第二節 二十國集團峰會機制開啟全球治理改革先河

2008年國際金融危機充分證明，在世界政治、經濟、外交、軍事等格局發生深刻復雜變化的今天，現有國際體系和治理機制已無法適應全球化新形勢，也無法破解全球化快速發展引發的新挑戰和新問題。新時代全球治理需要探索新思路、新路徑。

二十國集團峰會開啟了全球治理改革的先河。先看看峰會這些年發展的軌跡。

2008年11月，在華盛頓舉行的二十國集團首次峰會上，中國和一批新興國家開始進入全球治理核心決策圈。中國在二十國集團平臺上，是新興國家的代表與合作伙伴，是美歐迫切需要的工業化國家對話方。這里有歷史的必然，反映了全球經濟力量的轉折性變化，發展中國家特別是中國等新興大國在世界經濟中已占有相當份額，需要給予相應的話語權和決策權。2008—2013年，中國貢獻全球GDP增量約52%。同時，解決全球經濟和金融體系結構性問題，需要各國特別是發展中國家通力合作。

今后中美兩大經濟體在全球治理中的作用將更加凸顯。兩國經濟金融相互依存關系日益加深，中國近4萬億美元巨額外匯儲備中大多數購買的是美國金融資產。金融危機爆發后不久，白宮就派時任布什總統的財政部長鮑爾森緊急來華，商談兩國合作應對金融危機。期間鮑爾森特別請求中方不要出售所持的房利美和房地美(兩房)債券，稱兩房債券關系到美國金融體系生死存亡，希望中方幫助美國渡過難關。出于穩定世界經濟和維護中美關系大局考慮，中國當時對兩房債券“按兵不動”，這對穩定美國金融體系功不可沒。

2010年至今，全球經濟已擺脫崩盤危險，開始緩慢復蘇。二十國集團峰會步入正軌，從應對全球金融危機“急診”治標轉向“門診”治本，開始直面全球金融和經濟重大問題。2009年以來，二十國集團峰會在全球經濟量化改革目標、全球發展合作、全球經濟治理改革、促進全球經濟增長和反對貿易保護主義等領域達成一些重要共識，進一步確立了其在全球經濟治理中定規則、定重點、定風向的主要平臺作用。

2016年，中國將主辦二十國集團峰會。2011年《G20戛納峰會公報》表示，2015年以后G20主席國將由輪值地區選舉產生，首先從亞洲開始。

中國將從2015年作為“三駕馬車”(中國、美國、歐盟)之一參與G20的領導工作，2016年作為主席國將對峰會議程設置有較大發言權。各國對中國在全球治理改革中的領導作用也有不少期待。表2—1列出了截至2013年二十國集團領導人峰會的主要議題。

二十國集團峰會短短六年從初露鋒芒，聲名鵲起，到獨挑大梁，承擔全球宏觀經濟協調重要任務，其發展軌跡融合了多種因素，對全球治理改革的理論和實踐都有重要啟迪。

第一，經濟全球化深入發展就像一張大網，將各國都攏在一起，形成利益休戚與共的命運共同體。全球化帶動資源和生產要素在全球自由流動和優化配置，各國經濟相互融合與依存日益加深。“世界扁平化”已成事實，需要全球主要經濟體加強宏觀協調，不能我行我素。

與此同時，地緣政治沖突、經濟危機、糧食安全、環境惡化和氣候變化等全球性問題更加突出，各國國家利益和全球共同利益錯配與矛盾上升。全球問題需要全球解決，但各國又因國家利益不同而形不成合力，甚至采取相互矛盾、相互踩腳的政策，產生全球治理的無序化和“碎片化”。

七國/八國集團總體實力下降，無力有效應對全球宏觀經濟協調問題，不得不尋找更廣泛、更包容的機制性安排。

二十國集團的長處在于，不以意識形態劃線，發達國家和發展中國家比例平衡，且以主要大國相互協調為核心功能，又有國際貨幣基金組織、世界銀行、金融穩定論壇等國際經濟金融機構作支撐，比較適應現階段世界經濟多元發展、發展中國家力量上升的經濟全球化新形勢，其脫穎而出并承擔重任是歷史必然。

