第二章 公共投資項(xiàng)目績效評(píng)估的理論分析

一、公共投資項(xiàng)目績效評(píng)估的定義與特征

（一）傳統(tǒng)項(xiàng)目后評(píng)估的定義與特征

傳統(tǒng)的投資項(xiàng)目評(píng)估更強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目后評(píng)估。對(duì)于項(xiàng)目后評(píng)估的認(rèn)識(shí)有不同觀點(diǎn)。廣義的項(xiàng)目后評(píng)估是圍繞項(xiàng)目的管理、效益和影響，在不同時(shí)點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目開展的各類評(píng)估工作的統(tǒng)稱，通常按項(xiàng)目所處時(shí)間階段分為事前評(píng)估、事中評(píng)估和事后評(píng)估等，評(píng)估時(shí)點(diǎn)可覆蓋項(xiàng)目的整個(gè)生命周期。狹義的項(xiàng)目后評(píng)估特指在項(xiàng)目建成和竣工驗(yàn)收之后（如3～5年）所進(jìn)行的評(píng)估，對(duì)照項(xiàng)目決策、初步設(shè)計(jì)方案和設(shè)計(jì)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)要求，分析項(xiàng)目實(shí)施的成績和問題，判斷項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，其評(píng)估內(nèi)容包括項(xiàng)目的技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)估、效益評(píng)估、影響評(píng)估和社會(huì)評(píng)估等，即業(yè)界通常理解的項(xiàng)目后評(píng)估，其評(píng)估時(shí)點(diǎn)是從項(xiàng)目竣工驗(yàn)收之后開始。例如《北京市發(fā)展改革委政府投資建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)試行辦法》中明確定義，后評(píng)價(jià)是指對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目建成投產(chǎn)或竣工驗(yàn)收后一段時(shí)間，運(yùn)用科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范的評(píng)價(jià)方法，對(duì)項(xiàng)目投入運(yùn)行后的實(shí)際效果、投資產(chǎn)生的技術(shù)、社會(huì)、生態(tài)效益和影響等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

圖2—1從評(píng)估時(shí)間范圍的角度展示了兩種觀點(diǎn)的明顯差別。然而等到項(xiàng)目竣工驗(yàn)收以后再進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估有很多難點(diǎn)，一是數(shù)據(jù)收集困難，二是事后評(píng)估對(duì)被評(píng)項(xiàng)目建設(shè)本身于事無補(bǔ)。

傳統(tǒng)項(xiàng)目后評(píng)估的內(nèi)容主要包括：

（1）項(xiàng)目技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)估。是對(duì)工藝技術(shù)流程和技術(shù)裝備選擇的可靠性、適用性、經(jīng)濟(jì)合理性等指標(biāo)的評(píng)估和分析。

（2）項(xiàng)目效益評(píng)估。包括財(cái)務(wù)評(píng)估和國民經(jīng)濟(jì)評(píng)估，其評(píng)估的主要分析指標(biāo)是內(nèi)部收益率、凈現(xiàn)值和貸款償還期等項(xiàng)目盈利能力和清償能力的指標(biāo)。

（3）項(xiàng)目影響評(píng)估。包括經(jīng)濟(jì)影響、環(huán)境影響和社會(huì)影響。

（4）項(xiàng)目社會(huì)評(píng)估。主要涉及項(xiàng)目本身以及對(duì)項(xiàng)目周邊地區(qū)和社會(huì)的影響，其評(píng)估內(nèi)容有項(xiàng)目可持續(xù)性、機(jī)構(gòu)發(fā)展、參與性、就業(yè)問題、貧困等方面。

