第三節(jié) 改革：公平與再分配的政治學

除了努力應對金融危機之外，奧巴馬在上任之初就開始推動其所主張的改革法案。在第一個任期內，奧巴馬成功地通過了健康、金融和教育改革法案，而其推動的能源、移民和預算改革法案最終失敗了。 [1]奧巴馬的政治經濟改革體現了奧巴馬通過政府推動社會公平、機會平等和收入平衡的政治理念。

為了盡可能地爭取改革的機會窗口，奧巴馬剛上任就啟動了多項改革。雖然奧巴馬努力在行政和立法機構同時尋求改革，并在兩黨之間盡力斡旋，但是受到國內利益集團阻撓、政黨政治極化和國會內部紛爭的影響，奧巴馬的改革困難重重。

奧巴馬首先努力推動的是醫(yī)療改革。根據美國政府2009年9月10日公布的最新數據，隨著失業(yè)人口的增加，2008年沒有醫(yī)療保險的美國人達4630萬人，占美國總人口15 4%，比前一年增加60萬人左右。美國是目前世界上唯一沒有實現全民醫(yī)療保險的發(fā)達國家。人們的醫(yī)療保險主要通過雇傭關系獲得，一旦失業(yè)，也就隨之失去醫(yī)保。奧巴馬當選之后，將醫(yī)療改革作為其要實現的主要目標。奧巴馬計劃創(chuàng)建一個覆蓋所有美國人的健康醫(yī)療保險體制，保護美國人不受保險公司瀆職之害，同時減少醫(yī)保開支給個人、企業(yè)和政府帶來的巨大經濟壓力。為達到“全民醫(yī)保”，新醫(yī)改方案提出擴大政府醫(yī)保覆蓋面，要求大多數美國人購買醫(yī)療保險，將雇主醫(yī)保法律化，聯邦政府為無力購買醫(yī)保的個人和小公司提供補助。同時，為了在不增加預算赤字的前提下擴大醫(yī)保，通過提供政府醫(yī)療保險計劃來降低成本，擴大公共保險覆蓋面。

奧巴馬試圖通過醫(yī)療改革法案的具體設計來實現上述目標。首先，奧巴馬政府計劃在未來10年內斥資8710億美元推動醫(yī)改，醫(yī)保將覆蓋96%的美國人口，絕大多數美國人必須購買醫(yī)療保險，聯邦政府對困難群體提供適當補助，規(guī)模較大的公司必須為員工提供醫(yī)保。其次，加強了對保險業(yè)的監(jiān)管，規(guī)定保險公司必須接受所有申請者；禁止以“先前病史”為由拒絕售保或提高保費，防止縮小報銷項目；要求保險公司必須提供聯邦政府所要求的最低醫(yī)療保險組合。最后，提議壓縮老人醫(yī)療保險支付給醫(yī)院和其他醫(yī)療服務提供者的巨額費用，同時進行支付方式改革，以按價值付費代替?zhèn)鹘y的按服務項目和服務數量付費。所有的兒童都能享受健康保險，通過廢除布什政府對年收入25萬美元以上家庭的稅收削減來支付這筆費用，把更多的窮人納入醫(yī)療保障的安全網。 [2]

歷經波折，奧巴馬醫(yī)改法案最終于2010年3月21日在眾議院獲得通過。但是，醫(yī)療改革法案的通過，僅代表醫(yī)療改革的框架確立，共和黨參議員仍試圖不斷修改法案內容并阻礙法案的執(zhí)行。而且，法案能否順利執(zhí)行還受到包括選民在內的各利益集團的態(tài)度的影響。

奧巴馬是美國歷史上第二位成功為醫(yī)療改革立法的美國總統，推動美國的醫(yī)療改革邁出重大一步。這可能是奧巴馬政府最重要的遺產。醫(yī)療改革法案也體現了民主黨一直以來的追求——以政府干預的方式為個體的發(fā)展提供社會安全網。醫(yī)改新政重新確立了政府對全民醫(yī)保所必須承擔的職責。政府有責任確保醫(yī)療的公益性和公平性。醫(yī)療事業(yè)是保障社會公平的基礎。奧巴馬試圖推動建立一個覆蓋所有美國人的健康保險體制，同時努力為貧困人群享受基本的醫(yī)療服務提供支持。為了減少預算赤字，奧巴馬在推廣醫(yī)療保險覆蓋人群的同時，努力削減醫(yī)療成本和增加政府對保險的資助。

