1.6　國有銀行改革：監(jiān)管重于“市場化”

1.6.1　銀行“生產(chǎn)函數(shù)”與有效監(jiān)管區(qū)間

在本章的分析框架中，我們已經(jīng)初步確認(rèn)國有銀行制度是一種基于集體主義行為的傳統(tǒng)的金融安排，它通過給長期有效項目提供信貸支持而與經(jīng)濟增長以及社會福利的增進建立起某種邏輯聯(lián)系。正因如此，旨在增進短期項目融資機會和便利的所謂“市場化”改革舉措顯然并不十分適用于改善國有銀行制度的績效。但問題在于，無論如何，國有銀行在為改革中的經(jīng)濟增長提供可貴金融支持的同時，也的確出現(xiàn)了大量的信貸資源低效配置現(xiàn)象。在前文的討論中，我們把這種低效現(xiàn)象歸因于國有銀行的機會主義行為，而市場化改革在很多情況下傾向于加強而不是削弱這種機會主義行為的動機與空間?；诖耍拔囊呀?jīng)提出以改進銀行監(jiān)管謀求提高信貸效率（即更多地體現(xiàn)正外部性）的命題，這里，我們試圖對此命題給出更為具體的解釋。

為了使討論更具一般性，我們給出了一個簡單的銀行有效監(jiān)管模型，如圖1—10所示。在圖中，SP1曲線刻畫的是國有銀行的“生產(chǎn)函數(shù)”，即單位銀行規(guī)模（BS）的增量所引致的長期有效項目的單位社會產(chǎn)出（SP，即正外部性），或者說，該生產(chǎn)函數(shù)表示單位銀行規(guī)模如何決定單位社會產(chǎn)出。SP1曲線的形狀與斜率表示單位銀行規(guī)模的邊際社會產(chǎn)出呈遞減趨勢。圖中還有一條自原點向右上方延伸的射線RC，表示銀行監(jiān)管成本。毫無疑問，它與銀行規(guī)模呈正向變化關(guān)系。SP1與RC兩條曲線相交于E1點，與此點相對應(yīng)的銀行規(guī)模BS1、監(jiān)管成本RC1以及社會產(chǎn)出SP1刻畫出對國有銀行實施有效監(jiān)管的最遠(yuǎn)理論邊界。

圖1—10　銀行規(guī)模、社會產(chǎn)出與監(jiān)管成本

如果在SP1線上畫出一條與RC線平行的切線，則該切線與RC線的垂直距離（SP*-RC*）表示有效監(jiān)管的最優(yōu)效率（MaxΔS），在此時，銀行的最優(yōu)規(guī)模為BS*。對于國有銀行監(jiān)管者而言，當(dāng)監(jiān)管效率達到MaxΔS時，就不再具有進一步削減監(jiān)管成本的激勵。我們可以畫出一條自BS*出發(fā)與縱軸垂直的線，表示銀行有效監(jiān)管的最優(yōu)邊界，它與穿越E1點且與縱軸垂直的線共同構(gòu)成國有銀行的“有效監(jiān)管區(qū)間”（圖1—10中陰影部分）。當(dāng)然，銀行有效監(jiān)管區(qū)間也會隨著經(jīng)濟對國有銀行社會產(chǎn)出需求的變化而有所調(diào)整，比如，當(dāng)經(jīng)濟對國有銀行的社會產(chǎn)出需求分別增加到SP2和SP3時，有效監(jiān)管區(qū)間也會做出相應(yīng)的調(diào)整；監(jiān)管成本的變化也會引致有效監(jiān)管區(qū)間的調(diào)整。

1.6.2　監(jiān)管租金與監(jiān)管者的“雙重效用”困境

問題在于，現(xiàn)實的國有銀行監(jiān)管總是超越上述有效監(jiān)管區(qū)間。筆者既有的研究已經(jīng)證明，國有銀行自身總是傾向于擴展組織規(guī)模，因為銀行組織的數(shù)量與金融資源支配權(quán)及其相關(guān)利益的大小具有緊密聯(lián)系。在國有銀行的特殊產(chǎn)權(quán)安排下，銀行組織的進入將突破新古典的邊際收益等于邊際成本的邊界。由于每一個銀行組織所考慮的只是由金融資源支配權(quán)的擴展而給自身帶來的收益，而不顧及其進入對其他銀行組織乃至整個銀行市場所施加的成本影響，當(dāng)每一個銀行組織進入都忽視這種成本影響時，就會有新的銀行組織不斷進入，一直到邊際成本等于總收益。而此時，銀行市場上已經(jīng)相當(dāng)擁擠（張杰，1998a，pp.202-205）。體現(xiàn)在圖1—10中，這種擁擠的國有銀行市場意味著銀行規(guī)模已經(jīng)突破最遠(yuǎn)理論邊界BS1而向右移動，比如移動到BS2或BS3。

