導論

一、選題意義

稅收，是國家存續的命脈，特別是在被稱為“稅收國家”的現代國家。這是因為“對金錢的權力事關政府心臟”。分權是現代國家的常態，其中，最重要的分權是財政分權。我國作為世界上最大的發展中國家，最根本也是最主要的國情是“大”，特點是幅員遼闊、地大物博。這使得中央政府即使有高度集權的主觀意愿，也不得不迫于客觀現實而采取適當的分權模式。中央與地方關系的實質是中央與地方之間的權力分配方式及其相關關系，因此，研究我國這一單一制國家下的財政分權問題，對于促使地方政府籌集足夠的財政資金、提供充分的基本公共服務，是極有理論價值的。從法學角度研究稅權問題，已經有不少學者作出了卓著的貢獻。但是，對于地方稅權這一稅權縱向結構中的“弱勢”權力來說，無論是財稅法學理論研究，還是財稅法律實踐，對其的認識和重視都嚴重不足。

我國地方基本上不享有稅收立法權，不僅中央稅、共享稅的稅收立法權集中于中央，而且幾乎所有地方稅稅種的稅法、條例及其實施細則都是由中央制定和頒發的。地方的收益權在現行的法律框架下是不明確的，中央經常自行調整稅種的歸屬，以及共享稅的分享比例。因此中央與地方的收益界限是不清晰的。相比較稅收立法權和稅收收益權，地方享有的稅收征管權相對比較完整。地方稅種由地方稅務機關來負責征收，但是哪些稅種劃歸地方稅卻是由中央來決定和調整的，因此說其享有的征管權是相對完整的。從總體上來講，可以認為我國不存在規范意義上的地方稅權。但是我國的實踐情況表現出來的卻是另一種情形，即地方擁有非常多的變相稅權。地方不僅利用收費權來行使征稅之實，而且濫用稅收征管權，蠶食中央稅和共享稅。所以，從實然的角度講，地方還是擁有實際的、大量的不規范、不完全的稅權。總之，研究地方稅權問題，既具有重大的理論意義，又具有重大的現實意義。

如果要討論地方稅權問題，必須從稅權談起，也不得不談到分稅制以及初步確立分稅制的法律文件。盡管其法律效力低，但是，其至少初步將分稅制變成了現實：1993年12月15日，國務院《關于實行分稅制財政管理體制的決定》要求：中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都要集中在中央，以保證中央政令統一，維護全國統一市場和企業平等競爭。各地區、各部門都要依法治稅，不得超越權限擅自制訂、解釋稅收政策。因此，我國稅收立法權高度集中于中央，地方幾乎沒有稅收立法權。而地方政府實際掌握的主要是不穩定的征管權和收益權。

經過了十幾年的實踐，分稅制從“理想”的理論變成了“現實”的制度后，再次面臨從“現存”的有較大問題的制度，向較為符合分稅制本意和中國國情需要的“理想”的制度的方向發展、優化，其中，中共中央十七大報告即明確指出：“深化預算制度改革，強化預算管理，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統一、規范、透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，加大公共服務領域投入。完善省以下財政體制，增強基層政府提供公共服務能力。規范的地方財力來源主要有稅收收入、收費收入以及舉債收入。”由此可見，經過若干年的發展，社會經濟情勢已經發生了極大的變化，如果說分稅制實施當時的初衷是中央集權的需要和考慮的話，現階段應當是還原分稅制的本來面目，重視地方稅權的確立及其運行機制，成為完善分稅制財政體制的主要方面。

稅收立法權是稅權中最根本、最原始的權力，其核心是稅法的制定權，或者說是開征權，即在法定權限內立法征稅、立法確立稅制的權力。誰擁有完全的稅收立法權，誰就不僅可以通過確定稅收規模、選擇稅制結構、設置稅制要素等來貫徹政策意圖，配置和調度經濟資源，而且可以在一定程度上控制稅收征管權和稅收政策制定權。從這個意義上講，稅收立法權實質上就是一種資源配置決策權。稅收立法權在中央和地方之間的劃分，本質上就是劃分中央和地方之間稅收資源的支配權。稅收立法權的分配規則，決定了稅收收益權和稅收征管權的歸屬。