金融改革是奧巴馬繼醫(yī)療改革之后，推動的下一個有爭議的改革。在國內金融利益集團、消費者集團以及共和黨、民主黨多方政治力量博弈之后，美國國會終于于2010年7月21日通過了推動金融監(jiān)管改革的《多德弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》（簡稱《多德弗蘭克法案》）。《多德弗蘭克法案》主要包括兩個重要部分，創(chuàng)建保護消費者免于受到誤導或欺騙性金融推銷傷害的機構和努力結束“銀行規(guī)模太大而不能倒閉”的問題。

《多德弗蘭克法案》同醫(yī)療改革法案一樣，是各方政治力量妥協的結果。保守黨強烈要求排除其中部分改革舉措，比如拆分大銀行。而民主黨中的進步派要求進行綜合改革，包括再分配措施，比如減少金融消費者的風險。而且在該法案通過過程中還受到利益集團的游說阻撓。因此，奧巴馬在法案簽署儀式上表示：“金融改革不光對個人消費者來說是件好事，對美國經濟來說也同樣是件好事。通過這項法案不是一項容易的任務；為了實現這一目標，我們不得不克服了一系列強有力的利益團體猛烈的游說活動，以及決心阻礙改革的少數黨派人士的反對意見。”

最終版本的法案達成了局部改革，在監(jiān)控系統性風險、合理處置“太大而不能倒”金融機構和加強金融消費者保護等金融監(jiān)管改革的關鍵議題上有重大突破。然而，由于受到金融利益集團和共和黨的強力阻撓，法案在有序清算基金、銀行稅、“沃克爾規(guī)則”、公司治理、高管薪酬、衍生品交易和“兩房”（房地美、房利美）七項關鍵條款上有所弱化，其力度已明顯削弱。因此，金融改革法案也受到各種批評，右翼嘲弄法案違反商業(yè)原則，過分引入“大政府”，限制市場自由，而左翼認為改革力度不夠，令人失望。

通過引入《多德弗蘭克法案》，加強金融監(jiān)管和消費者保護，體現了奧巴馬通過完善制度和法規(guī)，確保經濟活動公平有效開展的信念。他對金融系統中的內部交易和市場操作行為引起的不公平非常憤怒。奧巴馬曾強調，“……我們必須對越界操縱市場的交易活動保持警惕，并及時粉碎那種陰謀。”同時，加強金融監(jiān)管也體現了奧巴馬對經濟活動背后的倫理問題的重視，尤其是政府在規(guī)制市場朝著正義方向運行方面的責任。他曾在曼哈頓向華爾街發(fā)表演講，“……自由市場絕不意味著一紙允許其持有者獲得任何東西的自由許可證，但事實卻恰恰相反。這就是在過去幾年中過于頻繁地發(fā)生的事情，也正是導致危機發(fā)生的原因所在。華爾街的某些人忘記了一件事情，那就是在市場上流通交易或被作為杠桿使用的每一美元背后，都有一個希望買房、支付教育費用、開創(chuàng)公司或為退休而儲蓄的家庭。在華爾街發(fā)生的事情已經在全美范圍內造成了實質性的影響。”

教育改革是奧巴馬在2008年競選中的重要承諾，也自然是其執(zhí)政之后的優(yōu)先議題。奧巴馬非常重視教育的作用，將其與美國經濟乃至整個社會的成敗聯系在一起。在奧巴馬看來，通過提供優(yōu)質教育促進個體發(fā)展，是政府應盡的責任。在2009年3月所實施的經濟刺激計劃中，有大約1000億美元用于教育。2010年3月，國會通過一項教育法案，確立了奧巴馬的教育優(yōu)先原則，同時修改了《有教無類法案》（No Child Left Behind Act）的內容。在2009年的聯邦基金中，有770億美元用于公立中小學教育，其中有將近500億美元用于補貼州政府教育預算，300億美元用于上大學的補貼。

奧巴馬提出改善所有階段的教育，包括學前教育、公立學校、社區(qū)教育和大學教育。奧巴馬多次表示要振興“社區(qū)教育” [3]，他還呼吁美國人至少要有一年的時間接受高等教育，或者接受職業(yè)培訓。“這可以是社區(qū)大學、四年制大學、職業(yè)培訓或是學徒培訓。”奧巴馬對社區(qū)大學和職業(yè)培訓的重視，體現了奧巴馬促進“教育均衡”的理念，關注提升美國人的整體教育水平，而不是一部分人的精英教育。 [4]

奧巴馬的教育法案中還特別強調對弱勢群體教育機會的資助。例如在大學為高中高年級學生提供免費的選修課程和鼓勵在社區(qū)大學修習大學課程，來為大學課程學費“減負”。