2008年華盛頓峰會前，中美高層曾談及哪個國際機制適合應對全球金融危機。雙方都支持二十國集團升格為峰會，理由就是二十國集團的組成相對平衡，發達國家與發展中國家恰好各占一半，而且主要大國無一遺漏都在其中。

第二，主要大國之間、發達國家和新興經濟體之間的力量消長推動全球治理機制的調整和改革。伴隨經濟全球化和世界多極化發展，國際政治和經濟力量呈現“東升西降”、“南升北降”，或者說東西方“大趨同”的趨勢，即發展中國家總體趕超發達國家使雙方的差距不斷縮小。發展中國家經濟總量已與發達國家持平，且追趕速度很快。雖然在全球經濟事務中尚未與西方國家“平起平坐”，但發展中國家總體實力增強，發言權和話語權自然要做相應調整。全球治理從西方治理向“東西方共治”發展已是大勢所趨，不可阻擋。

現代國際關系中“東西南北”的概念可能已經落伍，但是全球經濟關系不平等的格局長期存在，確實需要改變。20世紀六七十年代，第三世界國家要求建立國際政治經濟新秩序的呼聲強烈。鄧小平1974年在聯合國大會講壇上代表中國曾發出這樣的呼吁，受到廣大發展中國家熱烈響應。

2008年金融危機后全球治理進入重新思考、重新設計、重新建設的改革期、調整期。此前七國集團國內生產總值和貿易額在世界經濟和貿易總量中占絕對優勢。那時全球治理就是西方治理，就是“美國治下”的全球治理。全球經濟金融出現任何問題，總是由七國集團出面協調解決，實際是美國一家說了算。

看一個重要案例。1985年9月22日，美、日、德、法、英五國在紐約曼哈頓著名的廣場飯店開會，就聯合干預外匯市場和美元兌其他主要貨幣有序貶值達成著名的《廣場協議》。這個協議標志著日本經濟從此一蹶不振，步入長達二十多年的下行道。

1978年，經過十年“文化大革命”災難的中國置之死地而后生。在鄧小平和中國共產黨的領導下，改革開放大潮席卷中華大地。中國經濟迅速騰飛，之后連續三十幾年以每年約10%的速度快速增長，創造了人類發展史上的奇跡。2010年，中國經濟總量超過日本，躍居世界第二位。期間，不少發展中國家和地區也利用經濟全球化迅速發展自己，涌現出一大批新興市場經濟體。全球政治和經濟版圖由此刷新，發生了翻天覆地的根本性變化。

從1999年到2008年，七國集團國內生產總值和國際貿易額占全球比例分別從67%、51%降至53%、42%，二十國集團中新興國家同類占比則分別從14%、13%升至23%、21%。經濟力量的“上下”變化在金融危機后速度加快。當西方國家經濟普遍出現負增長時，中國、印度、巴西等新興大國率先從金融和經濟危機中復蘇，成為推動全球經濟復蘇的主要引擎。非洲大陸也“尖尖小荷露頭角”，經濟增速普遍超過發達國家。目前經濟增長最快的20個國家有9個在非洲。過去五年以中國為代表、占世界人口約四成的“金磚國家”，對世界經濟增長貢獻超過50%，全球國內生產總值占比達25%。經濟力量變化必然會反映到地緣政治上，引發全球治理格局的變化。

