二、公共投資項目績效評估的理論基礎

（一）公共財政理論

公共財政（public finance）是市場經濟條件下的一種財政類型，作為市場經濟體制下的財政模式，其分配主體是作為政權組織者和社會管理者的政府，分配目的是為了滿足社會公共需要，保證提供通過市場機制難以有效滿足的各類社會公共需要所需的財力。建立與社會主義市場經濟相適應的公共財政體制框架是改革開放以來中國財政公共性不斷增強的必然要求，相應地，政府應從一般競爭性的營利性領域退出，進入并加強提供公共產品的非營利性領域。政府干預經濟的目的是彌補區域市場失靈，主要手段是提供公共產品，相對于私人產品，公共產品是那些用來滿足社會公共需要的、在消費上具有非排他性和非競爭性的物品和服務。非排他性指每個人在消費時不能排斥其他人同時消費，從嚴格意義上它包含三層含義：其一，任何人都不可能排斥別人對它的消費，即使有些人有心獨占，或者在技術上不可行，或者技術上可行但排斥他人消費的成本過高，也無法實現獨占。其二，任何人都必須消費它，即使有些人不愿意消費，也無法拒絕。其三，任何人都可以等量消費它。非競爭性指消費者的增加不會引起公共產品生產成本的增加，即消費者增加引起的社會邊際成本為零。它也包含兩層含義：其一，在生產方面，不需要追加資源的投入；其二，在消費方面，不會減少其他人的滿足程度，想要排除那些能從消費中獲得正效用的人是不可行的。

公共財政是國家為市場經濟提供公共服務而進行的政府分配行為，其分配具有公共性和非市場營利性兩個基本特征，其收支活動主要通過公共財政預算來體現。為了履行好財政職能，在經濟實際運行過程中，必須以高效的方式對采集的公共資源進行分配和運用。“效率優先、兼顧公平”是公共財政分配的重要原則，財政投資的配置模式及最終投資必然要體現這一原則。財政要滿足投資需要，必然存在一個節約資源和講求效益的問題。這就要求對財政投資的資金去向及資金使用效果兩個問題進行科學的描述，做出合理的解釋，這也是公共投資項目績效評估存在的前提。開展公共投資項目的績效評估工作，既是改進和加強中央各部門、各單位項目投資管理的重要環節，也是促進中央各部門、各單位進一步調整投資結構、優化投資方向、加強資金管理和提高投資效益的重要措施。

（二）“3E”原則

1995年著名學者芬維克（Terry Fenwick）提出的“3E”評估理念或準則，已成為西方國家公共財政投資績效評估制度的基本理論平臺。芬維克認為績效評估包括三個層面：經濟性（economy）、效率性（efficiency）和有效性（effectiveness）。這就是西方國家在公共財政投資績效評估實踐中廣泛使用的“3E”原則。“3E”原則構成了績效評估理論的基本原則，具體包括三項指標。

1．經濟性指標

經濟性是指以最低費用取得一定質量的資源，簡單地說就是投資是否節約。例如，將實際投資與預算進行比較，實際投資是否合理？所掌握的資源是否得到有效利用？政府采購是否以最低的價格獲得同樣的商品？

2．效率性指標

效率性是指工作組織方式和成本投入方式是否有效和合理。例如，項目的可行性研究是否現實？項目實施進度是否按計劃實施？項目是否可以以另一種更合理的方式進行，以盡可能降低成本？

3．有效性指標

有效性是指多大程度上達到政策目標、經營目標和其他預期結果，簡單地說就是是否達到目標。例如，是否以合理的成本、在規定的期限內實現了目標？在多大程度上實現了目標？公眾的滿意程度如何？

可以看出，“3E”原則較為重視效率、效果，但對公平問題有所忽視。然而，公共投資的本質是公共財政資源的配置問題，公共投資的目的是為社會生產提供公共產品和服務，因此，公共財政資源配置是否有效、資源運用是否經濟、公共產品或服務的提供是否公平等問題成為公眾越來越關注的焦點。

基于此，我們認為應該在“3E”基礎上增加社會公平（equity），構成“4E”概念，更能體現公共投資項目的目的和效果，也更符合公共投資項目的特征和屬性。社會公平是一種價值判斷，是社會發展的根本動力，包括文化公平、經濟公平、政治平等和社會公正。社會公平可以通過不同的變量來進行判斷，包括收入、公用設施、資源和基本物品、權利、生活質量、能力等。