從國內(nèi)的項(xiàng)目評(píng)估實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，傳統(tǒng)項(xiàng)目評(píng)估主要強(qiáng)調(diào)對(duì)項(xiàng)目成本超支、工期延長、投資回收期、投資內(nèi)部報(bào)酬率等經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)估，其核心一是強(qiáng)調(diào)投資者利益的經(jīng)濟(jì)績效，二是評(píng)估對(duì)象局限于項(xiàng)目本身，而對(duì)一些非財(cái)務(wù)指標(biāo)以及項(xiàng)目當(dāng)期和長遠(yuǎn)的社會(huì)影響，特別是對(duì)環(huán)境和就業(yè)影響的有效性和公平性沒有給予足夠的重視。如投資的社會(huì)環(huán)境影響包括政策環(huán)境對(duì)投資行為的影響，以及投資行為對(duì)行業(yè)、社會(huì)及整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響等，由于數(shù)據(jù)獲取困難、結(jié)果難以量化和管理體制等方面的原因，這些評(píng)估內(nèi)容并未得到足夠的重視，以致公共投資項(xiàng)目績效評(píng)估工作不能達(dá)到為政府宏觀決策服務(wù)的目的。

因此，由于外部不經(jīng)濟(jì)的存在，在實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中，盡管個(gè)別項(xiàng)目能取得良好的效益回報(bào)，但是從全社會(huì)來看，整體社會(huì)效益卻可能不是最優(yōu)。例如2007年全國“兩會(huì)”期間引起105名政協(xié)委員聯(lián)名簽署議案、6名院士集體上書反對(duì)的廈門臺(tái)資翔鷺集團(tuán)的二甲苯工廠項(xiàng)目，總投資108億元，雖然每年可為廈門市增加800億元GDP，但同時(shí)也帶來了巨大的環(huán)保安全隱患，并可能直接影響到項(xiàng)目所在區(qū)域的房地產(chǎn)開發(fā)、旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此事件曾引起全國媒體一片嘩然，項(xiàng)目最終被迫停工遷址，使翔鷺集團(tuán)蒙受了本來可以避免的經(jīng)濟(jì)損失。

同時(shí)，由于業(yè)界對(duì)項(xiàng)目評(píng)估認(rèn)識(shí)的多樣性以及評(píng)估主體不一，當(dāng)前大多數(shù)項(xiàng)目評(píng)估被人為地分割成不同的階段（事前評(píng)估、事中評(píng)估和事后評(píng)估）和孤立部分（評(píng)估主體不統(tǒng)一、評(píng)估內(nèi)容不連續(xù)等），造成評(píng)估工作的不連續(xù)性和評(píng)估信息的孤島效應(yīng)。而國內(nèi)常見的項(xiàng)目后評(píng)估受到基礎(chǔ)數(shù)據(jù)難以搜集、評(píng)估結(jié)論滯后、評(píng)估與管理脫節(jié)等體制性因素的影響，以至于評(píng)估工作的權(quán)威性和對(duì)項(xiàng)目管理工作應(yīng)有的約束指導(dǎo)作用受到制約。

（二）公共投資項(xiàng)目績效評(píng)估的定義與特征

1．公共投資項(xiàng)目績效評(píng)估的定義

“績效”（performance）一詞最早來源于人力資源管理、工商管理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域。“績”就是成績，“效”就是效率、效益。美國學(xué)者普雷姆詹德認(rèn)為：“績效包含了效率、產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量及數(shù)量、機(jī)構(gòu)所作的貢獻(xiàn)與質(zhì)量，包含了節(jié)約、效益和效率。”績效的內(nèi)涵比效益、效率的內(nèi)涵更加廣泛，所指的不單純是一個(gè)政績層面的概念，也不僅僅是工作態(tài)度、工作過程的范疇，更包括資源投資成本、投資效率、經(jīng)濟(jì)性與效果性、政治穩(wěn)定、社會(huì)進(jìn)步、發(fā)展前景等內(nèi)涵。

評(píng)估是指為達(dá)到一定的目的，運(yùn)用特定的指標(biāo)，比照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，采取規(guī)定的方法，對(duì)事物做出價(jià)值判斷的一種認(rèn)識(shí)活動(dòng)。正是因?yàn)橛辛巳藗儗?duì)客觀事物及其運(yùn)動(dòng)規(guī)律的正確認(rèn)識(shí)，才使得社會(huì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不斷地向前發(fā)展，人們的評(píng)估水平也隨之不斷提高。