在銀行規(guī)模突破理論邊界之后，銀行監(jiān)管成本與社會產(chǎn)出將在邊際上呈相向變化趨勢。令人一時迷惑不解的是，為什么在監(jiān)管成本高于社會產(chǎn)出的情況下，我們?nèi)匀辉试S國有銀行的規(guī)模繼續(xù)擴展呢？可能的原因是，這其中必然包含著一筆可供有關(guān)利益各方分享的豐厚租金（如圖1—10中的ΔR1和ΔR2）。不過，進一步的問題是，監(jiān)管成本又是如何突然間搖身一變成為人們競相爭奪的租金的呢？

從理論上講，如果監(jiān)管成本成為租金，則意味著監(jiān)管本身就是創(chuàng)租的過程。更多的監(jiān)管成本付出必然體現(xiàn)更多的監(jiān)管行為，而更多的監(jiān)管行為又以更大的銀行規(guī)模為前提。有趣的是，當(dāng)銀行本身面對要么退出（削減規(guī)模），要么貢獻租金（參與尋租或接受處罰）的抉擇時，一般會選擇后者；而監(jiān)管者往往樂見銀行以支付租金的方式“贖買”其繼續(xù)經(jīng)營的權(quán)力。有時，監(jiān)管者單方面制訂的監(jiān)管規(guī)則以及規(guī)則自上而下地施行能“制造”出許多新的“違規(guī)”銀行，這些銀行會很快加入到尋租過程中來。在這種情況下，原有的不貢獻社會產(chǎn)出的不良記錄銀行得以繼續(xù)留在市場上經(jīng)營，而新的不良記錄銀行又不斷增加，結(jié)果便是處于尋租過程的銀行的規(guī)模不斷增加。不良記錄銀行的市場存在能力取決于其尋租能力，由此激勵監(jiān)管者更進一步地增加監(jiān)管成本，以便創(chuàng)造更多的尋租機會。因此，圖1—10中的ΔR1和ΔR2實際上包含了監(jiān)管者與國有銀行之間具有雙贏性質(zhì)的金融交易，這種金融交易在筆者的另一項研究中被視作無效交易（張杰，2003c）。在這種金融交易的背后，往往是不良貸款的積累和國有銀行總體效率的下降。

在以往的研究文獻中，人們總是傾向于把上述結(jié)果歸咎于國有銀行的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和管理績效，由此使得改革決策層將國有銀行改革的重心長期放在改造其產(chǎn)權(quán)制度與改善經(jīng)營管理層面，可結(jié)果總難盡如人意。我們已經(jīng)指出，國有銀行作為一種政府主導(dǎo)型銀行，其經(jīng)營績效（正外部性的發(fā)揮）取決于組織偏好與社會偏好的偏離程度。至少從理論上講，難以就產(chǎn)權(quán)制度的調(diào)整（如私人化）與管理水平的微觀改善（市場化）在促使以上兩種偏好取得一致方面的作用給予過高的估價。或許，會有越來越多的經(jīng)驗證據(jù)表明，國有銀行的所謂“市場化”改革傾向于擴大而不是縮小以上偏好偏離程度，從而導(dǎo)致國有銀行效率的進一步下降。

問題的要害在于監(jiān)管者本身，這或許出乎許多人的意料。在中國，監(jiān)管者是政府，而國有銀行的出資人與控制者也是政府。這樣，政府作為監(jiān)管者便天然具有“雙重效用”，即為追求社會效用SP而進行監(jiān)管與為分享租金ΔR而進行監(jiān)管。一般情況下，監(jiān)管者很難協(xié)調(diào)以上雙重效用。若監(jiān)管者追求長期社會效用最大化（MaxΔS），則相關(guān)政策的操作就傾向于削減國有銀行規(guī)模，在圖1—10中，銀行規(guī)模會向BS*收斂。由此不難看出，削減銀行規(guī)模是國有銀行改革題中應(yīng)有之義。如果監(jiān)管者追求分享租金（以及出資人回報），則又必然傾向于增加（至少不削減）銀行規(guī)模（以及更大的銀行市場份額）。在圖1—10中，銀行規(guī)模會向MaxΔR的方向擴展。由這種雙重效用所導(dǎo)致的監(jiān)管困境長期交織于國有銀行的改革過程。通常情況下，監(jiān)管者總是有意無意地以維護出資人偏好及其相關(guān)利益的身份行事，監(jiān)管者的MaxΔS意愿只是在面臨嚴(yán)峻的宏觀金融風(fēng)險壓力和某些重要的金融改革時才會有所顯示。

1.6.3　政府雙重角色分離的重要性

國有銀行監(jiān)管者的雙重效用困境實際上突顯出政府主導(dǎo)型銀行體系的一個基本問題，即政府的雙重角色（既是銀行市場主體又是銀行監(jiān)管主體）問題。在私人主導(dǎo)型銀行體系中，監(jiān)管者是超越政府的，因為政府和私人部門一樣，都是具有自利動機和追求自身效用最大化的市場主體，而具有自利動機的市場主體是不能充當(dāng)監(jiān)管角色的。正是在這種情況下，在成熟市場經(jīng)濟國家，政府所有的銀行與私人銀行一樣都要受到同樣嚴(yán)格且一視同仁的監(jiān)管。相比之下，在政府主導(dǎo)型銀行體系中，一個超脫于政府效用的銀行監(jiān)管者的存在顯得尤為重要。