至此，“4E”原則構成了本書對公共投資項目開展績效評估的基本原則。在構建績效評估指標體系時，本書將主要依據芬維克提出的“3E”績效評估原則和公平原則，按經濟性、效率性、有效性和社會公平性四個維度考慮績效評估指標的設定。

（三）受托經濟責任理論

受托經濟責任理論認為，隨著人類社會的發展，人類所擁有的財產規模不斷膨脹，致使財產所有者無法直接經營和管理所掌握的財富和資源，由此必然導致財產所有權和財產經營管理權的分離。財產所有權與財產經營管理權的分離，客觀上又導致了財產委托者對財產受托者進行經濟監督的需要。因此，受托經濟責任就是指財產受托者在經濟上受托或受命履行自己的經濟責任，并向委托者負有定期報告履行職責狀況和結果的責任，受托經濟責任關系也就成為委托者與受托者之間的權利與義務關系。在此關系中，委托者將其財產（資源）托付給受托者并賦予其相應的行為要求、報酬和權力；受托者接受委托并對其承擔特定經濟責任。

在受托經濟責任關系中，委托者希望受托者能誠實、公允地履行受托經濟責任，不僅要求實現其財產的保全，還要實現財產的高效、安全運行。而受托者也具有向委托者交代或說明其在誠實、公允地履行受托經濟責任。基于委托者的愿望和確保受托者履行受托責任的真實公允性或可信性，產生了對績效評估的要求，即委托者借助績效評估來控制受托者對于受托經濟責任履行的過程和狀況。

因此，受托經濟責任的存在是績效評估產生和發展的重要前提，而績效評估的本質目標就是要確保受托經濟責任的全面有效履行。績效評估對于受托經濟責任的全面有效履行具有以下兩個方面的作用：一是反映和控制受托經濟責任的具體履行過程；二是反映受托經濟責任履行的最終結果。在實踐中，后者對于委托者來說更為重要，它是委托者了解責任履行狀況的最基本依據。

在市場經濟條件下，政府接受納稅人的委托管理公共事務，政府行政機構作為受托者，代表納稅人籌集財政資金，并分配使用財政資金，必須對納稅人負責。這種關系的本質要求政府必須就其資源的使用向納稅人負責，即政府必須按照納稅人的意愿來分配和使用公共財政資源，保證公共財政資源使用的經濟性、效率性、有效性和社會公平性，盡可能以低廉的成本和優質的服務滿足日益多樣化的公共需要，并就資源使用的最終結果向納稅人負責。為了科學衡量公共財政投資的效果，就要對財政資金的投資管理情況進行績效評估。這種受托經濟責任理論是公共投資項目績效評估的基礎理論之一。

（四）新經濟增長理論

新經濟增長理論通過技術進步內生化為區域經濟增長和發展理論奠定了新的理論基礎，實際上，內生技術進步的經濟增長在地域空間上更多地表現為區域經濟增長的不平衡，聚集經濟、規模經濟產生的技術型外部性和金融型外部性（技術型外部性即技術溢出效應，金融型外部性則是與市場擴大相聯系的外部經濟效應）使要素邊際收益遞增，從而引起經濟活動的地域空間聚集和擴散，這樣，規模經濟就不再是一個外生的經濟變量，而作為內生經濟變量進入區域經濟增長模型中。規模經濟內生化的結果是區域經濟增長差距越來越大，美國學者巴羅（Barrow）與薩拉-伊-馬丁（Sala-I-Martin）用公共投資的生產性來解釋經濟的內生增長，認為政府可以通過提供純公共產品或混合公共產品，內生地提高私人投資的報酬率，從而避免生產要素的邊際報酬率遞減。此外，他們還認為，雖然國家收入水平與長期趨勢之間差距越大，其增長也越快，但由于缺乏長期增長的潛能，遞增收益阻礙著各國經濟增長差距的縮小，使各國經濟增長最終趨向發散。

