三、公共投資項目績效評估的應用基礎(chǔ)

（一）成本—收益分析

成本—收益分析（cost-benefit analysis）是通過比較項目的全部成本和收益來評估項目價值的一種方法。成本—收益分析作為一種經(jīng)濟決策方法常用于評估需要量化社會效益的公共事業(yè)項目的價值，即將成本—收益分析法運用于政府部門的計劃決策之中，以尋求在投資決策上如何以最小的成本獲得最大的收益。非公共行業(yè)的管理者也可采用這種方法對某一大型項目的無形收益（soft benefits）進行分析。在該方法中，某一項目或決策的所有成本和收益都將被一一列出，并進行量化。對某一項投資進行成本—收益分析的步驟有五項：

（1）確定項目投入的成本；

（2）確定額外收入的效益；

（3）確定可節(jié)省的費用；

（4）制定預期成本和預期收益的時間表；

（5）評估難以量化的成本和收益。

成本—收益分析有三種主要方法：

（1）凈現(xiàn)值法（NPV）；

（2）現(xiàn)值指數(shù)法；

（3）內(nèi)含報酬率法。

成本—收益分析法的理論本質(zhì)是將投資活動視為一種價值產(chǎn)出，任何一項投資的意義在于此項活動正在或者即將為投資者創(chuàng)造收益，即現(xiàn)實收益和潛在收益之和大于投資自身的成本。

（二）控制與反饋理論

投資項目是一個十分復雜的系統(tǒng)工程，是由多個可區(qū)別但又相關(guān)的要素組成的具有特定功能的有機整體，項目系統(tǒng)的整體功能就是要實現(xiàn)確定的項目目標。項目系統(tǒng)通過與外部環(huán)境進行信息交換及資源和技術(shù)的輸入，進而實施，最后向外界輸出其產(chǎn)品。同樣，項目系統(tǒng)的各項狀態(tài)參數(shù)隨時間變化而產(chǎn)生動態(tài)變化。項目系統(tǒng)由四項基本要素構(gòu)成，即輸入、處理、輸出、反饋。輸入表現(xiàn)為各種物資、資金、人力、技術(shù)和管理要素的投入；處理表現(xiàn)為各種項目實施；輸出表現(xiàn)為項目投產(chǎn)后生產(chǎn)出商品或勞務；反饋表現(xiàn)為對項目產(chǎn)出與效果進行分析研究，考查項目的運行狀況，發(fā)現(xiàn)問題，并反饋到輸入中去以影響今后的項目投入，從而進一步影響項目的輸出。

反饋是控制論中的一個基本概念，指把施控系統(tǒng)的信息（給定信息）作用于被控系統(tǒng)（對象）后所產(chǎn)生的結(jié)果再輸送回來，并對信息的再輸出發(fā)生影響的過程。按照控制論的創(chuàng)始人維納（Wiener）的解釋，“反饋即將系統(tǒng)以往的操作結(jié)果再送入系統(tǒng)中去”，其特點在于“根據(jù)過去的操作情況去調(diào)整未來的行為”。因此，反饋就是指用系統(tǒng)活動的結(jié)果來調(diào)控整個系統(tǒng)活動的過程，又稱反饋控制，反饋控制過程是，施控系統(tǒng)將給定信息轉(zhuǎn)換成控制信息，并作用于被控系統(tǒng)后將產(chǎn)生的結(jié)果反饋回原輸入端，起到控制作用。在施控系統(tǒng)的反饋控制中，需要克服環(huán)境變化的干擾，減少或消除系統(tǒng)偏差，使被控系統(tǒng)在運行中處于較穩(wěn)定的狀態(tài)，從而達到對項目系統(tǒng)進行控制和管理的作用（見圖2-2）。

總之，公共投資項目績效評估是運用現(xiàn)代系統(tǒng)論和控制論的基本原理，對項目運行過程的演變或發(fā)展及其實施結(jié)果，做出科學的分析和判斷，并借助反饋控制，將項目建設(shè)或運行中所出現(xiàn)的現(xiàn)實狀況與預定狀態(tài)之間的偏差信息及時輸送給施控與被控系統(tǒng)，借以調(diào)整和改變施控與被控系統(tǒng)輸入和輸出的信息，保證項目建設(shè)或運行的穩(wěn)定性，最終使項目管理符合經(jīng)濟性、效率性、有效性和社會公平性原則，實現(xiàn)最大的投資效益。

（三）可持續(xù)發(fā)展理論

聯(lián)合國有關(guān)可持續(xù)發(fā)展問題文件《人類環(huán)境宣言》（1972）、《世界自然保護大綱》（1981）、《我們共同的未來》（1987）、《保護地球——可持續(xù)生存戰(zhàn)略》（1991）、《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》（1992）和《21世紀議程》（1992）等相繼發(fā)表后，人們增進了對可持續(xù)發(fā)展概念的理解并達成共識，開始將可持續(xù)發(fā)展問題的研究轉(zhuǎn)到其理論體系，特別對可持續(xù)發(fā)展的度量與評估問題進行探索，以適應人類對可持續(xù)發(fā)展實踐的需要。從《21世紀議程》中可以概括出可持續(xù)發(fā)展理論體系的主要內(nèi)容，該體系由相互聯(lián)系、相互滲透和相互影響的三個分體系組成，即社會可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，每一個分體系又包含若干個分子系統(tǒng)。按可持續(xù)發(fā)展觀來理解，社會、經(jīng)濟、資源環(huán)境三位一體的發(fā)展構(gòu)成系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，其中，社會可持續(xù)發(fā)展是目的，經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展是基礎(chǔ)，資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展是前提條件。

對于可持續(xù)發(fā)展概念，可以從高、中、低三個不同層次進行理解。從高層次上講，可持續(xù)發(fā)展就是要保持人與自然的共同協(xié)調(diào)進步，達到人與自然共同繁榮，著眼于人類與整個大自然之間的關(guān)系；從中層次上講，可持續(xù)發(fā)展是既滿足當代人需求又不危害后代人利益的發(fā)展；從低層次上講，可持續(xù)發(fā)展是資源、環(huán)境、經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展，是在資源和環(huán)境得到合理保護利用的前提下，取得最大的經(jīng)濟效益和社會效益。

可持續(xù)發(fā)展理念豐富了公共投資項目績效評估的內(nèi)容，它強調(diào)不僅要重視項目的經(jīng)濟效益和社會效益，更要從動態(tài)角度評估項目是否符合可持續(xù)的三大特征：發(fā)展、協(xié)調(diào)、可持續(xù)性，即項目的建設(shè)是否有利于經(jīng)濟的發(fā)展；項目的建設(shè)是否符合經(jīng)濟、社會、資源環(huán)境的協(xié)調(diào)，不能讓經(jīng)濟的發(fā)展以犧牲資源環(huán)境為代價，也不能以犧牲社會的代內(nèi)公平性為代價；項目的建設(shè)是否考慮了代際間的分配，不能以犧牲后代人的資源為代價。