能源曾與健康、教育和金融一道，并列為奧巴馬的四大主要改革。奧巴馬希望改革能源政策，使美國經濟擺脫對化石燃料的依賴，創(chuàng)造利用綠色能源的新經濟，減少全球變暖。奧巴馬在經濟刺激計劃中，引導投資流向新能源和綠色環(huán)保行業(yè)。2009年中期，進步派民主黨議員提出了一個綜合性的能源和氣候改革法案，試圖提出二氧化碳減排目標，并創(chuàng)立二氧化碳總量管制和交易機制。經過國會的激烈斗爭，最終于2009年6月以微弱優(yōu)勢通過了《美國清潔能源安全法案》。但是，進入參議院討論階段后，共和黨的強烈反對使得法案屢遭挫折。共和黨人強烈反對近海石油開發(fā)禁令，并對二氧化碳總量管制和交易機制持保留態(tài)度。最終，奧巴馬采取了妥協的立場，支持近海看上去還算安全的鉆井平臺。后來，意外發(fā)生的墨西哥灣的石油泄漏事件，促使奧巴馬改變了對鉆井的支持姿態(tài)，于是，共和黨以及來自能源州和中間派的民主黨成功地阻止了其他能源改革，特別是任何會導致讓消費者承擔更高費用的改革。奧巴馬不得不將綜合能源改革法案在參議院的決議延遲至醫(yī)療改革法案通過之后。最后，鑒于參議院支持能源改革的可能性非常渺茫，奧巴馬只能放棄了能源改革。奧巴馬后來主要實現了管制燃燒化石燃料的電力設施的部分改革成果。

奧巴馬曾在自傳《無畏的希望》中直言其對能源和氣候變化改革的信念，他將掌握潔凈、可再生能源作為美國保持21世紀的領先地位的重要方式。他在2011年國情咨文中首次提出了“2035年前使美國85%的電力供應量來自清潔能源”、“2015年前100萬輛電動汽車上路”的目標。2013年國情咨文之后，奧巴馬首次改變了談論氣候變化問題的語氣，站在道義的高度警示氣候變化的危害。2014年奧巴馬重提“能源獨立”，希望以能源供應品種優(yōu)化倒逼工業(yè)生產動力源變革。奧巴馬在2015年國情咨文講話中，強調遏制全球氣候變化是美國最嚴重、最緊迫的任務之一。他堅持說：“世界上最優(yōu)秀的科學家都說人類的活動正在改變全球氣候，如果我們不采取有效措施，未來我們將看到海平面持續(xù)上升、持續(xù)的高溫熱浪、嚴重的干旱和洪水，嚴重的失序將導致全球大規(guī)模的人口遷徙、沖突和饑荒。五角大樓稱氣候變化已經對美國的安全形成直接威脅。我們需要認真應對。我們在從能源生產的方式到能源消費的方式方面都下了力氣。正因如此，我們拿出的公共用地和水資源比歷史上任何一屆政府都多。正因如此，我也不會允許本屆國會開歷史倒車，威脅子孫后代的生存。”

縱觀奧巴馬上任之后采取的能源新政，可以發(fā)現奧巴馬始終將能源問題作為實現美國經濟復蘇、保持美國在能源發(fā)展和世界經濟中的領導地位的重要手段。在第一個任期內，奧巴馬主要是在拉動經濟增長、實現經濟復蘇、創(chuàng)造就業(yè)崗位的框架下來談能源問題，包括談油氣生產、新能源發(fā)展，都意在發(fā)揮能源行業(yè)對國民經濟的帶動作用；而從第二個任期開始，奧巴馬則更多地是從應對氣候變化角度談美國能源政策。奧巴馬將氣候變化的危害性、美國能源改革和美國全球競爭力緊密地聯系在一起。自始至終，奧巴馬都要保持美國在能源領域的世界領導地位，他堅信，引領能源發(fā)展的國家必將引領世界經濟。 [5]

奧巴馬曾試圖推動綜合性的移民改革，在支持執(zhí)行現有移民法律的情況下，設法創(chuàng)造新的移民渠道。但是亞利桑那州移民法把移民推向了全國關注的焦點，各種公眾輿論的興起使得民主黨、共和黨陷入難以調和的境地。后來，民主黨不得不放棄綜合改革計劃，與共和黨達成局部改革共識，加強已有的移民法律限制，不開辟新的移民渠道。在第二個任期內，奧巴馬的移民新政面臨更多的國會限制。奧巴馬曾在2014年11月20日宣布一項重大移民改革方案，約500萬非法移民將因此受益而免遭遣返。兩周之后，國會眾議院就通過“防止行政大赦議案”宣布其移民改革法案無法律效力。該議案稱美國憲法、移民和國籍法以及其他聯邦法律都沒有授權政府通過行政命令的方式阻止遣返非法移民，政府部門與此有關的任何行政措施都沒有法律效力。

