二、養老保險擴面的必要性

(一)養老保險擴面研究綜述

按照杜邢曄(2010)的歸納，可以從政府、企業和個人三個方面分析養老保險覆蓋率的影響因素。托達羅(Todaro，1970)認為，勞動力市場存在正式工作和非正式工作的二元特征。政府對正式部門的工作制定了高于市場出清價格的價格，非正式部門的工資則低于正式部門的工資。在討論社會保險覆蓋面的問題時，有一種現象特別值得關注，那就是非正式部門的勞動力加入社會保障的覆蓋面很小。杜魯門·G·帕卡德(Truman G.Packard，2007)指出，如果正式工作是政府配給的，則政府應緩解勞動力市場的僵化和分隔；如果正式工作不是政府配給的，并且個人選擇在非正式部門工作，政策制定者可以想辦法使自雇者和非正式工作雇傭者為他們自己退休后的生活保障籌劃，或者為社會保障繳費，或者購買商業保險。帕卡德(2001)指出，社會保障繳款已經成為非工資勞動力成本的最主要構成因素之一。在拉美，社會保障繳款引起的成本占小公司運行支出的比例高達20%。霍爾茨曼等(Holzmann etc.，2001)提出了五個阻礙擴大覆蓋面(特別是擴大第一支柱即強制繳款積累支柱的覆蓋面)的因素，它們分別是貧困、自雇、交易成本、制度設計、制度可信度。斯科特·雅比庫(Scott Yabiku，2000)研究了性別、年齡、婚姻、小孩數量等因素對私人養老保險參與行為的影響；而Yutaka Horiba等(2002)和盧查克等(Luchak etc.，2004)則從公司角度研究了利潤水平、員工規模、工會、行業效應、邊際稅率等因素對參保人的影響。哈里斯和托達羅(Harris and Todaro，1970)、帕卡德(2001)、霍爾茨曼等(2001)、薩爾瓦多·瓦爾德斯 普列托(Salvador Valdés-Prieto，2005)、卡梅洛·梅薩 拉戈(Carmelo Mesa-Lago，2008)以及阿爾瓦羅·福特薩等(Alvaro Forteza etc.，2009)從宏觀的社會經濟與制度變遷角度研究了經濟水平、教育、貧困、非正規就業、自雇、交易成本、制度設計、制度可信度等因素對養老保險覆蓋率的影響。羅伯特·帕拉西奧斯等(Robert Palacios etc.，2009)認為，對非正規部門實行對等繳費比社會保險稅更有利于擴大養老保險覆蓋率；弗朗西斯科(Francisco etc.，2010)通過對拉美地區養老保險覆蓋率的研究，發現收入越低的群體，養老保險覆蓋率也越低。在巴西收入最高的1/5職工的參保率達到70%，而收入最低的1/5職工的參保率只有20%。關于養老保險對就業的影響，諾伊馬克等(Neumark etc.，2000)發現養老保險支付導致美國60～64歲人口的就業率下降10%；德卡瓦略(de Carvalho，2008)基于巴西的研究也證實了養老保險減少勞動力供給的結論；但凱斯和霍斯古德(Case and Hosegood，2007)基于南非的研究，認為養老保險存在增加勞動供給的間接效應。關于養老保險的逆向選擇，瓦爾德斯·普列托(2008)基于智利的養老保險改革發現，非繳費型養老項目導致繳費型養老項目參保率下降以及非正規工作增加。在國內，理論界對擴大社會保險覆蓋面的重要性已形成了共識(申曙光，2009；何平，2009)，并提出了許多擴大養老保險覆蓋面的政策建議(胡曉義，2002；柳清瑞，2007)；但關于養老保險參保率的影響因素以及擴面所帶來的就業效應與財務的持續性影響的研究較少。穆懷中(1997)研究了社會保障與經濟水平的適度性問題；鄭功成(2008)認為，良好的社會保障制度設計能夠提高勞動者的素質與就業積極性，從而促進就業；財政部社會保障司社會保障課題組(2008)基于2020年城鄉覆蓋率達到80%的假設，對我國未來50年基本養老保險收支及其可持續性進行預測，認為可以通過提高費率、延遲退休等方式實現財務可持續性。孫祁祥(2001)指出我國企業繳款已經高達24%，不少地方實際繳款已經達到30%，超過國務院［1997］26號文規定的20%的比例。過高的繳費負擔導致大量企業逃避繳費行為。對養老保險覆蓋率的影響因素的總結見表2—1。

