三、選官與用人

中國是世界上最早建立官僚體制的國家之一，中國的官僚體制也給西方近代國家建立文官制度提供了寶貴的借鑒。在官僚體制中，如何選官，如何在選官中體現出用人尚賢的原則，是官僚政治建立以來便爭論不休的話題。儒家經典中提出的“選賢舉能”原則如何真正在選官程序中落實，也就成了歷代政治家一直所追尋的答案。在這些議論中，有很多具體的觀點可以為今天提供借鑒，無論是系統性的認識還是具體的主張，都閃耀著古人的智慧火花。本單元所選11篇，包括帝王對選用人才經驗的總結以及政治家對選官制度的論述。

以下就官僚政治發展比較成熟的唐宋時期選官制度所面臨的兩個主要問題進行分析，以期揭示出專制主義中央集權政治體制下選官制度所面臨的困境與出路。一是唐代張九齡提出的“不歷州縣，不擬臺省”選官原則在唐宋之際的貫徹與實施，二是關于如何解決循資授官和任人唯賢之間的矛盾。

中國古代對人才的最高評價就是所謂“公輔之選”、“廊廟之器”。每個時代都有自己的廊廟之器，但通觀中國古代歷史上治國人才的階段性特征，宋朝最引人注目。在宋代，歐陽修、蘇軾、司馬光、王安石、朱熹等許多人物，他們既是著名的史學家、文學家、思想家，又是卓越的政治家；既有高深的文化素質和文學修養，又有杰出的行政才能。這不能不說是宋代士大夫政治和官僚形態的典型特征。問題是，像宋代這種具備全面素質的復合型官僚是如何造就出來的？

答案也許要從眾多復雜的歷史背景中去尋找，但自唐代以來選官制度的發展變化無疑是不能被忽視的一個重要背景。首先是出現了科舉制度，在實行中又不斷調整考試科目和錄取標準。通過考試指揮棒，使得士人在進入官僚隊伍之前就飽讀經史、磨礪文才、關注現實，學與用之間既有緊密關聯，而所學又并不限于實用。科舉制度的建立和完善為官僚隊伍的自我更新源源不斷地提供了新鮮血液。其次是文官銓選制度也在不斷調整之中。通過修改官員選任、考課、遷轉等各個環節上的制度，使之日趨完備，保證了進入官僚隊伍的士人能夠隨著時代變遷和自身地位的變化而不斷適應現實的需要，成長為符合治國需要的合格人才。特別是宋代官僚隊伍的更新機制可圈可點，它打通了不同級別以及中央官和地方官之間的流通環節，不斷造出新鮮血液，穩步實現官僚隊伍的自我更新。

宋代的士人入仕，大都具有從基層干起的經歷，這對培養和提高他們的行政能力和政治素質是非常有益的。這一變化開始于唐代，在唐代選官制度中有“不歷州縣，不擬臺省”的原則。州縣指地方機構，臺省指在不同環節參與最高決策的中央機構。在唐代的大部分時間里，地方治理實行州縣兩級行政體制，中央機構則以三省（尚書省、中書省、門下省）六部（尚書省統領的吏、戶、禮、兵、刑、工六部）和御史臺為主體，故概稱為“臺省”。被宋人寫進《新唐書·選舉志》中的選官原則“凡官，不歷州縣，不擬臺省”，就是指沒有在地方州縣任職的經歷，就沒有擔任中央臺省官的資格。所有中央臺省機關的官員尤其是那些重要的職位，其候選人都必須具有在地方工作的經驗。用唐代的話來說，就是必須擔任“親民之職”。自從張九齡在開元三年（715）提出這個原則以后，唐代的最高決策層就不斷地重申和完善這個原則。這對北宋朝廷有重要影響。

魏晉以來，在政治上逐漸形成了重朝廷建設輕地方治理的格局，因而在官員任用上也形成了重內官輕外任的風氣。由此帶來的問題之一是地方官選任困難。一方面，隋朝以后選官權完全集中到中央，一切有品級的地方官都要由朝廷選任；另一方面，所有人都想留在中央，沒有人愿意到地方去任職，吏部往往只好派一些素質不高或者是受到處分的人去地方任職，正如唐中宗時期的韋嗣立在上疏中所言，“京官有犯罪聲望下者，方遣牧州；吏部選人，暮年無手筆者，方擬縣令”。這還只是問題的一端，另一端是那些已經在地方任職的官員長期得不到升任中央官的機會。這樣不僅導致地方官素質低下，責任感降低，地方治理水平嚴重下降，而且在事實上逐漸導致中央負責決策的官員不了解地方的實際情況。

