過程取向的控制，即上級對下級的控制著眼于過程而不是結果，容易導致按命令行事的心態；只注重數量和規模，忽視質量和效率，導致形式主義盛行；只注重成績和經驗，忽視問題和不足，忽視社會效益，導致社會資源的極大浪費，也直接影響了政府形象和社會效益的提高。因此非常有必要將投入與效果相聯系，構建新的以績效為導向的評估邏輯框架。

績效導向的公共投資項目評估邏輯框架強調以項目績效為核心，與項目相關的一切行為和決定都以績效為導向。其基本原則是：

● 在項目所有階段都以績效為中心進行對話。

● 使項目規劃、預算、立項、監控與績效結果緊密結合。

● 保持績效結果的可衡量性。

● 以績效為目的，但不囿于原定的績效。

● 將績效信息用于學習和決策。

以績效導向的公共投資項目評估邏輯框架的核心思想有三點：

1．按績效來規劃決策

規劃是跨年度的和指導性的戰略計劃。在規劃階段，要根據社會和經濟發展的需要和國家政策法規，從國家和行業層次上進行分析，以便發現問題、約束條件和投資機會，其目的是識別投資的主要目標和行業優先順序，進而提出一個相應的和可行的規劃框架，并從中識別和選擇備選項目。在此過程中，績效具有的價值取向作用將反饋作用于未來公共資源投入，是一種連接過去和未來的有效規劃管理工具。其原理是依據已決策公共投資項目的直接結果與長期效應，來衡量是否滿足投資需求與戰略目標，來評估既往規劃目標的正確與合理性，進而指導新的規劃體系、投資方向的形成。

2．按績效來監控管理

公共投資項目監控管理的本質，是通過對投資項目實施過程中任何一個時點上項目的資源輸入、管理活動與直接提交物等實際情況的監測與檢查，確定直接結果與預期目標的偏離程度，評估投資需求的滿足程度，并將有關信息及時反饋給項目決策者、管理者，以便及時做出調整和改變，控制投資項目實施過程中出現的目標偏離情況，或者根據實際情況修改原定目標以適應形勢的要求，從而保證項目的順利實施。這個過程中，能夠反映項目真實狀態的項目績效是監控管理的基礎和根本保障，其糾偏、監控管理的直接依據只能且必須源于項目績效。

3．按績效來制訂預算

建立一種以績效為基礎的預算制度。鼓勵各個部門以績效為導向，依據優化的規劃目標和框架來優化資源配置，將有限的預算資金用到能夠產生最大/最佳效益（效果）的項目上，這樣即可構成“監控輸入和活動——評估結果與目標——指導規劃——制訂預算”的閉路循環控制過程，確保各個環節、體系的規范化運轉。較為理想的結果是建立衡量績效的標準并把績效責任制納入預算體系，使得年度預算與項目績效掛鉤、與項目責任單位的利益掛鉤，這對于提高投資效益將產生深遠的積極影響。

績效導向的公共投資項目評估邏輯框架，由評估與反饋（外部大循環）、監測與控制（內部小循環）這樣兩個控制環組成的動態閉路循環構成，并通過在線監測與現場評估相結合的評估工具得以實現。邏輯框架如圖2-3所示。

（二）評估與反饋過程（外控環）

在績效評估框架下，公共投資項目的決策過程是以績效為導向的評估與反饋循環過程的產物，是連接過去和未來的有效管理工具，整個過程以規劃為起點，經預算、立項評估、項目管理到項目終點，其間，不斷進行評估和反饋，以改進績效，具體情況如圖2-4所示。

績效評估與反饋過程的作用主要體現在：

（1）依據已有公共投資項目的長期效應、直接結果與提交物的績效評估結果，來衡量是否已滿足投資需求與達成戰略目標、評估項目上游管理環節是否合理有效，進而指導和提高各部門未來在規劃、評估、決策、管理等相關環節的工作質量。

（2）通過監測進行績效數據的積累，可統計形成宏觀、中觀（區域和行業）的公共投資項目動態總量數據庫，為評估各類投資項目的投入水平、效益狀況和影響狀況，展開縱向的、橫向的比較分析，進而為新投資項目的規劃、立項、評估、管理等環節提供數據分析基礎和決策依據，避免盲目投資和產能過剩。

（3）將績效評估作為一種連接過去與未來的工具。

（三）監測與控制過程（內控環）

中國目前的公共投資項目監管主要以事后監督為主，缺少事前和事中監督。事后監督，由于問題已經發生，造成的損失已經形成，這時若要消除不良影響，往往事倍功半，付出的代價巨大，在很大程度上制約了投資效益的充分發揮。

防患于未然，是危機管理中最簡便、成本最低的方法。合理的監管體系應健全和完善監測與控制工作，收集各種信息并對其進行分析和辨別，有效察覺潛伏的危機與問題，并及時采取措施予以糾正，這才能夠將對項目的危害減少到最低程度，保證實現預定的項目目標，保護公共投資效益。

作為管理過程不可分割的一部分，監測與控制貫穿項目管理的全過程。以績效為導向的公共投資項目評估邏輯框架的監測與控制過程包括四個基本環節：（1）確立標準/目標；（2）監測實際績效；（3）對比實際績效與目標作出績效評估；（4）糾正偏差。這四個基本環節組成了定標——監測——評估——糾偏的閉路循環過程，如圖2-5所示。

過程階段的績效評估，就是根據控制標準衡量執行情況，把實際狀態與計劃狀態進行比較，找出它們之間的偏差信息，據此對工程項目實際狀態作出客觀的評估。過程階段評估的可靠性將直接影響項目的監測與控制，關系到項目施工能否按計劃順利實施。因此，在績效評估框架下，公共投資項目的管理過程，即是以績效為導向的監測與控制過程。

（四）績效評估的實現工具——在線動態監測與預警+人工現場監管

中國當前的公共投資項目監管主要采用傳統的人工紙介質方式，而項目多、面廣、線長，現有的監管力度明顯不足，致使大部分的公共投資項目難以被置于有效的監管之下。同時，人工紙介質數據采集工作量大、效率低，數據的完整性和真實性也難以保證。隨著互聯網和計算機技術的不斷普及和實用化，傳統的以人工紙介質數據為主體的項目信息管理體系正轉向基于計算機網絡的數字化管理體系。這也對新時期的公共投資項目績效評估提出了更高的要求。

績效評估工作的順利完成，需要借助在線動態監測與預警+人工現場監管相結合的實現工具。

在線動態監測與預警是指借助互聯網絡突破時空局限，制定各種信息上報機制，及時收集項目監測數據，通過軟件程序進行分析評估，對績效不合格的及時發出預警信息，使評估人員足不出戶即可實現網上的經常性監管和評估，監管范圍因此可覆蓋所有項目。在線動態監測與預警無時不在、無處不在的巨大威懾力，對于提高投資項目管理水平將產生不可估量的積極作用。

人工現場監管是指在計算機工具輔助下，對于報警、舉報或重點項目所開展的現場分析、調研和處理等工作，如具體數據的交互核實、座談、現場調研、問卷調查等工作，以及更高級、更具前瞻性的決策分析和調控工作。人員的現場參與在這些工作中是必不可少的，但是通過在線監測的以績效為導向的輔助過濾作用，能夠提高現場監管的針對性，有效降低監管成本。具體流程如圖2-6所示。