二、個體安全研究與社會政策覆蓋域的拓展

在大部分國內學者看來，公共政策是指社會公共權威機構制定和實施的政策，是國家或政府對社會經濟生活的干預，因而，它的核心特征是其制定和實施主體是政府或權威機構。對于社會政策的制定和實施，政府或權威機構并不是唯一載體，其他社會組織也會制定社會政策，也會對社會資源的分配、社會需求的滿足和市民福利的提升產生影響。這也許是區分公共政策和社會政策的最明顯的標準。

（一）社會政策的性質

社會政策是市場經濟發展到一定程度的必然產物。市場經濟使經濟生活從社會生活中獨立出來，并且隨著市場經濟的發展，經濟發展為社會進步提供了物質基礎，同時經濟發展帶來的必然問題在社會領域中體現出來。為了使經濟和社會和諧相處，社會政策便成為了調節劑。社會政策也是解決人類社會現代性的擴張造成的種種社會病態的必然需求。比如人口壓力、失業、城市病、貧困、自殺、犯罪、家庭問題、階級沖突等，社會學主張對現代性造成的上述分裂和社會問題進行研究，提供政策，盡可能地化解社會矛盾和沖突，減小社會進步過程中的社會代價，促成社會的良性運行與協調發展。對于社會病態現象社會學應當而且必須救治。社會學關注社會不公正、貧富分化，重視對社會弱勢群體的研究，強調通過社會福利保障政策解決社會不公正問題，實現和諧。

社會學除了要做社會這片森林的啄木鳥醫生，發現問題，而且還要做這片森林的預防農藥噴灑機和巡視員，高瞻遠矚地把握社會發展的潛在危機，提供預警措施，提前把握社會可能或將要發生的問題。既要從全局出發，綜合考慮多種因素的共同影響，也要從特殊入手，關注弱勢群體及潛在弱勢群體。發展型的社會政策體現了這一點，這是因為社會發展觀的變化和修正影響了社會政策的走向。因此說，如果說現代社會的發展和經濟市場化過程帶來的社會問題和潛在問題是社會政策產生的背景條件，那么，社會學對于這些問題的反思以及所堅持的價值原則和道義原則是社會政策形成和實施的學科基礎。

作為一種社會的集體行動，社會政策需要不同社會行動主體的參與，以制度化的方式進行，而且，社會政策的價值取向、理念、思想、原則也是以制度化的形式實現和轉化的。這意味著，社會政策是一種制度體系和制度化行動體系。社會政策作為“制度體系”，是政策文本及其總和，包括有關社會福利的方針、法律法規、規劃、準則、計劃、方案、綱要、條例、細則等。在不同國家和不同時期，社會政策中包含的福利制度會有所不同。社會政策作為“制度化行動體系”，是為達到一定社會目標而采取的各種社會性行動的總和，包括政策制定、政策執行、政策評估、政策監控、政策終結等。通過這類過程，將社會政策措施付諸行動，實現政策目標。

我國社會政策體系還存在許多缺陷，如一些專家指出的從屬性（先發展、后福利，先生產、后生活）、不完整性（基本生存權利的補償性社會政策和平等參與社會發展的發展性社會政策，都有嚴重的不完整）、差別對待（城鄉差別、地區差別、行業差別等仍然很嚴重）、不穩定性（法制化程度低、制度化程度低，難以保持政策的連續性）、低效性（政策的目標團體或受益群體不明確，政策執行手段的欠合理等）。所以，推進我國社會政策體系的制度化建設將是一個重要趨勢。

（二）關于發展型社會政策的探討

發展型的社會政策是一種積極型的社會政策，與個體安全研究視角所主張的積極的新型社會治理理念具有一定的共識。社會政策的這一新理念最初出現在社會政策“福利國家階段”的后期。1968年聯合國第一屆國際社會福利部長會議提出了“發展型社會福利”的觀點。1979年聯合國經濟及社會理事會通過的《加強發展性社會福利政策活動方案》再次重申這一理念。1995年聯合國社會發展世界首腦會議后，發展型社會福利的思想引起了各國政府和學界的重視，逐漸形成了對發展型社會政策不同視角的研究。

吉登斯從積極應對風險的角度提出積極的合作型福利思想，政府與其他機構、組織和個人通過合作來提供公共福利物品和機制，其積極的福利制度是社會公共治理必要的組成部分。積極的福利強調個人自主性與自我發展，對老齡化、貧困、性別不平等、家庭等問題實施超前的積極對策，倡導建立投資型國家。也有學者從權利角度提出發展是弱勢群體同樣享有的基本權利，因此政府應提供給包括弱勢群體在內的全體社會成員平等的社會發展機會，發展型社會政策無疑是一種在發展機會上保障了弱勢群體的權利的政策。

美國學者邁克爾·謝若登（Michael Sherraden）闡述了“以資產為本”的理論，主張建立窮人的個人發展賬戶。他指出，以資產為基礎的政策作為以收入為基礎的政策的一個替代與補充，將使福利國家的社會政策從幾乎完全關注維持轉向關注個體、家庭和社區的發展。在一定意義上，資產建設作為一種社會發展策略具有普遍性、累進性、終生性、充分性，資產積累將惠及社區、家庭和個人，形成長期積累、跨代積累的機制，從而為個人的持續發展、持久幸福奠定基礎。

