一、個體安全視角下的公共政策轉變

社會實踐結構的變遷和公共治理理念的轉變必然帶來公共政策體系的改革。公共政策是指公共權力機關在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中依據特定時期的目標，經由政治過程所選擇和制定的行為準則。公共政策系統由政策主體系統、政策支持系統、政策反饋系統三個子系統構成。政策主體系統是由各種政策行為者，特別是各個政策主體相互作用所構成的系統。這一系統又包括三個子系統，即政策制定系統、政策執行系統、間接主體系統。政策支持系統是由信息傳播系統、信息溝通系統、政策咨詢系統、政策監控系統、政策評估系統四個子系統構成的。政策反饋系統是將政策主體與政策對象、政策系統與政策環境連接起來的一個特殊系統。政策系統的上述三大子系統構成的政策系統在內部關系上是相互聯系、相互依存、相互作用的。

公共政策的理論研究源于對社會實踐的探索，又反過來指導著實踐，在實踐中求證、發展、不斷完善。20世紀七八十年代以后，鑒于政策實踐的需要，對政策過程的研究不再僅限于政策制定，而是把政策執行、政策終結、政策評估作為重要的研究領域，并出現了政策倫理學、政策工具研究、政策網絡等新的研究主題。很多研究從系統運行角度分析了公共政策系統的完善和發展，公共政策的制定和執行中的政府效率，政策的信息反饋和評估的機制等問題。近幾年來，國內關于公共政策的討論漸漸從技術效率等方面向政策的倫理價值轉變，而且研究趨勢也逐漸地從對西方公共政策的借鑒逐漸向發展本土特色公共政策轉變。

有研究分析，從原則上看，公共政策的價值取向主要包括：秩序、民主、責任、效率、公平、代表、權利、回應、自由和法治。從實踐中看，公共政策的價值目標主要包括：促進大多數人的最大福利，減少公共有害品，促進人力資源和經濟發展，保護弱勢群體，捍衛國際道義，倡導利他行動，保障個人自由。關于公共政策價值取向的研究還包括如何防范政策價值失范的問題。關于公共政策實踐的研究還包括對政策工具手段的選擇應用，如有研究提出了市場化手段和工商管理技術的運用，以及關于民主參與的改進，如聽證會制度等。但當前我國公民參與存在組織結構單一、非制度化和無序性并存、地區和階層差異明顯等問題。政策執行的有效性方面存在政策執行表面化、政策執行擴大化、政策執行局部化、政策執行全異化、政策執行停滯化的問題。比如“有令不行，有禁不止”、“上有政策、下有對策”等現象。政策評估可以說是我國政策過程中最為薄弱、最為蒼白的一個環節。改變這一現狀，我們必須從思想、組織、制度和手段等方面推進我國政策評估事業不斷發展成熟。公共政策的公共危機應急能力是當前我國公共政策體系最需提高的方面。

個體安全研究的視角主張積極的社會治理理念，針對當前我國公共政策制定和實施的實踐過程中仍然存在的問題，提出從以人為本的價值理念出發，充分發揮個體能動性和社會自主性，主張自下而上、上下互動的積極的公共政策體系，對公共政策實踐具有一定的指導性作用。

（一）以人為本的核心價值取向

人本思想是馬克思社會學理論中的核心價值，當代社會實踐結構的巨大變化促進了對人的主體性關注，在現代性過程中，人的主體性的實現既是實踐的也是理論的焦點。人的主體性意味著人是對自己的實踐過程具有主導能力的行動者。

當前，堅持“以人為本”是新時期我國公共政策的核心價值取向。其含義是非常豐富的，其中最現實最直接的是公共政策的制定與執行過程中要以進一步體現以人民的根本利益作為出發點和歸宿，明確公共政策的目的是用來提供公共服務的，制定和執行公共政策應和社會公眾的愿望、社會公眾的利益相一致。維護和增進公共利益，扶助弱勢群體，堅持公平正義，尊重人權，實現社會和諧發展，這些都是我國新時期公共政策取向的根本價值所在。由于社會轉型時期我國生活方式、組織模式、群體關系、勞動關系等仍處在較大規模的解組和重構過程中，大量的“單位人”轉變為“社會人”，沉淀在基層社會，推動著政策實踐進一步“下沉”，通過各種社會化、基層化的方式，在各個于微見著的環節中，真正體現政策的以人為本、人的發展的價值取向。個體安全研究視角下的“以人為本”在公共政策上體現為增強個人的能力來抵御社會風險，轉變個人是政策的接受者的觀念，強調個體的主觀能動性，個人是政策的參與者，培養民眾對機構提出要求的能力，并強調應享待遇和權利。