績效評(píng)估從人力資源管理上定義，是“對(duì)員工一個(gè)既定時(shí)期內(nèi)對(duì)組織的貢獻(xiàn)做出評(píng)估的過程，從數(shù)量和質(zhì)量兩方面對(duì)其工作的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng)描述，績效評(píng)估是一個(gè)復(fù)雜的過程”。從企業(yè)管理上定義，是“對(duì)企業(yè)占有、使用、管理與配置經(jīng)濟(jì)資源的效果進(jìn)行的評(píng)判”。從公共部門管理上定義，是指“政府體系產(chǎn)出的產(chǎn)品在多大程度上滿足社會(huì)公眾需要”。

歸納各個(gè)定義，本書對(duì)公共投資項(xiàng)目績效評(píng)估的概念定義為采用科學(xué)、規(guī)范的評(píng)估方法，對(duì)照統(tǒng)一制定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，基于預(yù)期目標(biāo)，對(duì)公共投資行為過程及其結(jié)果的經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性和公平性進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正、全面的衡量比較和綜合評(píng)判。

其內(nèi)涵包括兩點(diǎn)：一是評(píng)估的動(dòng)作和行為，通過檢驗(yàn)和評(píng)估得知投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性、公平性和可持續(xù)性；二是評(píng)估結(jié)果的反饋和改進(jìn)，通過績效評(píng)估的反饋可以對(duì)政府投資項(xiàng)目的決策、結(jié)構(gòu)以及管理加以改進(jìn)和提高，即“結(jié)果（做了什么）+過程（如何做的）=真正的績效”。績效評(píng)估同時(shí)也是一個(gè)封閉的管理控制過程，項(xiàng)目績效是不斷循環(huán)和動(dòng)態(tài)調(diào)整改進(jìn)的，并在循環(huán)中不斷提升和發(fā)展。

公共投資項(xiàng)目的公益性和社會(huì)福利性特征，導(dǎo)致產(chǎn)出測(cè)算的困難和投入產(chǎn)出關(guān)系的模糊性，因而很難對(duì)項(xiàng)目的效益進(jìn)行全面有效的考核。而績效可以更全面地反映工程項(xiàng)目的產(chǎn)出成果。公共投資項(xiàng)目的產(chǎn)出不僅包括可以計(jì)量的經(jīng)濟(jì)效益，還包括更多無法計(jì)量的成績和結(jié)果。為了適應(yīng)公共投資項(xiàng)目產(chǎn)出形式的多樣性，對(duì)其考核應(yīng)該用績效代替效益。重視以管理績效、經(jīng)濟(jì)績效、社會(huì)績效、生態(tài)環(huán)境績效和可持續(xù)發(fā)展績效等內(nèi)容為主體構(gòu)成的項(xiàng)目績效結(jié)果，全面涵蓋工程項(xiàng)目的各方面成績和效益，而不僅僅側(cè)重于經(jīng)濟(jì)效益，這樣才能確保評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性和有效性。因此，本書認(rèn)為績效評(píng)估是一種更適用于公共投資項(xiàng)目的評(píng)估方式和行為。

2．公共投資項(xiàng)目績效評(píng)估的特征

績效評(píng)估的實(shí)質(zhì)就是分析和評(píng)估實(shí)施某項(xiàng)活動(dòng)的有效性，而且是基于預(yù)期目標(biāo)的有效性。對(duì)于公共投資項(xiàng)目的績效評(píng)估，就過程來說，它包括投入是否滿足經(jīng)濟(jì)性要求，過程是否合規(guī)和合理，項(xiàng)目自身及其與環(huán)境、資源之間能否協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；就結(jié)果而言，它又包括投入與產(chǎn)出相比是否有效率，行為的結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)以及預(yù)期產(chǎn)生的中長期影響。這里的影響既包括經(jīng)濟(jì)影響，又包括社會(huì)影響。

有別于傳統(tǒng)的項(xiàng)目評(píng)估，績效評(píng)估突出強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：

