第二章 公共投資項目績效評估的理論分析

一、公共投資項目績效評估的定義與特征

（一）傳統項目后評估的定義與特征

傳統的投資項目評估更強調項目后評估。對于項目后評估的認識有不同觀點。廣義的項目后評估是圍繞項目的管理、效益和影響，在不同時點對項目開展的各類評估工作的統稱，通常按項目所處時間階段分為事前評估、事中評估和事后評估等，評估時點可覆蓋項目的整個生命周期。狹義的項目后評估特指在項目建成和竣工驗收之后（如3～5年）所進行的評估，對照項目決策、初步設計方案和設計的技術經濟要求，分析項目實施的成績和問題，判斷項目目標的實現程度，其評估內容包括項目的技術經濟評估、效益評估、影響評估和社會評估等，即業界通常理解的項目后評估，其評估時點是從項目竣工驗收之后開始。例如《北京市發展改革委政府投資建設項目后評價試行辦法》中明確定義，后評價是指對政府投資建設項目建成投產或竣工驗收后一段時間，運用科學、系統、規范的評價方法，對項目投入運行后的實際效果、投資產生的技術、社會、生態效益和影響等方面進行綜合評價。

圖2—1從評估時間范圍的角度展示了兩種觀點的明顯差別。然而等到項目竣工驗收以后再進行項目評估有很多難點，一是數據收集困難，二是事后評估對被評項目建設本身于事無補。

傳統項目后評估的內容主要包括：

（1）項目技術經濟評估。是對工藝技術流程和技術裝備選擇的可靠性、適用性、經濟合理性等指標的評估和分析。

（2）項目效益評估。包括財務評估和國民經濟評估，其評估的主要分析指標是內部收益率、凈現值和貸款償還期等項目盈利能力和清償能力的指標。

（3）項目影響評估。包括經濟影響、環境影響和社會影響。

（4）項目社會評估。主要涉及項目本身以及對項目周邊地區和社會的影響，其評估內容有項目可持續性、機構發展、參與性、就業問題、貧困等方面。

從國內的項目評估實踐經驗來看，傳統項目評估主要強調對項目成本超支、工期延長、投資回收期、投資內部報酬率等經濟效益的評估，其核心一是強調投資者利益的經濟績效，二是評估對象局限于項目本身，而對一些非財務指標以及項目當期和長遠的社會影響，特別是對環境和就業影響的有效性和公平性沒有給予足夠的重視。如投資的社會環境影響包括政策環境對投資行為的影響，以及投資行為對行業、社會及整個經濟運行的影響等，由于數據獲取困難、結果難以量化和管理體制等方面的原因，這些評估內容并未得到足夠的重視，以致公共投資項目績效評估工作不能達到為政府宏觀決策服務的目的。

因此，由于外部不經濟的存在，在實際經濟生活中，盡管個別項目能取得良好的效益回報，但是從全社會來看，整體社會效益卻可能不是最優。例如2007年全國“兩會”期間引起105名政協委員聯名簽署議案、6名院士集體上書反對的廈門臺資翔鷺集團的二甲苯工廠項目，總投資108億元，雖然每年可為廈門市增加800億元GDP，但同時也帶來了巨大的環保安全隱患，并可能直接影響到項目所在區域的房地產開發、旅游經濟發展。此事件曾引起全國媒體一片嘩然，項目最終被迫停工遷址，使翔鷺集團蒙受了本來可以避免的經濟損失。

同時，由于業界對項目評估認識的多樣性以及評估主體不一，當前大多數項目評估被人為地分割成不同的階段（事前評估、事中評估和事后評估）和孤立部分（評估主體不統一、評估內容不連續等），造成評估工作的不連續性和評估信息的孤島效應。而國內常見的項目后評估受到基礎數據難以搜集、評估結論滯后、評估與管理脫節等體制性因素的影響，以至于評估工作的權威性和對項目管理工作應有的約束指導作用受到制約。

（二）公共投資項目績效評估的定義與特征

1．公共投資項目績效評估的定義

“績效”（performance）一詞最早來源于人力資源管理、工商管理和社會經濟管理領域。“績”就是成績，“效”就是效率、效益。美國學者普雷姆詹德認為：“績效包含了效率、產品與服務的質量及數量、機構所作的貢獻與質量，包含了節約、效益和效率。”績效的內涵比效益、效率的內涵更加廣泛，所指的不單純是一個政績層面的概念，也不僅僅是工作態度、工作過程的范疇，更包括資源投資成本、投資效率、經濟性與效果性、政治穩定、社會進步、發展前景等內涵。