因此，在市場經濟不斷滲透和擴張，體制改革不斷適應新型社會運行需求的條件下，公共政策堅持正確的價值取向，體現以人為本應該從基層大多數的群眾利益出發。比如強制拆遷、強行征用和變賣農民承包的土地等政策，就是由于政策價值目標選擇錯誤所導致的政策方向性錯誤。預防公共政策價值失范的關鍵是加強公共政策制定者和服務提供者的問責制以及提高質量和效率，要擴大事前評估的社會參與程度，使廣大公眾能夠在更大范圍、更深程度上參與公共政策的制定與評估，并監督其實施的全過程。

（二）多元政策主體，上下互動的政策過程

新中國成立以來，我國的公共政策大多是由政府根據自己所掌握的情況來判斷制定的，這種“自上而下”的政策模型存在很多弊端。例如，公共政策容易受到部門本位主義的影響，成為部門謀取私利的手段，又可能由于信息的不全面造成決策上的重大失誤或者根本就無法執行。政府主導型的政策過程使公共政策由一個超強制的主體設計出來并強加給社會共同體，作為社會主體的個人在政策制定中的作用微乎其微甚至被忽略。公共政策的制定和實施過程越來越需要不同社會主體的多元參與、共同行動。當今我國政府正在經歷由管理型政府向服務型政府的深刻轉變，由傳統行政工作向現代社會工作的擴展。公共政策的實質是對社會利益結構的調整和規范，在實施過程中政府既是公共利益的代表也是自身利益的代表。在政策實施過程中，不同主體的共同參與、多元互構也可以獲得廣闊的行動空間，不同行動主體間的對話、參與、協商、合作機制的發展，推動主體之間的自助互助、多贏互惠以及共同在場、共建家園的社會格局。多元參與、上下互動的政策過程可以在社會成員與決策者之間建立起一種利益傳遞機制，可以代表和集中各種利益，尊重公民的價值觀和利益要求，通過政策參與影響政策對社會利益的分配。

在此過程中，一個重要的方面是進一步促進第三部門的健康成長，開展各種非營利、非強制和非政府的社會公益性活動，以及社會互助事業，如社會捐贈、志愿行動等，推動相應的社會組織、機構和團體，如慈善組織、基金會等公益組織的發展。另外，各種合法的社會組織可以同時彌補在社會治理過程中政府和市場的功能缺位，提供公共政策實施過程中必要的中間社會力量，緩解上下沖突，促進上下互動。

（三）促進公平和公正的政策原則

社會公正是我國社會公共政策的基礎和基本原則。同時，社會公共政策也是使社會公正具體化的重要方式。“公正的社會功能在很大程度上是通過各種各樣的社會政策來實現的。”目前，我國的許多社會矛盾幾乎都與不同的利益關系和利益訴求高度相關，利益關系的不協調是重大社會矛盾的主要原因。也可以說，在一定時期里，利益關系的不協調仍會存在。一些學者認為，改革開放以來，中國經濟持續高速增長，但是卻存在著經濟社會發展不協調的問題，主要表現為高度的不平等和不公正。不平等本是市場經濟條件下的正?，F象，但是我國的不平等很大程度上是由不公正造成的。所以，通過政策體系真正把社會公正落實到方方面面，依然任重道遠。

公共政策在本質上是關于社會資源的權威分配形式，與全體社會成員的利益密切相關?，F階段我國社會處于一個深刻的雙重轉型過程之中。在這一過程中，公正問題凸顯出來，成為人們關注的焦點，主要表現為貧富差距拉大、公共權力腐敗、農民及農民工問題、下崗工人問題以及教育上的不公正，這些不公正問題困擾著當下中國政府。市場經濟呼喚公正，民主政治呼喚公正，社會分配呼喚公正，現代性逐漸深入的新型社會呼喚公正，分配不公和貧富懸殊使社會心理游移于邊緣，實際上民怨不在貧富差距，而在于制度不健全或體制架空制度而導致的各種不公平及其令人失望的加劇趨勢。與傳統的自上而下的政府權威治理不同，當代治理、善治視角中的政府管理模式對社會合作的推崇，對人的“主觀責任”的重視及其內在的公民精神的肯定，對高質量的政策制定、政策執行的向往，對政策價值因素的某種程度的弘揚，某種意義上代表了現代社會公共政策的一種基本走向。中國社會在追求社會和諧境界時把公平正義擺在了政治合法性的核心地位。當前，社會各階層流動增多加快，社會分層仍未定型，社會位序仍未確定，迫切需要建立和諧社會的精神內核，把對共享價值的認同擴大到最大限度，切實保障權利公平、機會公平、規則公平和分配公平，使全體人民共享改革成果，走向共同富裕。

