第一節(jié) 舊有的全球治理機制力不從心

理順全球治理思想理念和具體實踐的脈絡(luò)軌跡可知，全球治理的輪廓雛形在19世紀早期，即維也納體系建立之時便已顯露意識萌芽。隨后經(jīng)歷體系變遷和制度演進，由國聯(lián)為治理本體的短暫凡爾賽—華盛頓體系治理開啟了近代全球治理的大門。但嚴格意義上，現(xiàn)代全球治理起始于1945年以聯(lián)合國及其專門機構(gòu)和附屬職能部門為中心的雅爾塔體系。

因此，當今全球治理承繼于二戰(zhàn)結(jié)束時確立的各種制度性建設(shè)，以及冷戰(zhàn)時期補建的一些制度規(guī)范，其成形基礎(chǔ)是美、蘇兩超級大國主宰世界及權(quán)力集中于少數(shù)大國的雅爾塔系列組織機制。該體制形態(tài)包括聯(lián)合國和布雷頓森林體系下的世界銀行集團、國際貨幣基金組織、關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定(世界貿(mào)易組織前身)等。以“大國一致”的權(quán)力運作模式為核心的聯(lián)合國機制，在相當長時期內(nèi)更成為維系戰(zhàn)后秩序、實施全球治理的基石。如上所述，準確來講，這一階段只能說是“國際或國家間治理”，尚無真正意義的“全球范圍治理”。

20世紀60年代后，由于民族解放運動興盛和殖民帝國體系崩盤，主權(quán)國家數(shù)量激增，極大改變了國際社會組成狀況的整體面貌。特別是進入20世紀70年代后，隨著全球性問題的出現(xiàn)以及聯(lián)合國成員擴容引發(fā)效率下降，再加上冷戰(zhàn)大背景下聯(lián)合國在一定程度上淪落為美、蘇兩個超級大國角力爭霸的政治平臺，導(dǎo)致聯(lián)合國獨自應(yīng)對全球治理問題日益展現(xiàn)出疲憊、乏力的態(tài)勢。盡管聯(lián)合國作為世界最具權(quán)威的政府間多邊組織，繼續(xù)保有全球治理中心舞臺的地位，但日益低下的治理效率給很多國家強烈的心理沖擊，而七國集團的應(yīng)運而生則標志著區(qū)別于聯(lián)合國機制的全球治理新模式出現(xiàn)。

七國集團(Group seven, G7)是八國集團(G8)的前身，系西方幾個主要工業(yè)化“民主”國家會晤和協(xié)調(diào)政策的論壇，由美國、日本、德國、法國、英國、意大利和加拿大組成，每年召開首腦峰會商討國際社會面臨的主要政治和經(jīng)濟問題。七國集團成立于20世紀70年代，由于主要資本主義國家的經(jīng)濟形勢持續(xù)惡化，接連發(fā)生“美元危機”、“石油危機”、布雷頓森林體系瓦解，西方主要工業(yè)化國家的經(jīng)濟陷入深度萎靡不振的泥沼。為共同解決世界經(jīng)濟和貨幣危機，協(xié)調(diào)經(jīng)濟政策、重振西方經(jīng)濟，在法國倡議下，1975年7月，美、日、德、英、法5國舉行了最高級首腦會議，同年11月意大利受邀加入。1976年圣胡安峰會時，加拿大應(yīng)邀出席，并形成每年由七國輪流在各國召開一次首腦會議的機制。自此西方七國集團的稱謂最終定型，“七國首腦會議”開始定期化、固態(tài)化。

冷戰(zhàn)時期，七國集團受到兩極體系的制約，一直以討論經(jīng)濟問題、協(xié)調(diào)西方國家宏觀經(jīng)濟政策以及聯(lián)合對抗蘇聯(lián)為主要目標。它雖也關(guān)注全球問題，但影響主要局限于歐美資本主義國家。冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著蘇東國家的解體、轉(zhuǎn)型以及市場經(jīng)濟、民主政治在全球范圍的傳播推廣，七國集團開始重新進行戰(zhàn)略定位和職能設(shè)計的變更調(diào)校。國際體系進程演變速度加快，體系結(jié)構(gòu)由“兩極霸權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙怀鄰姟薄Ｆ邍瘓F作為一種會議制度形式的國際體系因素，也逐漸從保持和受制于兩極霸權(quán)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿雍退茉靽H體系新結(jié)構(gòu)成形的角色。為彌補自身在面對各種國際挑戰(zhàn)中的不足，G7通過成員擴大、議程增設(shè)和機制深化的方式進行制度改革，力求向有效的全球治理中心的定位轉(zhuǎn)變。在繼續(xù)關(guān)注經(jīng)濟問題的同時，議題更加多樣化，各國內(nèi)政民主狀況、恐怖主義威脅、同發(fā)展中國家關(guān)系、氣候環(huán)境變化、糧食安全、應(yīng)對全球化挑戰(zhàn)等都被納入七國首腦峰會的議程。

1997年俄羅斯正式被G7吸納組成G8^，擴員后的八國集團向推動形成和塑造新的國際體系角色轉(zhuǎn)變的力度更大，朝著構(gòu)建新權(quán)力中心方向邁進的步伐更快。同時，G7/8通過邀請聯(lián)合國、國際貨幣基金組織、世界銀行和世界貿(mào)易組織等國際機構(gòu)的代表參加其峰會，加強同現(xiàn)有國際機制的聯(lián)系，實現(xiàn)與聯(lián)合國對話和協(xié)調(diào)的制度化和普遍性，并借助世界三大經(jīng)濟組織貫徹、實施其決議和政策，以增強機制安排的執(zhí)行力和正當性，全力確保G7/8在全球治理領(lǐng)域具有普遍性的規(guī)范意義。G7/8認為自己作為大國合作機制，應(yīng)當對解決全球化日益深化帶來的全球性問題發(fā)揮主導(dǎo)作用，以應(yīng)對全球范圍內(nèi)對現(xiàn)存國際秩序構(gòu)成最棘手挑戰(zhàn)的全球、地區(qū)和跨國安全威脅。冷戰(zhàn)后，隨著經(jīng)濟全球化的加速和深入，西方國家倡導(dǎo)的市場經(jīng)濟制度逐漸為大多數(shù)國家所認可，加上西方國家同非西方國家的力量對比呈壓倒性優(yōu)勢，因此G7/8機制的全球治理平臺的作用日益顯現(xiàn)。