（1）更強(qiáng)調(diào)評(píng)估內(nèi)容的科學(xué)性、完整性和連續(xù)性——是在包容了對(duì)項(xiàng)目微觀層次的技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)估、生態(tài)環(huán)境影響評(píng)估和社會(huì)評(píng)估等傳統(tǒng)評(píng)估內(nèi)容基礎(chǔ)上的發(fā)展，豐富了項(xiàng)目管理以及項(xiàng)目與社會(huì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展評(píng)估的內(nèi)容（根據(jù)項(xiàng)目所處階段的不同，具體評(píng)估內(nèi)容可有所側(cè)重和調(diào)整）；評(píng)估時(shí)點(diǎn)延伸覆蓋了項(xiàng)目的完整生命周期，評(píng)估行為更具連續(xù)性，有利于不同階段的項(xiàng)目評(píng)估信息銜接成相互支撐和驗(yàn)證的整體，以保證評(píng)估結(jié)論的科學(xué)性和權(quán)威性。

（2）更強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的全過程動(dòng)態(tài)評(píng)估——在傳統(tǒng)后評(píng)估的基礎(chǔ)上豐富和增加了過程中的動(dòng)態(tài)評(píng)估，即對(duì)項(xiàng)目從開始到結(jié)束的全過程進(jìn)行定期、不定期的跟蹤評(píng)估監(jiān)督，尤其是加強(qiáng)決策階段與建設(shè)過程中的事前、事中評(píng)估以及事后的總結(jié)提高，并根據(jù)結(jié)果實(shí)時(shí)反饋和及時(shí)調(diào)整，防患于未然，切實(shí)體現(xiàn)評(píng)估的指導(dǎo)與監(jiān)督管理價(jià)值。

3．公共投資項(xiàng)目績效評(píng)估的原則

（1）宏觀性原則。公共投資項(xiàng)目的績效評(píng)估必須超越項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)估，跳出具體的行業(yè)、建設(shè)規(guī)模與發(fā)展水平等方面的評(píng)估思路，即不再局限于投資項(xiàng)目本身的微觀效益，而要著重于從國民經(jīng)濟(jì)的全局出發(fā)，分析項(xiàng)目與所在區(qū)域國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、長遠(yuǎn)規(guī)劃目標(biāo)（如“十二五”規(guī)劃目標(biāo)）是否具有協(xié)調(diào)性，是否符合該區(qū)域的主體功能定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向等。

（2）系統(tǒng)性原則。公共投資項(xiàng)目本身就是一個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行系統(tǒng)，但從宏觀經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的全局來看，它只是整體經(jīng)濟(jì)大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)。這個(gè)子系統(tǒng)的建立與發(fā)展，必然會(huì)對(duì)原來處于均衡狀態(tài)中的大系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制產(chǎn)生影響甚至沖突。根據(jù)系統(tǒng)學(xué)理論，通過系統(tǒng)的協(xié)調(diào)機(jī)制作用，最終總能夠使投資項(xiàng)目與區(qū)域國民經(jīng)濟(jì)融為一體，如果公共投資項(xiàng)目游離于區(qū)域經(jīng)濟(jì)大系統(tǒng)之外自成一體，封閉運(yùn)行，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)不發(fā)生任何關(guān)聯(lián)作用，就會(huì)導(dǎo)致地區(qū)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題，以及投資項(xiàng)目布局上的失敗。因此，對(duì)公共投資項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)估只有建立在對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀分析和對(duì)未來趨勢(shì)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，才能綜合分析投資項(xiàng)目與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)性及融合程度。

（3）綜合性原則。公共投資項(xiàng)目建設(shè)周期長、投資大、影響面廣，其投資將改變區(qū)域國民經(jīng)濟(jì)總量、區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)供給結(jié)構(gòu)等。不僅影響到區(qū)域資源開發(fā)，而且影響到資源利用，人力、物力、財(cái)力配置；不僅對(duì)局部區(qū)域有影響，還將波及更大范圍的區(qū)域。因此，在分析評(píng)估的過程中，要堅(jiān)持綜合性原則，不能僅強(qiáng)調(diào)某一方面因素而忽略其余。

（4）定量分析與定性分析原則。公共投資項(xiàng)目對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響既包括有形的、可以量化的經(jīng)濟(jì)效果，如對(duì)GDP的拉動(dòng)貢獻(xiàn)率、就業(yè)系數(shù)、節(jié)能減排量，這些可以用價(jià)值型指標(biāo)進(jìn)行量化計(jì)算，還包括大量的無形的非經(jīng)濟(jì)效果，這些難以用價(jià)值型指標(biāo)進(jìn)行量化計(jì)算。對(duì)于前者，要以定量分析為主，運(yùn)用國民經(jīng)濟(jì)核算理論和方法、數(shù)量經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和方法進(jìn)行計(jì)算；而對(duì)于無形的非經(jīng)濟(jì)效果，則必須進(jìn)行定性分析或比較性描述，從而使績效評(píng)估做到準(zhǔn)確、完整。

