引子：治理理念的變遷和個體安全研究視角的反思

20世紀90年代以來，在西方學術界，治理理論興起主要有兩個方面的原因。一是西方福利國家出現管理危機。第二次世界大戰后，在民族國家內部，政府被視為“超級保姆”，職能擴張、機構臃腫、服務低劣、效率低下，老齡化的社會負擔沉重，財政危機遍布各國，社會分裂和文化分裂同時出現。在這樣的背景下，治理理論作為一種既重視發揮政府的功能，又重視社會組織群體勢力相互合作、共同管理的方式和理念登上了歷史舞臺。二是市場和等級制的調節機制發生危機。市場機制在發展和提高資源配置效率方面顯示出巨大的優越性的同時，也會產生分配不公、外部化、失業、市場壟斷等失靈現象。同樣，等級制調節機制會造成政府規模過度膨脹，機構效率低下，行政信息受阻與失真。因此，社會急需新的調節機制。

另外，在國際市場上，隨著全球化、區域一體化的逐步深入，聯合國的安全機制和國際社會的和平力量仍無法拯救世界一些地區大規模的流行疾病、毒品交易、跨國犯罪、核武器擴散、科技風險、環境保護等問題，對國際社會的管理提出了嚴峻的挑戰。在這樣的全球背景下，國際社會治理作為一種具有全球性的內涵及國際性需求的新型模式開始產生并逐漸得到國際社會的認同。面臨全球性的風險，全球治理的理念是對急劇變化的人類現代性的反應。

在關于治理的定義中，全球治理委員會的定義受到了廣泛的認同。該委員會認為治理是個人和各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。這是政治學界對治理的界定。

國內引介“治理”理論的權威政治學家俞可平教授在總結西方關于治理的定義基礎上提出治理一詞的基本含義，治理是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。從某種意義上講，治理可以彌補國家和市場在調控和協調過程中的某些不足，但治理也不是萬能的，它也內在地存在著許多局限，它不能代替國家而享有政治強制力，它也不可能代替市場而自發地對大多數資源進行有效的配置。有效的治理必須建立在國家和市場的基礎之上，它是對國家和市場手段的補充。在社會資源配置中不僅存在國家的失效和市場的失效，也存在著治理失效的可能。

社會學與政治學思考社會治理問題的角度不同。從政治學的角度看，治理是指政治管理的過程，它包括政治權威的規范基礎、處理政治事務的方式和對公共資源的管理。它特別關注在一個限定的領域內維持社會秩序所需要的政治權威的作用和對行政權力的運用。可見，政治學提供了一個以政府職能轉變為主導的自上而下的促進社會成長的社會公共治理改革理念框架。社會學與政治學的不同之處在于，社會學主張從社會變遷和社會建設的角度，從社會良性運行和協調發展的自身需求出發，充分發揮社會自身反思性和個體主觀能動性的自下而上的眼光來思考社會治理問題。可見，前者的出發點是政府的運行和管理，后者的出發點是社會的良性運行和協調發展，或者說社會自身的發展和完善。從國內治理理論的發展來看，政治學和社會學存在一定的共識，即政府讓權于社會。正是這一點共識使社會公共治理成為政府體制改革和社會建設的焦點問題。

風險社會是當前社會的主要特征之一。著名社會學家吉登斯提出了從風險入手來看社會治理的獨特角度。吉登斯認為當今世界已經跨入反思現代性階段，反思現代性具有時空抽離和社會生活時空“分區”、社會系統逐步“脫魅”、社會關系不斷地進行反思性調整等三大動力機制。社會的自我反思性使傳統社會風險的觀念發生轉變。吉登斯把社會風險分為外部風險和人為風險，外部風險可以通過保險手段予以預防和補償，人為風險是現代性不斷向社會和自然擴張的必然后果，是保險無法包括和解決的。人為風險帶來的人為的不確定性深深地進入了日常生活，人為的不確定性指的是我們在以一種反思的方式組織起來的行動框架中要積極面對的風險。他認為福利國家一直是主要根據外部風險組織起來的，因此，在本質上追求的目標是解決個人遇到的所有自我無法實現的基本收入和資源標準的問題。實際上，大部分福利措施的目的是解決已經發生的事，而不是切斷事情發生的根源，這是福利國家失效的主要原因。社會變遷的特征從外部不確定性向人為不確定性運動的結果必然不斷增加福利成本，使國家的負擔越來越沉重，并且國家管理對一些社會問題顯得無能為力，組織資源的方式越來越不適應解決當初的設想。對福利國家的反思應該從社會風險的根本性變化入手，也就是說社會福利的出發點應該從單純面向外部風險向面向人為風險轉變，解決人為不確定性帶來的一系列全新問題應按照積極的福利模式的思路來考慮重建的問題，關于積極的福利將在后面再次討論。

人為性風險對社會生活的滲透主要表現為風險的不確定性和社會自身的反思性。特別是我國正處在新舊體制的交替階段，社會體制改革破壞了個體長期依賴的傳統機制，取而代之的是尚待完善的新規范，在這一過程當中政府主導的自上而下的治理模式暴露出靈活性稍顯不足和事后補救的被動特征。因此，從某種程度上我們可以把社會公共治理看成是一種以實現公共利益為目標，以社會認同為核心價值取向，以多元合作為主要手段，能夠彌補國家和市場失靈，最終實現社會資源合理配置的綜合性的系統過程。可以說，社會公共治理是對國家和社會二元分析框架的一種反思性思考，對二者的關系進行了重新闡釋，重建了國家與社會合作和互動的框架。社會學個體安全研究的視角主張一種積極的、充分發揮個體能動性和社會自主性的，上下互動的社會公共治理框架。這種視角同樣不贊成國家和社會二元對立的主張，認為：沒有一個完全脫離國家的公民社會，國家和社會是一種相對的區分；在治理的框架下二者是相互合作相互協調的關系；不能忽視個體是能動的、具有主觀體驗的主體。