未來五到十年的中國改革

張曙光^[1]

感謝大會的邀請，使我能夠有機(jī)會參加第十一屆中國經(jīng)濟(jì)學(xué)年會，我非常高興。今天我講的題目是《未來五到十年的中國改革》。主要講三個(gè)問題：第一，未來的五到十年是給執(zhí)政黨改革留下的最后的時(shí)機(jī)；第二，改革改什么；第三，改革的前景有怎樣的可能性。

為什么說是一個(gè)最后的改革時(shí)機(jī)？中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)過30多年的高速增長，到現(xiàn)在我覺得中國經(jīng)濟(jì)增長速度的趨緩和下降應(yīng)該很清楚了。執(zhí)政黨執(zhí)政的合法性來自哪里？過去是打江山坐江山，近30多年靠GDP增長。但是，現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長潛力下降，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，勞動力增長在趨緩，勞動成本在提升，消耗的資源量很大，資源環(huán)境成本也在提升。國際形勢也比較糟糕，美國次貸危機(jī)還沒有過去，歐洲債務(wù)危機(jī)又爆發(fā)了，這對于中國出口的影響也很大。中國現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)增長一靠政府主導(dǎo)的投資拉動，二靠出口增長拉動，這是很難避免的。現(xiàn)在增長下降，所以如果繼續(xù)把執(zhí)政的合法性建立在經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)上，這樣的合法性就有可能受到動搖，這是第一點(diǎn)。

第二點(diǎn)，我們當(dāng)前的社會確實(shí)是一個(gè)矛盾和沖突很大的社會，每年發(fā)生的各種各樣的群體性事件有10萬起之多，而且有不少是惡性事件。這集中說明了一個(gè)很重要的問題：我們社會的穩(wěn)定受到了很大的威脅。現(xiàn)在的維穩(wěn)辦法，每年付出的成本相當(dāng)大，但效果并不好，甚至是火上澆油。表面的穩(wěn)定掩蓋著嚴(yán)重的社會危機(jī)。現(xiàn)在不僅是歐洲有很多罷工，我們國內(nèi)各個(gè)地方請?jiān)浮⑹就氖虑橐膊簧伲踔烈灿辛餮录l(fā)生，這是值得我們重視的一個(gè)重要問題。

另外一個(gè)，就是人心的問題。現(xiàn)在人們對于現(xiàn)實(shí)普遍不滿，可以說很多人在抱怨：弱勢群體受到通貨膨脹的影響在抱怨，強(qiáng)勢群體也因社會不公在抱怨，老百姓、官員都在抱怨。我們的社會簡直成了一個(gè)怨婦的社會。政府的話已經(jīng)無人相信，人們往往從反面解讀政府的言行，發(fā)生一件事情，人們也往往歸罪于政府，人心的背向正在發(fā)生變化。

以上情況說明，未來5~10年是一個(gè)相當(dāng)不確定的時(shí)期，如果我們不能通過社會政治改革，很好地解決這些問題，化解矛盾和危機(jī)，什么事情都可能發(fā)生，我們的經(jīng)濟(jì)會不會受到很大的影響？現(xiàn)在增長的過程會不會被打斷？我們的社會會不會出現(xiàn)動蕩？這些都是需要我們面對的大問題，所以，我認(rèn)為未來5~10年是執(zhí)政黨改革的最后時(shí)機(jī)。如果不能有效地推進(jìn)改革，執(zhí)政黨有可能會遇到非常大的麻煩。這是我講的第一個(gè)問題。

第二個(gè)問題，既然我們要改革，那么改什么？現(xiàn)行體制最大的弊端是：政府太強(qiáng)、社會太弱、市場扭曲。政府占用了大量的資源，而且深深地直接卷入到經(jīng)濟(jì)過程中，主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和發(fā)展。其他行為主體如果不能與政府保持一致以及與官員保持聯(lián)系，很難存續(xù)，很難發(fā)展，因而主動投靠政府和官員，并通過政府尋租成為普遍的行為方式。這種狀況就是一個(gè)嚴(yán)重失衡的社會。所以從這種情況出發(fā)，我覺得未來的改革可概括為三句話、十二個(gè)字：約束政府、壯大社會、回歸市場。這是我們改革的一個(gè)基本方向和要解決的問題。三者的關(guān)系是：要回歸市場，必須約束政府；要約束政府，必須壯大社會；而壯大社會是解開三者連環(huán)關(guān)系的突破口。