在西方學者提出發展型社會政策之際，中國學者在科學發展觀和建設和諧社會的構想的背景下開始討論構建中國的發展型社會政策。李培林認為，立足“中國經驗”的特殊性思考社會政策和發展問題具有重大的現實意義。他認為“中國經驗”遇到了全球性的“風險社會”的極其復雜和綜合的條件下，需要建立一個不同于經濟核算的“社會核算”體系，并使之成為一個普遍運用的社會技術。社會核算不僅要核算收入，而且要核算各種可能的代價和支出，還要核算各種支出的使用效益。唯此，才能擺脫“有增長無發展”的窘境，才能計算為實現統籌、協調發展而實施的財政支出，在使用方面是正效率還是負效率。這一觀點為社會政策的發展在技術層面提出了新的要求。王思斌認為中國社會政策時代即將到來。社會政策時代是各種社會政策比較齊備的狀態，它們應該涵蓋日常生活的主要領域，特別是對困難群體的基本生活實施制度化的保障。為此，中國政府必須加強社會政策能力的建設，包括敏感的社會政策意識、科學決策和有效實施政策的能力的建設，使社會政策日漸制度化。張秀蘭認為發展型社會政策的深層理論是對社會政策功能的全新認識：一方面社會政策不僅僅是個承載器，還是個加速器，特別是在可持續發展上；另一方面社會政策不僅可以為經濟發展提供一個穩定的社會環境，它也具有經濟效益，與經濟發展存在一種互補的關系。同時也指出當前我國發展型社會政策可以從投資現在和未來的勞動人群，增強全社會抗擊風險的能力入手。

資產型社會政策也可以看做是發展型社會政策的一種表現形式。由于資產社會政策是在政府的政策支持下，用來自政府資源的資產作為窮人資產的啟動支持形式，所以，這些試點或者示范工程也被稱為資產建設。楊團認為社會政策不是純粹的消費性質，不僅是國家資源的再分配或者僅限于國家自決的社會性的公共政策，而是一種社會投資，是國家與社會組織及其公民之間的一種社會契約。傳統的社會政策的基本特征是非生產性的，大體局限于社會福利領域，政策手段主要是以轉移支付提供維持消費所需的收入，所以被稱為國民收入的第二次分配。資產型社會政策在現有社會體制內部，通過對政府轉移支付資金的再配置，將其中部分資金轉變為刺激窮人樂意對未來資產進行積累的金融資產配款，以推動每個人尤其是窮人依自己的需求主動地為自己積蓄資產，培育起以增進個體能力為本的社會福利新機制。顯然，新的社會政策思維更側重于國家、政府、社會組織與公民個人共舉和協同的社會自我保護過程。造就每一個能夠自擔責任的公民和社會組織，與政府和國家一起，共同進行多元的和高度多樣化的社會保護運動，正是這種新思維的焦點所在。徐道穩認為中國的發展型社會政策應該是以公正為原則，以民主為手段，以自由為目的結合體。他認為發展型社會政策得到國際社會的認同，社會政策是一種投資，而不是負擔，是對社會資本和人力資本的提高，有利于應對瞬息萬變的經濟和社會環境。但是，在中國，發展型政策還處在理論討論階段，實踐的基礎等方面都有待討論，首先應達成共識。是不是用投資和市場的方式增強社會政策的靈活度是一個需要探討的問題。應考慮和歐盟的模式對比，中國有哪些資源可以調動，“中國特色”中哪些因素構成影響社會政策靈活的障礙。同時也不能忽略在社會發展進程中中國是工業社會和信息社會兩個變遷的重疊等一些普遍問題的存在，比如新的風險對新的社會政策的需求，對面臨風險的群體予以保護等。

進入新世紀以來，中國學界也形成了社會政策的發展眼界，主張社會救助不能使救助對象邊緣化，不能實際上維持或“制造”一個最低收入階層，而是要使受助者享有必要的尊嚴，能夠借助外力擺脫貧困。為此，需要轉變傳統的救助理念，變消極救助為積極救助。中國社會政策應當“生存與發展兼顧”，在維護基本生存的政策（補償性政策）與維護平等參與社會發展機會的政策（發展性政策）之間求得平衡；“補救與預防兼顧”，預防性政策對于弱勢群體問題的根本解決更加重要。應當指出，盡管發展型社會政策的影響日益增長，這一研究本身還有待進一步發展，其許多政策設計在不同文化環境中面臨著諸多實踐問題。梁祖彬提出社會政策是生產力要素之一，社會政策是一種社會投資。他認為傳統社會政策的再分配功能是以公民的各種權利為基礎的，如社會權或公民權等，建立在這一基礎之上的社會福利政策被視為經濟發展的障礙。現在，既然社會政策與經濟政策不再被認為是相互對立的，而是可以相互融合的，那么社會政策就應該與勞動力市場密切配合，共同為提高社會生產力水平和促進經濟發展做出貢獻；相應地，經濟的增長同時也應該考慮到其對社會穩定和社會凝聚力的影響。這種將社會政策看作是社會投資的觀念轉變在實踐中具體表現為努力達到社會政策與經濟政策的整合。