（四）充分發揮主體能動性，培養公眾參與意識

能動性是實踐著的人在反映客體和改造客體的活動中表現出來的積極性和創造性，這種積極性和創造性是受到內在動力支配的。發揮主體的能動性就是要找到并激發個體的內在動力。從某種程度上講，作為社會主體的內在動力與其個體需求具有一定的聯系，個體的需求可以分為精神的和物質的，也可以分為生存需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求。另外，個體的行動由其所處社會中的主要社會關系決定，換句話說，當前主體的需求層次與社會發展的一定階段和主要生產關系緊密聯系在一起。社會轉型時期新舊規范交替，安全的需求占據主導地位，因此，發揮主體能動性，首先應從個體的安全需求出發。個體安全研究視角認為發揮主體能動性，培養公眾參與政策過程的積極意識，關鍵要與個體社會生活中的各種安全需求緊密聯系起來。

培養公眾的參與意識，發揮主體的能動性，首先要保障公眾參與渠道的制度化，使我國的公民參與逐步走向有序化、健康化的發展軌道。當前公眾參與政策過程的能力及其不平衡，尤其是經濟落后地區和邊遠地區以及文化素質較低的弱勢群體階層。其次，保障公眾的知情權。我國的公民參與在很大程度上缺乏必要的法律保障體系。公民只有在知政的情況下才有可能有效地參政，否則參政徒有形式而無實效。因此，有必要建立和健全有關知情權的法律規范，實行政務公開、政事公開、村務公開、財務公開的制度化和法制化。

（五）以信息溝通為本位的制度化政策制定平臺

公共政策是關于公共利益分配的完整體系，公共利益是全體社會成員的共同利益。公共政策體系的定位響應政府“以人為本”的政策設計方針，已經從政府本位向公民本位轉變。李習彬認為政府本位是指政府對整個社會的經濟活動進行控制與整合，公民本位是指除了由政府進行整合的整體利益之外，各種形式、各個層次的系統整合甚至每一個社會成員的獨立行為，都會創生出相對獨立的利益。政府本位是適應計劃經濟體制下的公共利益的分配原則，國家利益、社會利益及個人利益高度一致，國家整合的手段主要依靠政府行政手段；而公民本位的整合原則是適應市場經濟體制的利益整合原則，整合形式多元，并且市場作為調節方式發揮重要作用。

無論是國家本位還是公民本位的政策設計都有其各自適合的體制環境。轉型時期的體制環境具有其特殊性，兼具計劃經濟體制和市場經濟體制的雙重特征，在政策設計過程中國家和個體分別承擔各自的角色，而且兩者之間的互動和溝通是保證公共政策過程有效實現的關鍵，因此，個體安全研究視角從實踐出發提出信息溝通本位。

每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的政府政策的信息，這就要求政府相關部門向公民提供各種政治、政策信息。因此，信息溝通本位對政府的透明度及公信力提出要求。周紅云認為透明政府是國家民主治理與善治的一大基本要求，透明政府就是指政府信息的完全公開、政府運行的陽光透明。透明性要求政治信息能夠及時通過各種傳媒為公民所知，以便公民能夠有效地參與公共決策過程。透明程度愈高，有效治理的程度也愈高。同時，信息溝通本位對政府的公信力具有更高要求。唐鐵漢用公式“政府公信力=政府行政能力×公眾滿意度”來闡釋政府公信力與信息溝通的關系。政府信息應該公開、透明，允許并鼓勵公眾討論、評判，政府必須創建信息流動的渠道與信息反饋機制。公眾可以過媒體、上網、聽證會、電話、信件等形式進行最廣泛地參與，從而防止決策的片面性和利益失衡。同時政府也應該加強信息的反饋，加強政府與公眾的互動性，增進政府和公眾的相互信任。