評估是指為達到一定的目的，運用特定的指標，比照統一的標準，采取規定的方法，對事物做出價值判斷的一種認識活動。正是因為有了人們對客觀事物及其運動規律的正確認識，才使得社會各項經濟活動不斷地向前發展，人們的評估水平也隨之不斷提高。

績效評估從人力資源管理上定義，是“對員工一個既定時期內對組織的貢獻做出評估的過程，從數量和質量兩方面對其工作的優缺點進行系統描述，績效評估是一個復雜的過程”。從企業管理上定義，是“對企業占有、使用、管理與配置經濟資源的效果進行的評判”。從公共部門管理上定義，是指“政府體系產出的產品在多大程度上滿足社會公眾需要”。

歸納各個定義，本書對公共投資項目績效評估的概念定義為采用科學、規范的評估方法，對照統一制定的評估標準，基于預期目標，對公共投資行為過程及其結果的經濟性、效率性、有效性和公平性進行科學、客觀、公正、全面的衡量比較和綜合評判。

其內涵包括兩點：一是評估的動作和行為，通過檢驗和評估得知投資項目的經濟性、效率性、有效性、公平性和可持續性；二是評估結果的反饋和改進，通過績效評估的反饋可以對政府投資項目的決策、結構以及管理加以改進和提高，即“結果（做了什么）+過程（如何做的）=真正的績效”。績效評估同時也是一個封閉的管理控制過程，項目績效是不斷循環和動態調整改進的，并在循環中不斷提升和發展。

公共投資項目的公益性和社會福利性特征，導致產出測算的困難和投入產出關系的模糊性，因而很難對項目的效益進行全面有效的考核。而績效可以更全面地反映工程項目的產出成果。公共投資項目的產出不僅包括可以計量的經濟效益，還包括更多無法計量的成績和結果。為了適應公共投資項目產出形式的多樣性，對其考核應該用績效代替效益。重視以管理績效、經濟績效、社會績效、生態環境績效和可持續發展績效等內容為主體構成的項目績效結果，全面涵蓋工程項目的各方面成績和效益，而不僅僅側重于經濟效益，這樣才能確保評估結果的科學性和有效性。因此，本書認為績效評估是一種更適用于公共投資項目的評估方式和行為。

2．公共投資項目績效評估的特征

績效評估的實質就是分析和評估實施某項活動的有效性，而且是基于預期目標的有效性。對于公共投資項目的績效評估，就過程來說，它包括投入是否滿足經濟性要求，過程是否合規和合理，項目自身及其與環境、資源之間能否協調可持續發展；就結果而言，它又包括投入與產出相比是否有效率，行為的結果是否達到預期的目標以及預期產生的中長期影響。這里的影響既包括經濟影響，又包括社會影響。

有別于傳統的項目評估，績效評估突出強調兩點：

（1）更強調評估內容的科學性、完整性和連續性——是在包容了對項目微觀層次的技術經濟評估、生態環境影響評估和社會評估等傳統評估內容基礎上的發展，豐富了項目管理以及項目與社會、資源、環境的協調可持續發展評估的內容（根據項目所處階段的不同，具體評估內容可有所側重和調整）；評估時點延伸覆蓋了項目的完整生命周期，評估行為更具連續性，有利于不同階段的項目評估信息銜接成相互支撐和驗證的整體，以保證評估結論的科學性和權威性。

（2）更強調項目的全過程動態評估——在傳統后評估的基礎上豐富和增加了過程中的動態評估，即對項目從開始到結束的全過程進行定期、不定期的跟蹤評估監督，尤其是加強決策階段與建設過程中的事前、事中評估以及事后的總結提高，并根據結果實時反饋和及時調整，防患于未然，切實體現評估的指導與監督管理價值。

3．公共投資項目績效評估的原則

（1）宏觀性原則。公共投資項目的績效評估必須超越項目經濟評估，跳出具體的行業、建設規模與發展水平等方面的評估思路，即不再局限于投資項目本身的微觀效益，而要著重于從國民經濟的全局出發，分析項目與所在區域國民經濟社會發展戰略、長遠規劃目標（如“十二五”規劃目標）是否具有協調性，是否符合該區域的主體功能定位、產業結構調整方向等。