對于奧巴馬而言，移民不僅是其重要的選民基礎，是美國吸引人才、保持經濟持久增長的秘訣，更是美國理想的重要部分。奧巴馬作為非洲裔總統，少數族裔群體對其有天然的親近感。而且，隨著美國少數族裔選民的增加，其政治影響力日益增強。少數族裔總體上偏好更加自由化的移民政策，包括對待非法移民的政策。奧巴馬推行“暫緩遣返”非法移民的政策有利于幫助奧巴馬贏得眾多拉美裔選民的支持。因此，奧巴馬政府通過行政命令推進移民政策改革的努力，對于美國國內政治生態(tài)的影響巨大。

奧巴馬是肯尼亞人的后裔，其個人的成長經歷深刻地見證了社會對不同背景個體所持的包容和支持的態(tài)度對于個人發(fā)展的意義。他之前的工作經歷一直聚焦于確保所有美國人享有公民自由和人權保障。對少數族裔和弱勢群體平等權利的爭取，也是他的核心關切。奧巴馬2014年7月4日在慶祝美國獨立238周年的活動上說，“歡迎移民是美國生活的中心思想，流竄在我們的DNA內，那些融入美國的公民時刻在提醒我們，美國是移民國家，且一直會是如此。”奧巴馬的演說和移民政策體現了其對種族多樣性和歧異性的包容態(tài)度，并將其與國家的創(chuàng)造性緊密地聯系在一起。

財政改革是奧巴馬政府面臨的重大考驗，在國內面臨更大的政治和技術上的障礙，最后以不斷的推延和流產告終。財政改革旨在制定計劃逐漸平衡預算，以減少年度赤字，逐漸降低累積的國家債務。奧巴馬在上任第一年所采取的金融救助和經濟刺激計劃急需財政開支，而且還需要為布什總統遺留的兩場對外戰(zhàn)爭埋單，很難做到平衡預算。同時，奧巴馬政府承諾提供更多的社會服務與持續(xù)的減稅計劃，這兩者一起加大了減少赤字的難度。

對于奧巴馬來說，要么通過減少開支和增加稅收的結合減少赤字，要么通過更多的外債維持預算。外債的規(guī)模已經構成美國對外關系中的一個政治敏感話題。美國民眾對于外債可能增加外部力量對美國經濟的干預風險，影響美國經濟持續(xù)發(fā)展已經心生畏懼。兩黨就在國防還是社會服務方面減少開支出現重大分歧。民主黨希望保持甚至是增加社會服務，通過削減國防開支和增加對富人的征稅予以補充。而共和黨則堅持繼續(xù)保持軍費開支，同時減少社會服務和進一步降低稅收，尤其是降低對富人的征稅。而且，雖然民眾對于平衡預算持支持態(tài)度，可是民眾也不希望減少相關的社會服務項目和增加稅收。因此，預算平衡陷入僵局。

民主黨的預算平衡改革陷入僵局之后，財政改革不斷被推延，共和黨人用削減赤字主導了政治議程。在2010年年底的國會決議中，民主黨支持的只對25萬美元以下年收入者減稅的主張減稅的計劃未能實現，而是延長了小布什的法案，降低所有收入水平人群的稅收。

雖然奧巴馬預算改革的目標未能實現，但我們可以從中看出奧巴馬的執(zhí)政理念。奧巴馬在注重預算平衡的同時，強調將財政作為政府再分配的手段。一方面，他希望更多地對富人征稅，降低低收入群體的稅收負擔；另一方面，在財政開支上，他努力將財政資源用于醫(yī)療、教育等社會服務項目，用于支持貧困和低收入群體的發(fā)展。

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注釋

[1]下面對奧巴馬改革的論述參考了韋艾德：《奧巴馬的改革政治》，載《南開學報（哲學社會科學版）》，2011（1）。

[2]參見劉新明：《奧巴馬政府醫(yī)改新政的內容及其啟示》，載《經濟研究參考》，2010（39）。

[3]美國的“社區(qū)大學”是一些費用低廉，可以讓老百姓接受技能更新的地方，當然也有一些學生出于費用的緣故，在大學階段先進入社區(qū)大學，然后轉學到更好的學校。

[4]參見南橋：《奧巴馬式教育》，載《南方都市報》，20100317。

[5]參見《從2009—2015年奧巴馬國情咨文解讀美國能源政策走勢及特點》，http：//www.chinaero.com.cn/zxdt/djxx/ycwz/2015/02/147476.shtml，20150215。