4．公共投資項(xiàng)目績效評(píng)估的基本內(nèi)容

在對(duì)傳統(tǒng)項(xiàng)目后評(píng)估內(nèi)容進(jìn)行綜合、繼承與發(fā)展的基礎(chǔ)上，以公共投資項(xiàng)目為對(duì)象的績效評(píng)估的基本內(nèi)容可概括為管理績效評(píng)估、經(jīng)濟(jì)績效評(píng)估、社會(huì)績效評(píng)估、生態(tài)環(huán)境績效評(píng)估和可持續(xù)發(fā)展績效評(píng)估。

（1）管理績效評(píng)估。管理績效是項(xiàng)目績效的基礎(chǔ)和重要組成部分，主要是以項(xiàng)目管理者為被評(píng)主體，對(duì)其項(xiàng)目管理工作情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)檢查、監(jiān)督和評(píng)估考核。項(xiàng)目與管理者是并存的，因此管理績效的評(píng)估時(shí)點(diǎn)應(yīng)覆蓋項(xiàng)目從事前到事后的完整生命周期，即全過程評(píng)估。按照具體績效評(píng)估內(nèi)容的不同，又由可研報(bào)告評(píng)估、評(píng)估報(bào)告評(píng)估、決策審批評(píng)估、合規(guī)性評(píng)估（招投標(biāo)、合同、資金使用、造價(jià)、質(zhì)量等）等部分組成。

（2）經(jīng)濟(jì)績效評(píng)估。公共投資與其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的投入一樣，存在一個(gè)經(jīng)濟(jì)效益的問題，追求經(jīng)濟(jì)效益最大化是公共投資的目標(biāo)之一。公共投資績效還要求必須節(jié)約使用資金，也就是通常所講的“少花錢，多辦事”。

（3）社會(huì)績效評(píng)估。公共投資的性質(zhì)和目的決定了必須把社會(huì)效益放在首要，甚至是決定性的位置。因此，對(duì)項(xiàng)目社會(huì)效益的評(píng)估是公共投資項(xiàng)目績效評(píng)估的重要內(nèi)容。在一定的社會(huì)范圍內(nèi)，人們的“社會(huì)公共需要”體現(xiàn)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、自然、環(huán)境等各個(gè)方面，而各項(xiàng)投資都不同程度地對(duì)這些方面產(chǎn)生影響。

（4）生態(tài)環(huán)境績效評(píng)估。良好的生態(tài)環(huán)境是人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的前提條件，隨著社會(huì)工業(yè)化程度的提高，人類與生態(tài)環(huán)境之間的物質(zhì)和能量交換越來越頻繁，人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響也越來越大。作為“社會(huì)公共需要”之一，改善生態(tài)環(huán)境面貌、保護(hù)生態(tài)環(huán)境平衡是公共投資的重要目標(biāo)。因此對(duì)生態(tài)環(huán)境效益的評(píng)估也構(gòu)成公共投資項(xiàng)目績效評(píng)估的一個(gè)重要內(nèi)容和方面。

（5）可持續(xù)發(fā)展績效評(píng)估。項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展績效評(píng)估是從財(cái)務(wù)、技術(shù)、環(huán)境和管理等方面分析項(xiàng)目生存和發(fā)展的可能性，評(píng)估項(xiàng)目能否在資源和環(huán)境得到合理利用和保護(hù)的條件下，取得最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展績效評(píng)估的內(nèi)容包括：項(xiàng)目發(fā)展的可持續(xù)性，包括其目標(biāo)績效和組織運(yùn)營機(jī)構(gòu)的完善程度；經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性，包括項(xiàng)目自身和國民經(jīng)濟(jì)兩個(gè)層次；社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性；環(huán)境與資源的可持續(xù)性。