2.4　國家能力的重要性

應(yīng)該看到，只有國內(nèi)儲(chǔ)蓄并不足以構(gòu)成支持經(jīng)濟(jì)漸進(jìn)轉(zhuǎn)型的完整金融因素，而且居民的高儲(chǔ)蓄率本身也是有條件的。我們注意到，國家能力的強(qiáng)弱是問題的又一關(guān)鍵。事實(shí)上，中國與蘇聯(lián)、東歐的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之所以產(chǎn)生迥然不同的績(jī)效，除儲(chǔ)蓄原因外，另一個(gè)基本原因就是國家控制經(jīng)濟(jì)的能力（或政府可信度）存在巨大差異。我們已知，在中國，雖然財(cái)政能力在改革以來迅速下降，但國家能力卻通過“強(qiáng)金融”得以體現(xiàn)與維持（張杰，1997a）。顯然，高儲(chǔ)蓄率只是中國實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型中增長(zhǎng)的一個(gè)必要條件，而不是充分條件。充分條件是，存在一個(gè)足夠強(qiáng)大的政府，把這些儲(chǔ)蓄以某種形式集中起來用于對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出（尤其是體制內(nèi)產(chǎn)出）的金融支持。

麥金農(nóng)在20世紀(jì)90年代以來曾就轉(zhuǎn)型中的金融問題發(fā)表過許多具有影響力的見解，他在評(píng)價(jià)中國與東歐（包括蘇聯(lián)）走上不同改革路徑的原因時(shí)認(rèn)為，要解釋東歐產(chǎn)出的下降，應(yīng)涉及不同于中國的外生的政治環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，它在很大程度上不受單個(gè)改革政府的經(jīng)濟(jì)控制，除工業(yè)化程度與貿(mào)易沖擊因素外，大多數(shù)東歐國家和蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的權(quán)力在改革過程中急劇衰落，伴隨于此，國家對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的集中政治控制和對(duì)國有企業(yè)分散的黨的監(jiān)督被嚴(yán)重削弱（1993，pp.269271）。正是由于在中國的改革過程中始終維持著強(qiáng)有力的政府控制，因此，在財(cái)政迅速下降時(shí)，國家能夠克服稅收制度的局限，利用國有銀行體系迅速集中起分散于民間部門隨著貨幣化進(jìn)程日益增加的儲(chǔ)蓄。基于此，在“弱財(cái)政”的情形下，國家仍能保持對(duì)傳統(tǒng)的軟預(yù)算約束國有企業(yè)邊際內(nèi)價(jià)格的控制，并給予強(qiáng)有力的資金支持。而且，國家的強(qiáng)有力控制也為儲(chǔ)蓄本身的形成與積聚創(chuàng)造了必要條件。良好的國家控制顯示了政府的可信度，而依照?qǐng)D2—2，在政府可信度與人均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間有著很高的正相關(guān)關(guān)系。

圖2—2　政府可信度與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)

資料來源：除中國外，圖中資料引自世界銀行（1996）圖5—1，中國的位置系作者估計(jì)。

可靠的國家信譽(yù)消除了國有銀行儲(chǔ)蓄存單持有者的風(fēng)險(xiǎn)顧慮，因?yàn)閲覍?duì)在國有銀行系統(tǒng)的存款提供了隱含的擔(dān)保（世界銀行，1997，p.10）。[1]與此同時(shí)，國家也在大多數(shù)年份保持了正的實(shí)際利率，使居民持有現(xiàn)金貨幣與儲(chǔ)蓄存單的收益率處在一個(gè)不算高但較為穩(wěn)定的水平。依據(jù)麥金農(nóng)（1993）的研究，中國的利率政策特別是儲(chǔ)蓄存款利率對(duì)于保持居民和企業(yè)積累其金融資產(chǎn)的刺激十分重要。如果用全國零售價(jià)格指數(shù)作為年度通貨膨脹率的基準(zhǔn)，當(dāng)局在保持儲(chǔ)蓄存款實(shí)際利率為正方面做得相當(dāng)好。尤其是，當(dāng)1988—1989年通貨膨脹率較高時(shí)，政府有能力作出迅即的反應(yīng)將某些利率充分指數(shù)化，比如，三年期居民定期存款的名義利率在此間提高到20%~26%，從而使實(shí)際利率保持明顯的正值。由此產(chǎn)生的金融資產(chǎn)存量的巨額增長(zhǎng)使得自由化了的部門既能為自己融資，也能為政府以及緩慢改革的國有企業(yè)的赤字融資（pp.263-264，p.283）。世界銀行（1996a）認(rèn)為，在中國，原有的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與強(qiáng)有力的宏觀經(jīng)濟(jì)控制相結(jié)合，迄今為止已經(jīng)使局部自由化產(chǎn)生的增長(zhǎng)收益轉(zhuǎn)化為家庭的高儲(chǔ)蓄和金融資產(chǎn)的迅速形成。這種情況有助于緩沖至今仍是經(jīng)濟(jì)一大累贅的國有部門的不利作用，并且給改革進(jìn)程本身保了險(xiǎn)（p.22）。