表2—1國內文獻提到的養老保險覆蓋率影響因素總結

(二)養老保險擴面的必要性

養老保險擴面的重要性可以從政府提供養老保險的必要性和養老保險擴面的積極效應兩個方面闡述。關于政府提供養老保險的必要性，政治學和經濟學理論都提供了嚴謹的論證。擴大養老保險覆蓋面的意義包括：

1.覆蓋面是養老金體系的重要評價指標

如前文所述，羅菲南和盧凱蒂(2006)指出養老金體系的評價指標不外乎以下三個方面：覆蓋率、恰當性、可持續性。2004年，世界銀行發布的研究報告《遵守社會保障的承諾：拉美狀況》，評估了智利——最早改革養老金制度的國家——25年改革的成果。該報告指出，養老金制度改革改善了制度的財務可持續性，但是普遍存在覆蓋面較低的問題(大多數拉美國家的覆蓋率低于50%)，覆蓋面問題成為詬病養老金制度改革的一個主要標志。因此，覆蓋面越來越受到學術界和政策制定者的重視。國務院發展研究中心的葛延風(2004)指出，目標人群的覆蓋率能體現社會公平程度，也是保證財務收支長期平衡的需要。

2.覆蓋面擴大有利于促進社會公平

社會基本養老保險覆蓋率低意味著有大量的人年老以后將沒有退休金維持其基本生活所需，他們將不得不依靠自己的子女或社會救助度過晚年。現在的家庭大部分是三口之家，也就是說，將來2個年輕人要養活4個老人，沒有養老金的老人會使家庭負擔加重，降低了老年抵御經濟風險的能力，造成老年貧困的大量發生和社會貧富差距的擴大。而養老金制度具有儲蓄、再分配和保險三重功能，其再分配功能有利于調節收入分配，促進社會公平。周小川(2004)認為，收入分配政策，特別是社會保障政策，應該關注全體社會成員的基本保障，因此要特別強調全體社會成員的公平性。社會保險覆蓋面的大小和受益程度的大小是公平的重要體現。

3.覆蓋面擴大有利于促進社會穩定

人力資源和社會保障部副部長胡曉義(2002)認為，我國的社會保障制度應該把公平目標放在第一位。創立社會保險制度的德國“鐵血首相”俾斯麥曾說過，有養老金的人是不會造反的。歐美國家在社會保障制度建設方面有著一百多年的歷史和實踐，特別是被稱為“福利國家”的北歐諸國，通過一整套完善的社會保障體系，有效地控制了社會各階層的貧富差距，社會保持和諧穩定且經濟頗具競爭力。瑞典是北歐福利國家的典型代表，從“搖籃到墳墓”的社會保障，是其社會福利的最大特點。這些保障主要有六大類，即兒童保障、教育保障、醫療與病休保障、失業保障、住房保障、養老保障。這些保障體制維護了全體公民的權益，使每個人生活得更踏實。

4.覆蓋面是養老保險可持續性的重要保障

社會基本養老保險覆蓋率低，還將威脅已有社會養老保險體系的持續性與正常運行(宋長青，2004)。首先，社會基本保險與普通保險一樣，都是利用統計上的大數法則抵御意外風險；基于保險的這一基本原理，必然要求參保人數達到一定的數量才能夠發揮抵御風險的功能。其次，由于養老金具有收入再分配功能，低覆蓋率特別是高收入人群的低參保率，會減少養老保險的基金收入，提高未來基金的支付風險并減弱收入分配功能。再次，養老保險在低參與率和高管理成本之間存在惡性循環，越少的工人參加繳費，則保險基金越難利用規模經濟來降低管理成本和提高投資收益，導致養老金的余額越來越少。最后，養老保險低覆蓋率將影響制度的可信度，造成更多的企業或個人不愿參保，形成惡性循環。