內外官流動的滯礙，實質上導致了官僚群體升遷機會的不平等，破壞了選官制度所要求的公平原則。開元三年，提出“不歷州縣，不擬臺省”原則的張九齡就說：“京華之地，衣冠所聚。子弟之間，身名所出。從容附會，不勞而成。一出外藩，有異于此。……今大利在于京職，而不在于外郡。如此，則智慧之士，欲利之心，日夜營營，寧有復出為刺史縣令？”京職的大利和地方的不利，這是難以改變的事實。光靠政策性的鼓勵解決不了問題，要解決這種不公平現象，就必須在制度上完善官僚體制的自我更新機制。

“不歷州縣，不擬臺省”原則在開元時期提出后，唐代中后期不斷地加以具體化和細密化，各方面相關的制度逐漸調整，不斷與這個原則配套。如唐后期關于進士出身者必須先到州縣任職的規定，就從官僚隊伍的源頭上對地方歷練加以保證；關于沒有任刺史、縣令經歷的人不得升任中書、門下兩省要員的規定，則是從官員遷轉的最后環節上對地方歷練加以保證。有了這一頭一尾的嚴格把關，加上此前在各個中間環節上的配套措施和制度規定，“不歷州縣，不擬臺省”的原則無論在保證官員升遷機會的公平性還是保證中高級官員具有較為全面的綜合素質方面，都基本得到落實。此外，地方節度、觀察使等使府大量召辟文人入幕，在一定程度上也緩解了選官權過于集中帶來的弊端，并且為科舉出身的士人加強地方行政歷練、提高行政能力創造了條件。

只有建立起一套官僚隊伍的連續流動機制，在士人文化政治素養不斷提高，文化知識和行政才能都受到尊重的基礎上，經過一段時間的實踐，才有可能產生具有較完備綜合素質的新型官僚群體。到宋代，就基本具備了這樣的制度環境和政治文化基礎。在科舉制不斷完善的前提下，統治集團明確意識到履歷經驗尤其是地方歷練對于提高官員綜合素質的重要性。宋代選官制度中通過對資格和履歷的強調，把官員的個人經驗和處理各類實際問題的能力提到非常重要的地位。一方面硬性要求中高級官員必須具有地方任職經歷，另一方面在制度上為任職基層的優秀人才提供了升遷的機會。事實上，宋代中央的中高級官員和地方長官，大都具有長期的地方任職經驗，這使他們成為能夠適應各方面工作的通用型人才。而他們當中大多數人進入仕途的前提是科舉及第，這又使其具備了較完備的文化素養和較高的知識水平。在此基礎上，宋代的復合型官僚群體得以形成，中國帝制時代的士大夫政治進入到一個新的階段。

自隋唐以后，關于選官與用人的另一個突出的問題，就是循資授官和任人唯賢之間的矛盾。北宋選官重資格，在當時高度專制和士大夫出路狹窄的歷史條件下，自有其相對的合理性。一方面，可以保證選官的正常秩序，在一定程度上限制請托和僥幸，阻遏憑借門蔭入仕的高官子弟過快升遷，保證一些具有基層歷練的官員能夠逐步提拔；另一方面，也可以對掌握用人權的人進行一種無形的限制。要做到破格用人，保證破格提拔的是真正的賢能之士，在專制主義中央集權的政治體制中，其難度很大。司馬光在《論監司守資格任舉主札子》中，提出“朝廷執政止八九人，若非交舊，無以知其行能，不惟涉徇私之嫌，兼所取至狹，豈足以盡天下之賢才？”過于強調資歷的缺陷也是明顯的，一些有才華的人被資歷限制，無法得到破格提拔，各級官府尤其是中央決策部門需要的特殊人才也無法選拔出來，而且在完全按照資歷選官的制度下，用人權實際上旁落于一些倚仗“例簿”的胥吏之手。這是君主獨裁制度的一種自我反動。

司馬光之前的寇準，在做宰相期間，在選官問題上采取了一些突破資歷限制破格用人的措施。當寇準看到胥吏們拿著“例簿”準備任官的時候，提出了自己的看法，他說：“宰相所以進賢退不肖也，若用例，一吏職爾！”寇準被攻擊“為己售恩”，在某種程度上也觸動了皇帝的權威。因為在專制體制中，包括宰相在內的各級官僚，只能以資格用人，只有皇帝才有破格提拔、不次用人之權。寇準的作為，觸動了各方面的利益，不久被罷相。寇準的結局，從一個側面揭示了北宋政治風氣的大背景，也反映了中國古代專制體制下選官制度面臨的困境。