我們可以設(shè)想，如果不是國家保持了足夠的控制能力，那么，基于市場(chǎng)化與分權(quán)化改革，地方力量與擁有自身“私人收益”的國有銀行便會(huì)各行其是，利用其逐步獲取的信貸支配權(quán)把信貸資金投向更符合其自身利益的方向（主要是非國有部門），從而使對(duì)國有部門的金融資源供給不足，造成體制內(nèi)產(chǎn)出的下降。可是在中國，無論地方政府和國有銀行的“私人利益”要求多么強(qiáng)烈以及如何逃避控制，都未能從總體上動(dòng)搖國家對(duì)金融資源的支配地位。國家成功地將四大專業(yè)銀行平均35%左右的貸款確定為政策性貸款，并有力地限制了國有銀行與國家偏好不一致的利益追求，推行了嚴(yán)格的信貸規(guī)模控制以及與此相聯(lián)系的高準(zhǔn)備金制度，法定存款準(zhǔn)備金總比率（包括備付金率）一度高達(dá)18%~24%。這樣，國家在很大程度上限制了國有銀行自主使用信貸資金的能力，從而把資金的很大部分用以支持其配額約束（即用信貸配額支持其產(chǎn)出配額）與體制內(nèi)產(chǎn)出的增長(zhǎng)。由此就不難理解，為什么銀行部門的市場(chǎng)化程度遠(yuǎn)低于所有其他非金融部門；國有銀行更多地服從行政領(lǐng)導(dǎo)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)甚于工業(yè)企業(yè)；盡管在改革深化過程中，所有其他部門中計(jì)劃的作用越來越小，但中央政府對(duì)國有銀行的行政控制卻在加強(qiáng)（錢穎一，1995）。

杰拉德·羅蘭德（1994）曾把強(qiáng)政府定義為擁有日程安排權(quán)的政府，把弱政府定義為一再地成為各種院外集團(tuán)和利益群體尋租活動(dòng)的獵物。他認(rèn)為，在中國的改革過程中，盡管在經(jīng)濟(jì)中的各個(gè)層次都存在著相當(dāng)多的尋租活動(dòng)，但用日程安排權(quán)框架似乎能更好地理解中國的經(jīng)驗(yàn)。在中國，尋租框架可能不如日程安排權(quán)框架那么有效，因?yàn)闊o論出于何種原因，國家總是成功地保持了對(duì)日程安排的相對(duì)控制。而在東歐，中央權(quán)力當(dāng)局的突然崩潰導(dǎo)致了制度上的真空，使可能的政治結(jié)果的集合大為擴(kuò)展，這樣，利益彼此矛盾的壓力集團(tuán)之間的沖突可能導(dǎo)致決策機(jī)制的癱瘓，從而在制度結(jié)構(gòu)得到重組與恢復(fù)生產(chǎn)能力之前，一時(shí)無法有效地集中配置資源，最終引起產(chǎn)出迅速下降。

注釋

[1]我曾在一項(xiàng)研究中（1997b）指出，政府對(duì)國有銀行存有一貫的風(fēng)險(xiǎn)救助承諾，因而國有銀行呆賬率的臨界點(diǎn)就決定于政府履行救助承諾的最大能力，只要政府是強(qiáng)有力的，居民在國有銀行的儲(chǔ)蓄就是穩(wěn)定的。