（三）社會學個體安全視角下社會政策主要趨向

個體安全研究視角認為當前對我國個體安全造成負面影響可歸結為兩大類因素——現實困境與風險威脅。現實困境主要是指經濟和社會發展出現的障礙，從而影響個體安全的實際問題和矛盾。風險威脅主要是指個體生活中實際存在的不確定性、未知性的因素。風險往往不遵循因果規律的經典邏輯，事件之間沒有清晰可辨的因果對應關系，甚至失去了因果關聯，對個體安全形成極大的潛在威脅。“現實困境”更側重于探討已經發生或經驗到的個體安全的危險，“風險威脅”更側重于未來有可能發生（也可能不發生）的個體安全的威脅。

從“現實困境”和“風險威脅”的視角反思社會政策的價值取向和實踐指導，我們認為社會政策在提供福利、保證公平、消除貧困等方面對弱勢群體的現實困境提供了社會支持，同時也需要從弱勢群體乃至全體社會成員的長遠利益入手，對社會不同群體的長遠風險給予必要的保障，公平與效率兼顧，底線保障和彈性社會保護并舉。不僅僅保護弱勢群體，也保護全體社會成員，不僅僅保護眼前，也要保護長遠。個體安全研究視角所主張的社會政策覆蓋域的拓展與發展型社會政策的主張具有內在的一致性。具體來講，從個體安全視角對發展型社會政策提出了兩方面的基本要求。

1．弱勢群體的社會生活救助

個體安全視角的現實困境主要是指對個體目前的生活和發展構成障礙，從而影響個體安全的實際問題和矛盾。社會弱勢群體是指那些由于社會及個人的原因在社會競爭中處于不利地位，缺乏獲取社會資源的機會和境遇，因而其物質生活處于困境，心理承受能力脆弱，需要借助外在力量支持的人群。當前社會弱勢群體面臨的現實困境是最顯著的。社會政策首先應在現實困境層面對社會弱勢群體予以救助和保障。

社會是一個自我保護的有機體，當市場經濟對社會生活的擴張威脅到社會穩定和協調的程度，社會有機體將發揮其自我調適的能力。社會政策是一種人為設計的調節經濟和社會發展之間矛盾的制度機制。市場經濟體制迅速發展帶來社會結構的巨大變遷，其中社會組織結構和社會階層結構的變遷打破了原有相對穩定的利益格局，在廣大的城市和農村社會形成了大量的產業工人、農民工和新型農民（身處農村進行非農生產經營的農民）等階層，并且這些群體在政策話語權和社會資源占有等方面處于弱勢地位，同時他們也構成了社會動蕩的主要因素。這些群體在改革進程中成為了社會代價的主要承擔者，而且社會風險的應對能力極其脆弱。社會公正的底線面臨考驗，公正的社會功能在很大程度上是通過各種社會政策實現的。

2．長遠風險靈活應對機制

社會政策不能只是關注經濟貧困、收入再分配、困難群體和生活支出，不能只是由單一、靜態的社會公平維度支撐的單體，而必須走向一個多向度的立體框架。風險威脅主要是指個體生活中實際存在的不確定性、未知性的因素。關注風險威脅的個體安全視角也是一種具有長遠利益的社會政策框架。

由于人的需要有著經濟的、政治的、文化的、社會生活的、心理的以及未來的、成長的豐富性，我們的社會福利、保障和保險的功能就應當具有更寬闊的涵蓋性，不僅僅對社會收入和財富分配不公正進行彌補和調節，對社會弱勢群體和貧困人口進行救助，而且在普遍適應社會成員對生活質量的追求、創造潛力的發揮以及有所作為的期望方面，發揮更大的功能。

在這方面，社會投資、資產建設的理論視角和政策設計，對于未來的社會政策也許會形成很大影響。國內有的學者稱之為“社會政策范式的一場革命”，也有學者分析了其對于豐富社會福利的內涵，強化社會福利政策的實踐性和工具性，激發弱勢人群的活力和調動其積極性，促使投資主體的多元化，拓寬社會福利的投資渠道等多方面的意義。同時，這一社會政策理論在一些國家和地區進行了一些試驗，但是也引起了激烈的爭論。

以投資為導向的發展型社會政策主張全民參與經濟，體現了社會政策應對長期風險的功能。社會資源和社會機會在全體社會成員中的合理配置是社會和諧穩定的基礎，投資性社會政策或者資產型的社會政策正是在參與社會競爭的機會上實現了公平合理的配置。保障型的社會政策在緩解弱勢群體的現實困境方面起到了輸血的功能，而發展型的社會政策實現的則是造血功能，從長遠發展角度保障社會公平。發展型社會政策協調經濟政策和社會政策之間的矛盾關系，避免了福利國家的社會政策弊端，具有靈活性。從風險或者個體安全的視角反思發展型社會政策，可發現其具有靈活應對風險的能力。