首先是約束政府。過去講所謂大社會小政府，說不清楚大到什么程度，小到什么狀況。我們的政府不僅是一個(gè)大政府，是一個(gè)強(qiáng)政府，更重要的是一個(gè)無限的政府，是一個(gè)不受約束的政府。所以，改革的方向是要改無限政府為有限政府，改沒有約束的政府為有約束的政府。所謂有限政府就是指政府的權(quán)力是法律上明確規(guī)定的，政府的活動要受到法律的約束，政府不能實(shí)施沒有給予的權(quán)力，否則，就是越權(quán)。

其次是壯大社會。壯大社會，最關(guān)鍵的是如何落實(shí)我們《憲法》的第35條，如何落實(shí)言論自由、出版自由、集會自由、結(jié)社自由、游行自由、示威自由，讓社會可以發(fā)展起來。比如改審批制和登記制，讓各種社團(tuán)法人，包括工會、農(nóng)會等自由建立，獨(dú)立發(fā)展，從而形成政府與社會、社會中的各個(gè)機(jī)構(gòu)互動制衡的格局。如果不能落實(shí)第35條，這個(gè)社會是壯大不起來的。其實(shí)，有限政府和社會之間是一個(gè)互相制約的互動關(guān)系，社會不能壯大，政府也就不能受到約束；政府不能受到約束，我們的社會狀況也就是今天這個(gè)樣子，所以這是一項(xiàng)改革的兩個(gè)方面的事情。

再次是回歸市場。這就要打破國有部門壟斷，扶植民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，走出政府主導(dǎo)和政府控制的怪圈。這樣才能真正回歸市場。

下面我想集中討論政府改革，特別是財(cái)政改革的問題。因?yàn)樨?cái)政是政府的錢袋、政府的飯碗，沒有錢是干不了事的，沒有飯碗是存在不了的。我們現(xiàn)在的財(cái)政經(jīng)過了30多年的改革，搞了利改稅，實(shí)行了分稅制，到現(xiàn)在4個(gè)省市實(shí)行自行發(fā)債，并明確提出要走向公共財(cái)政。其實(shí)，公共財(cái)政不僅是將財(cái)政的錢用到老百姓身上，用到社會和公共服務(wù)上，更重要的是財(cái)政過程是一個(gè)公共選擇的政治過程，它是納稅人和政府之間交易的關(guān)系，所以要實(shí)行稅權(quán)法定，預(yù)算公開，國家預(yù)算要由納稅人來參與討論和決定。而我們現(xiàn)在基本上是一個(gè)行政過程，國務(wù)院拍板就可以了。為什么這么說呢？首先要有一個(gè)全面的統(tǒng)一的預(yù)算，但是，中國目前的預(yù)算既不完全，也不統(tǒng)一，預(yù)算只是預(yù)算內(nèi)那一塊，而政府的預(yù)算外資金是不包括在內(nèi)的，比如說2010年2.7萬億元的土地出讓金就不包括在里面，而2.7萬億元占了預(yù)算收入8萬億元的30%多，還有財(cái)政外的收入更不包括在里面。我們哪一個(gè)政府部門、哪個(gè)單位沒有自己的小金庫？2010年審計(jì)署審計(jì)了82個(gè)中央部門，審計(jì)結(jié)果是：各個(gè)單位的小金庫有414億元。大家想想，全國算下來，會有多少錢？而這些錢都在預(yù)算之外，根本沒有納入預(yù)算。有人說，我們的政府預(yù)算只占GDP的20%左右，似乎不高，如果把預(yù)算外和財(cái)政外的納入進(jìn)來，是多少呢？2010年，社科院財(cái)貿(mào)所的一個(gè)研究報(bào)告計(jì)算出2009年政府的全部收入占GDP的32%，比預(yù)算占GDP的20%高出12個(gè)百分點(diǎn)。還有，我們的財(cái)政稅收現(xiàn)在有20多個(gè)稅種、300多個(gè)類別，而我們的稅法只有2個(gè)是人民代表大會（以下簡稱“人大”）通過的法律，其余全部是國務(wù)院的暫行條例。2011年10月10日修改的資源稅也是資源稅暫行條例。那么暫行條例是什么狀況？實(shí)際上就是各個(gè)部門都可以征稅，各部門都可以立法。