在這一大背景下，全球治理機制近年出現了對中國等發展中國家有利的趨勢：

——2003年至2008年間，八國集團每年邀請中國、印度、巴西、南非、墨西哥等五個發展中大國領導人舉行對話會，即G8+5模式，2009年被G20取代；

——2009年二十國集團領導人決定增加國際貨幣基金組織和世界銀行中新興大國的份額和投票權；

——世界貿易組織中發展中國家多邊貿易談判形成機制；

——金磚國家和上海合作組織等發展中國家合作機制深入發展，力量增強。金磚國家在中國推動下于2014年7月建立自己的開發銀行和應急儲備貨幣安排。

月暈而風，礎潤而雨。凡此種種為二十國集團峰會機制化拉開帷幕，也為全球治理下一步改革奠定較好基礎。

第三，2008年金融危機不啻是全球治理機制改革的催化劑。這場危機傳導速度之快、影響之嚴重、涉及國家之廣、持續時間之長前所未有。七國集團、布雷頓森林體系三大機構集體失靈，美國和歐盟等西方國家束手無策。各方都有意探尋新的國際合作方式和合作平臺，以加強主要經濟體宏觀經濟和金融政策協調。危機宣告了原有全球治理機制的失敗，呼喚新的架構和理念。二十國集團峰會機制在這樣的背景下應運而生，可以說是水到渠成。

二十國集團成員涵蓋世界主要經濟體和國際金融中心，經濟總量占全球85%，貿易額80%，人口三分之二，在國際政治和經濟領域有廣泛代表性和可信度。二十國集團自1999年成立以來，每年在財政部長和央行行長層面為推動主要大國宏觀經濟政策對話與協調發揮了積極作用，積累了不少豐富經驗。這為二十國集團峰會機制化奠定了制度性基礎。

第四，世界政治經濟格局的重大變化歷來都是主要大國博弈的結果，這次也不例外。全球治理機制從七國/八國集團過渡到二十國集團，是對傳統全球治理機制及其能力的質疑和重新審視，是對市場原教旨主義和“華盛頓共識”的批判和否定，更是在經濟全球化和世界多極化快速發展背景下對全球治理體系權力再平衡、經濟再平衡、責任再平衡的有效嘗試，不失為當代全球治理的歷史轉折點。

奧巴馬2009年上臺，曾意氣風發，言必稱“我能”，對國內外事務都有強烈的改革沖動。面對全球治理領域的諸多問題和挑戰，美國政府經過反復、深入思考，決定推動二十國集團峰會機制化，并體面結束八國集團加五個發展中國家的對話機制。這反映出美國在金融危機后對國際力量客觀變化的認識，也凸顯美國深層次的戰略考慮，即希望借新興大國力量上升來平衡、敲打歐洲和其他盟國，以堅定維護美元主導的國際貨幣體系和貿易體系。歐盟特別是歐元的崛起已經開始沖擊美元的國際儲備貨幣地位，美國不能容忍這種挑戰持續下去。

法國、德國等歐洲國家拉攏新興大國和發展中國家參與全球治理機制并賦予一定的話語權，自然有順應歷史潮流的一面。同時它們也想借機提升歐洲地位，并改變多年來歐元受美元擠壓的被動局面，以保持歐洲的國際影響力。法國不斷推動“八國加若干國”(G8+X)機制正是出于此目的。為此，在匹茲堡峰會前二十國集團協調人的多次磋商中，法國、德國等歐盟國家和日本曾反復提議，希望建立十三國或十四國集團(G13/G14)，即基本維持G8+5峰會模式，來代替二十國集團峰會機制化。

日本的態度值得注意。日本沒有受邀參與此前小范圍的討論，一直耿耿于懷，出于嫉妒中國這個羞于開口的原因，始終支持部分歐洲國家的上述建議。法、德的提議理所當然遭到中國、俄羅斯和其他發展中國家的反對。美國也不贊成。法、德、日等最后還是唯美馬首是瞻，只好作罷。

新興大國和部分發展中國家借二十國集團峰會的東風，直接進入全球治理機制核心決策圈，初步獲得全球經濟治理制度化、機制化權力，深知這一局面來之不易，當然樂觀其成。對于國際貨幣基金組織和世界銀行兩大國際機構份額調整大部分給了中國、印度和巴西等國，部分發展中國家心里并不痛快，但發展中國家總體畢竟是打了翻身仗，從大局出發它們還是歡迎這一變革。