新經濟增長理論試圖把經濟增長解釋為經濟系統的內生行為，為政府干預經濟提供了新的理論依據。

（五）新規制理論

對公共投資項目制度進行研究的另外一個理論分支是新規制理論。新規制理論（又稱新規制經濟學）興起于20世紀80年代，主要研究在公共投資過程中如何以有效的方式規范出現的問題，新規制理論以法國經濟學家拉豐（Affront）和梯若爾（Tirole）為代表人物。對于新規制經濟學的研究內容和方法，拉豐做了一個簡要的歸納：新規制經濟學使用委托—代理理論的方法對規制者和被規制企業之間的契約關系進行分析。他指出，傳統規制理論著重于分析特殊的規制機制，而新規制經濟學沿襲機制設計的傳統，以描述最優規制機制的特征為目的。新規制經濟學分析的框架是建立一個委托—代理模型，其中，委托人是國家或規制機構，代理人是被規制的企業。新規制經濟學的另一個重要貢獻是對激勵合約（又稱特許經營合約）拍賣的研究。拉豐和梯若爾的研究表明，激勵合約的拍賣可以使規制者選擇效率較高的企業，并且只要支付較低的信息租金，故規制問題實質上是在不完全信息條件下的最優控制問題。這就是新規制經濟學分析規制問題的基本思路。最早將規制問題當作機制設計問題，并對這一框架形成作出貢獻的是勞伯（Loeb）和馬格特（Magat），他們考察了在沒有社會成本的特殊情形下企業的最優定價決策。巴倫（Baron）和梅耶森（Myerson）把對企業轉移支付的納稅者的成本考慮進來，但仍然只分析存在逆向選擇信息不對稱的情形。而拉豐則沿著這一思路發展了一個擴展模型框架，拉豐模型的建立標志著新規制經濟學研究框架的基本成熟。

雖然新規制經濟學在諸多領域取得了令人矚目的成果，但就目前研究現狀而言，新規制經濟學也還有其局限性，需進一步拓展，正是這些拓展揭示了未來的研究方向，比如，目前在新規制經濟學框架中仍把企業和政府作為黑匣子處理，這不僅表現在方便技術上處理和簡化結論，同時也表現在把被規制企業和規制機構設定為風險中性。這些針對公共投資的規制，未納入政府官員的個人利益，因此無法把政府的內部決策過程引入分析。

（六）項目治理理論

治理（govern）無論作為研究范式，還是作為實踐手段，都源于西方。治理并不是當代的新造詞匯，早在14世紀末葉，英格蘭國王亨利四世就已經使用過這個概念，用來表明上帝授予國王對國家的統治之權。在最初的意義上，治理（govern）與統治（governance）、管制（governing）等概念的含義相近，都表明了君主或國家至上權力的強制、管轄、支配和控制。但是，從20世紀后期開始，隨著全球化、信息化浪潮的沖擊和后現代主義理論的提出，治理的內涵已經發生了深刻的變化，治理理論得到了廣泛的應用，有人甚至斷言：當代治理模式是后現代社會的現象和選擇。

治理理論的創始人，英國地方治理指導委員會（Local Governance Steering Committee）的發起人之一羅伯特·羅茲（R.Rhodes）認為，治理意味著“統治的含義有了變化，意味著一種新的統治過程，意味著有序統治的條件已經不同于以前，或是以新的方法來統治社會”。美國研究治理理論的權威庫伊曼（J.Kooiman）和范·弗利埃特（M.Van Vliet）認為：“治理的概念是，它所要創造的社會結構或秩序不能由外部強加；它之所以發揮作用，是要依靠多種相互發生影響的行為者的互動。這種互動是由參與者共同的目標支撐的。”除了學術界的探討外，一些國際組織也對治理內涵作了界定。世界銀行認為，治理是一個國家的權威得以運用的傳統和制度，它包括：（1）選擇、監督和取代政府的程序；（2）政府有效制定和執行正確政策的能力；（3）公民和國家對于那些控制經濟和社會互助的制度的尊重。全球治理委員會則界定治理是個人和機構、私人部門和公共部門管理其相同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程，它既包括有權迫使人民服從的正式制度和規則，也包括人們同意或認為符合其利益的各種非正式的制度安排。

基思·蘭伯特（Keith Lambert）把項目治理定義為“圍繞項目的一系列結構、系統和過程，確保項目有效地交付使用，徹底達到充分效用和利益實現”。溫奇（Winch）利用交易成本經濟學，建立了一個概念框架來考察公共投資項目治理過程。溫奇認為過去針對項目管理的研究集中于對管理過程的治理，關注信息流和物質流的治理，而忽略了利益相關者的作用。秉承威廉姆森（Williamson）交易費用理論中的治理理論對項目的全生命周期（project lifecycle）的微觀層次的治理分析，溫奇跳出了以往只關注某一具體交易的局限，建立了建設項目全過程包括利益相關者在內的交易治理理論，他在理論框架中提出了垂直交易治理和水平交易治理，把業主、總承包商、建筑師、供應商等都納入了垂直交易治理范圍，認為第三方治理是有效的治理辦法。