既然財(cái)政預(yù)算是一個(gè)公共選擇的政治決策過程，那么，納稅人要討論、要參與，通過什么參與呢？當(dāng)然是代議制度。但是，我們的人大起不了這樣的作用。2009年4萬億元的投資是政府拍板的，人大沒有討論，今年（2011年）1000萬套保障房、“十二五”期間的3600萬套保障房也是政府拍板的，沒有經(jīng)過人大討論。至于各個(gè)地方省長、省委書記，他們都有決定預(yù)算支出和項(xiàng)目的權(quán)力，所以，這完全變成一個(gè)政府官員決策的行政過程。這也是需要進(jìn)行改革的很重要的問題。

再比如，中央和地方的關(guān)系，也是財(cái)政很重要的問題，公共財(cái)政的一個(gè)重要問題就是財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配。我們現(xiàn)在的狀況是中央的財(cái)權(quán)大，地方的財(cái)權(quán)小；中央的事權(quán)少，地方的事權(quán)多。比如，在4個(gè)主要稅種中，增值稅75%是中央的，所得稅60%是中央的，消費(fèi)稅全部是中央的，營業(yè)稅中幾大國有商業(yè)銀行也是中央的，其他是地方的。而對于事權(quán)來說，最重要的4項(xiàng)事權(quán)是教育、醫(yī)療、社保就業(yè)和環(huán)境保護(hù)，大部分是地方的，可以看出財(cái)權(quán)和事權(quán)是不相匹配的。這既是中央統(tǒng)治地方的手段，也是政府行為扭曲的重要根源。行為為什么會扭曲呢？比如，中央請客，地方付賬；中央出臺一個(gè)政策，要地方花錢。保障房就是如此，中央提出蓋1000萬套，中央拿出這么多錢了嗎？很多要地方來拿。地方則跑步前（錢）進(jìn)，想辦法從中央挖，地方各種各樣的融資平臺就是要從全國貨幣金融盤子里面挖一塊。所以，地方和中央也是你爭我奪，斗智斗法，互擠互挖：一方面中央和地方之間縱向競爭，另外一方面是地方和地方之間的兄弟競爭。這種競爭造成了目前中國的很多奇怪現(xiàn)象：各個(gè)地方都要“大躍進(jìn)”——地鐵“大躍進(jìn)”、填海“大躍進(jìn)”、高爾夫球場“大躍進(jìn)”……各個(gè)地方的錢很多，政府的錢很多，但是沒有一個(gè)政府不缺錢，大家都感覺錢不夠，項(xiàng)目很多，這就是中國的現(xiàn)實(shí)狀況。

一切改革都是在出現(xiàn)危機(jī)的時(shí)候，是在無論是統(tǒng)治者還是被統(tǒng)治者都無法按照原來的方式生活下去的時(shí)候進(jìn)行的。1978年的情況就是如此，“文化大革命”使經(jīng)濟(jì)到了崩潰的邊緣，30年的社會主義和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)使老百姓吃不飽肚子，共產(chǎn)黨治理的合法性發(fā)生了動搖，于是，開始了市場化的改革。今天也面臨著一種危機(jī)的形勢，只是與1978年時(shí)的危機(jī)情況不同罷了。因而存在著進(jìn)一步改革的可能。一是決策者認(rèn)識和感受到危機(jī)。如果說本屆政府能夠平穩(wěn)落地，那么，下一屆政府能否平穩(wěn)落地，就是很大的問題。因此從維護(hù)執(zhí)政黨和決策者的地位出發(fā)，當(dāng)權(quán)者有可能推進(jìn)改革。這種可能性是存在的。二是社會矛盾在某個(gè)方面激化，現(xiàn)行鏈條從某個(gè)環(huán)節(jié)斷裂出事，迫使決策者進(jìn)行改革。這種可能性較大，但其結(jié)果如何也很難說，好壞兩種可能都有。如何爭取一種好的可能，也是一個(gè)重要問題。

謝謝大家！

在第十一屆中國經(jīng)濟(jì)學(xué)年會上的演講

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注釋

[1]張曙光，中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員，中國社會科學(xué)院研究生院教授，北京天則經(jīng)濟(jì)研究所學(xué)術(shù)委員會主席。