既然政府和私人一樣都是獨立的市場要素，那么，把銀行的市場化改革只理解為私人因素的進入和政府因素的退出就是不合理的。在中國，政府銀行本身就是政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟的組成部分，因此也就無所謂“市場化”。國有銀行之所以不能保證將信貸資源有效地配置到長期有效項目，并不是因為銀行的政府所有，而是由于不存在一個有效的監(jiān)管制度來約束政府作為國有銀行出資人的機會主義行為與組織沖動。從這種意義上講，中國現(xiàn)存的國有銀行還不能算作政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟的標(biāo)準(zhǔn)要素。在出資人兼具監(jiān)管角色的情況下，國有銀行（也許還要包括具有政府背景的所有金融機構(gòu)）無法成為普通的銀行市場主體，因為一般的市場規(guī)則尚不能完全約束其行為，從而無法與市場上的其他銀行（比如私人銀行）平等競爭。一旦銀行市場上存在著哪怕一丁點沒有約束的銀行行為，則競爭法則與效率原則就難以貫徹，金融資源的配置效率也就不能保證。這一點對私人主導(dǎo)型銀行體系和政府主導(dǎo)型銀行體系同樣適用。這兩種銀行體系的差異只是體現(xiàn)在政府因素和私人因素占有不同的市場比例，而決不意味著它們要遵循不同的市場規(guī)則?；谶@種市場法則，私人主導(dǎo)型銀行可以更為有效地選擇短期見效項目，而政府主導(dǎo)型銀行則會更有效地選擇長期有效項目。

顯而易見，對于國有銀行的改革而言，重要的是政府雙重角色的分離，而不是所謂的市場化。從某種意義上講，政府雙重角色的分離本身就是國有銀行的市場化過程。因為，在監(jiān)管職能淡出之后，政府也就成為真正完整的銀行市場主體，而作為真正市場主體的政府角色更容易監(jiān)管。由此也就可以理解，為什么成熟的市場經(jīng)濟國家大都擁有較為有效的銀行監(jiān)管體系，原因就在于，這些國家不存在足以影響監(jiān)管體系從而超越市場法則的市場主體（包括政府）。由于政府因素具有“暴力潛能”以及對市場平等競爭規(guī)則的天然悖逆傾向，因此，與私人主導(dǎo)型銀行體系相比，政府主導(dǎo)型銀行體系更需要監(jiān)管和支付更高的監(jiān)管成本。進一步地，我們一直強調(diào)，在中國的長期經(jīng)濟發(fā)展過程中，相對于私人部門，政府發(fā)揮著更大的作用，但這并不意味著政府因素可以隨意僭越和違背平等競爭與優(yōu)勝劣汰的市場邏輯。和私人部門一樣，政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟及其銀行體系對經(jīng)濟金融資源的不當(dāng)配置也要付出巨大的代價。由于政府主導(dǎo)型銀行體系配置信貸資源的主要方向是長期有效項目，因此，其信貸失敗對長期經(jīng)濟發(fā)展造成的負(fù)面影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于私人主導(dǎo)型銀行體系。

如果以上的分析有些道理，則不難推斷，對于中國的國有銀行改革，加強監(jiān)管的績效至少在理論上要大于市場化的績效。[1]在政府依然保持雙重角色的情況下，旨在增加私人成分的市場化改革會使國有銀行更加傾向于追求MaxΔR，從而使其項目選擇偏離有效選擇區(qū)間，結(jié)果則是大量關(guān)乎經(jīng)濟增長的長期有效項目得不到信貸支持。而在政府雙重角色分離的情況下，政府成為真正的市場主體，市場規(guī)則與其他市場主體的競爭將會產(chǎn)生約束作用，加上超脫于政府的監(jiān)管者更能體現(xiàn)社會偏好，因此，監(jiān)管職能的獨立行使會使國有銀行傾向于追求MaxΔS。基于這種情形，隨著銀行監(jiān)管體系的逐步完善和政府角色轉(zhuǎn)換后銀行市場結(jié)構(gòu)的調(diào)整，國有銀行的總體規(guī)模（組織規(guī)模與資產(chǎn)規(guī)模）將呈縮減趨勢，最終會收斂于圖1—10所刻畫的有效監(jiān)管區(qū)間內(nèi)的某一水平之上。與此同時，私人銀行（包括外資銀行）的市場份額將有一個增長過程，這種增長會進一步增進市場規(guī)則的約束力，從而有助于節(jié)約監(jiān)管成本和提高監(jiān)管效率。不過，私人銀行份額的上升和國有銀行規(guī)模的縮減不會超越政府主導(dǎo)型銀行體系所要求的邊界。

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注釋

[1]中國銀監(jiān)會主席劉明康曾專門為《財經(jīng)》雜志“世界·中國2005展望”專題撰文指出，銀行改革以監(jiān)管為重，可謂一語中的。不過，劉明康關(guān)注的是監(jiān)管的技術(shù)和管理層面，而筆者則注重監(jiān)管的制度層面。