（2）系統性原則。公共投資項目本身就是一個經濟運行系統，但從宏觀經濟和區域經濟的全局來看，它只是整體經濟大系統中的一個子系統。這個子系統的建立與發展，必然會對原來處于均衡狀態中的大系統內部結構和運行機制產生影響甚至沖突。根據系統學理論，通過系統的協調機制作用，最終總能夠使投資項目與區域國民經濟融為一體，如果公共投資項目游離于區域經濟大系統之外自成一體，封閉運行，與區域經濟不發生任何關聯作用，就會導致地區的二元經濟結構問題，以及投資項目布局上的失敗。因此，對公共投資項目進行績效評估只有建立在對區域經濟布局、產業結構現狀分析和對未來趨勢預測的基礎上，才能綜合分析投資項目與區域經濟發展的關聯性及融合程度。

（3）綜合性原則。公共投資項目建設周期長、投資大、影響面廣，其投資將改變區域國民經濟總量、區域經濟結構，如產業結構、就業結構、市場供給結構等。不僅影響到區域資源開發，而且影響到資源利用，人力、物力、財力配置；不僅對局部區域有影響，還將波及更大范圍的區域。因此，在分析評估的過程中，要堅持綜合性原則，不能僅強調某一方面因素而忽略其余。

（4）定量分析與定性分析原則。公共投資項目對區域經濟的影響既包括有形的、可以量化的經濟效果，如對GDP的拉動貢獻率、就業系數、節能減排量，這些可以用價值型指標進行量化計算，還包括大量的無形的非經濟效果，這些難以用價值型指標進行量化計算。對于前者，要以定量分析為主，運用國民經濟核算理論和方法、數量經濟學理論和方法進行計算；而對于無形的非經濟效果，則必須進行定性分析或比較性描述，從而使績效評估做到準確、完整。

4．公共投資項目績效評估的基本內容

在對傳統項目后評估內容進行綜合、繼承與發展的基礎上，以公共投資項目為對象的績效評估的基本內容可概括為管理績效評估、經濟績效評估、社會績效評估、生態環境績效評估和可持續發展績效評估。

（1）管理績效評估。管理績效是項目績效的基礎和重要組成部分，主要是以項目管理者為被評主體，對其項目管理工作情況進行動態檢查、監督和評估考核。項目與管理者是并存的，因此管理績效的評估時點應覆蓋項目從事前到事后的完整生命周期，即全過程評估。按照具體績效評估內容的不同，又由可研報告評估、評估報告評估、決策審批評估、合規性評估（招投標、合同、資金使用、造價、質量等）等部分組成。

（2）經濟績效評估。公共投資與其他經濟領域的投入一樣，存在一個經濟效益的問題，追求經濟效益最大化是公共投資的目標之一。公共投資績效還要求必須節約使用資金，也就是通常所講的“少花錢，多辦事”。

（3）社會績效評估。公共投資的性質和目的決定了必須把社會效益放在首要，甚至是決定性的位置。因此，對項目社會效益的評估是公共投資項目績效評估的重要內容。在一定的社會范圍內，人們的“社會公共需要”體現在社會、經濟、政治、自然、環境等各個方面，而各項投資都不同程度地對這些方面產生影響。

（4）生態環境績效評估。良好的生態環境是人類社會可持續發展的前提條件，隨著社會工業化程度的提高，人類與生態環境之間的物質和能量交換越來越頻繁，人類活動對生態環境的影響也越來越大。作為“社會公共需要”之一，改善生態環境面貌、保護生態環境平衡是公共投資的重要目標。因此對生態環境效益的評估也構成公共投資項目績效評估的一個重要內容和方面。

（5）可持續發展績效評估。項目可持續發展績效評估是從財務、技術、環境和管理等方面分析項目生存和發展的可能性，評估項目能否在資源和環境得到合理利用和保護的條件下，取得最大的經濟效益和社會效益。項目可持續發展績效評估的內容包括：項目發展的可持續性，包括其目標績效和組織運營機構的完善程度；經濟增長的可持續性，包括項目自身和國民經濟兩個層次；社會發展的可持續性；環境與資源的可持續性。