G7/8作為主要發(fā)達國家協(xié)調(diào)世界經(jīng)濟與政治問題的“大國俱樂部”，能夠長期成為全球治理的主要機構(gòu)，與國際權(quán)力結(jié)構(gòu)的積聚和離散狀況基本一致。自20世紀70年代以來，G7/8無論在世界經(jīng)濟領(lǐng)域還是國際政治體系一直占據(jù)絕對優(yōu)勢地位。七國國內(nèi)生產(chǎn)總值始終占世界經(jīng)濟總量70%以上，貿(mào)易總量占全球一半強。超強實力是全球治理長期處于G7/8主導(dǎo)時代的根本原因，同時美歐也正是通過G7/8治理全球的平臺，短時間形成一超獨霸、歐美主導(dǎo)的局面，把西方的“世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”推向頂峰。

自20世紀90年代末，伴隨著經(jīng)濟全球化加速和以中國、印度、巴西為代表的部分發(fā)展中新興國家群體性崛起，新興經(jīng)濟體與發(fā)達國家的力量差距明顯縮小。比如，以國內(nèi)生產(chǎn)總值為例，截至2010年，新興經(jīng)濟體GDP總量占全球比重已從2000年的11%升至18.7%，七國集團占全球GDP比重則從77%降至55.8%；從經(jīng)濟拉動力看，發(fā)展中國家2002—2010年對全球經(jīng)濟增長貢獻率每年都超過50%，而發(fā)達國家對全球經(jīng)濟增長貢獻率則一直低于發(fā)展中國家。

同時，作為一個封閉的發(fā)達國家俱樂部，G7/8獨自應(yīng)對糧食安全、能源安全、恐怖主義、經(jīng)濟穩(wěn)定、氣候變化、金融安全等全球性挑戰(zhàn)越來越困難，對管理國際事務(wù)顯現(xiàn)有心無力的狀況。在G7/8治理模式下，雖沒有爆發(fā)大規(guī)模的全球性金融危機，但各種地區(qū)性金融危機卻接連不斷。G7/8中全球新興國家代表性不足遭到多方強烈質(zhì)疑，降低了其在國際社會設(shè)定議程的能力，削弱了其合法性和公信力。在全球性問題增多、國際力量對比發(fā)生重大變化的情況下，傳統(tǒng)上由發(fā)達國家主導(dǎo)的全球治理模式越來越缺乏合法性、權(quán)威性和有效性。由此，G7/8需要把權(quán)威延伸至國際體系其他成員特別是新興國家，以增強法理依據(jù)。

在此背景下，G7/8加強了與新興發(fā)展中國家的對話。自2003年法國埃維昂峰會起，G7/8根據(jù)不同議題邀請新興發(fā)展中國家代表進行對話，并逐步形成“G8+N”的南北首腦非正式對話模式，到2005年形成較為固定的“G8+5”對話機制。G7/8在承認中國、印度、巴西、南非、墨西哥(+5, Outreach Five)^五個新興發(fā)展中大國作為主要經(jīng)濟和外交行為體地位的基礎(chǔ)上，邀請五國領(lǐng)導(dǎo)人參與同G8的有組織論壇，并進行持續(xù)對話。2007年德國海利根達姆峰會啟動了“海利根達姆進程”，G7/8邀請上述五個發(fā)展中大國就知識產(chǎn)權(quán)保護、貿(mào)易投資自由以及能源利用效率等具有全球意義的結(jié)構(gòu)性難題開展為期兩年的嘗試性磋商，以促進全球經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。2009年在意大利拉奎拉舉辦的八國峰會上，這一進程被更名為海利根達姆—拉奎拉進程，并首次發(fā)表了南北領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)合聲明。會議決定在平等基礎(chǔ)上將伙伴關(guān)系再延續(xù)兩年，以便集中討論各方都有重大利益的全球性挑戰(zhàn)，增強共同推進全球議程的能力。該進程的實質(zhì)意圖是想在G8和+5之間，即G7/8與新興發(fā)展中大國之間建立一個正式的對話機制，最終目標是G13，并讓G13成為全球治理的中心。^

總體來看，“G8+5”機制是發(fā)達國家對新興大國影響力的一種認可，也是發(fā)展中國家參與國際事務(wù)的新形式。但是客觀公正地說，G8+5機制并沒有從實質(zhì)上改變“發(fā)達國家為主、發(fā)展中國家從屬”的不平等格局。西方大國在邀請發(fā)展中大國參與全球性問題解決的同時，只希望新興大國承擔(dān)責(zé)任義務(wù)，卻不愿讓渡實質(zhì)權(quán)力給新興發(fā)展中大國，僅僅給予名義表征上的平等身份和地位，但深層決策方面仍舊不愿和發(fā)展中國家分享管理世界事務(wù)的治理權(quán)。因此，所謂G13的設(shè)想從誕生之日便是根植于發(fā)達國家主導(dǎo)、發(fā)展中國家跟隨的立意建制基礎(chǔ)，而這也正是G8+5方案最終被G20模式所取代，沒能發(fā)展成G13的重要原因。