稅收立法權是稅權中最重要的權力，因此，地方稅收立法權的缺位造成了地方政府財政運行的困難（尤其是縣鄉兩級政府）（注中央政府壟斷稅收立法權造成了這一現象的長期存在：地方政府將轉移支付以及制度外的收入（例如出售土地使用權），而非稅收，作為滿足地方支出的主要來源。這些選擇通常會被視為與財政自治相互矛盾。參見崔威：《稅收立法高度集權模式的起源》，載《中外法學》，2012（4）。），進而導致地方紛紛濫用收費權，給企業、公民的正常生產經營以及日常生活帶來了非常大的不確定性，同時也極大地侵害了他們的財產權和營業（行為）自由，實際上造成了地方稅權異化的問題。也就是說，實踐中，嚴格意義上的地方稅收立法權雖然并不存在，但是，實質意義上，卻以地方收費權的形式在實際運行。在這個意義上說，確立地方稅權是極為必要的，不僅可以使地方取得財政收入的權力得以“名正言順”，更可以切實解決縣鄉基層財政的資金困絀問題，實現分稅制財政體制的內在意涵。

繼1992年開始實行社會主義市場經濟體制、1994年實施分稅制財政管理體制后，我國《預算法》于1995年1月1日開始實施，進一步確認和明確了社會主義市場經濟體制下分稅制的法律地位，該法的第8條規定：“國家實行中央和地方分稅制。”第28條規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”可見，在預算法確立的法律框架下，只有國務院才有權發行債券。（注：經國務院批準，2013年上海市、浙江省、廣東省、深圳市、江蘇省和山東省開展地方政府自行發債試點。）如果地方財力不能滿足事權的需要，其無法自行發行債券，只能由國務院代理發行。而事實上，國務院謹慎地固守著不允許地方政府舉債、也甚少考慮為地方政府舉債的界限，使得地方政府為應對現實的財政困難，不得不進行法律許可范圍外的舉債行為；而且，這種情況還屢見不鮮。如還不正視的話，則不僅會使得地方政府舉債禁止的規定名存實亡、破壞法律法規的嚴肅性，而且事實上屬于違法行為，理應受到嚴厲的法律制裁。值得研究和討論的是，地方舉債雖然于法不合，卻是于理能存的。由此可見，如果回避地方稅權問題，是無力于滿足社會需求的。

國務院總理溫家寶在2009年《政府工作報告》中指出，國務院同意地方發行000億元債券以應對金融危機。此次由財政部代理發行，列入省級預算管理。這是繼1998年之后，我國再次通過中央代地方以發行債券的方式幫助地方解決融資問題。1998年，為應對亞洲金融危機影響，我國首次通過發行長期建設國債并轉貸給地方的方式，增加地方政府財力。（注但其后轉貸資金的償還情況并不理想，一些財力薄弱的省份無力歸還，最終由中央財政兜底。參見朱寶琛：《地方政府性債務是“真老虎”還是“紙老虎”》，載《證券日報》，2011-07-20，第A03版。）雖然由中央代替地方發行債券能一定程度上緩解地方政府資金困難，但是其力度畢竟有限。在目前新一輪財政政策擴張的情況下，如何提升地方的財力及其來源的規范性已成當務之急。

從長期來看，要解決基層地方政府的財力不足問題，必須從制度上入手。允許地方政府發行債券和收費都不是徹底解決問題的最佳方案。只有從憲法和基本法律的層面上規定和完善分稅制，賦予地方一定的稅權，并輔以規范的財政轉移支付制度，才有可能較為妥善地解決這一問題。也只有這樣，才可以調動中央與地方兩個方面的積極性，并規范地方政府間事實上存在的惡性稅收競爭。綜上所述，研究我國地方稅權的確立及其運行機制，既可以推動我國稅法理論研究的進一步發展，更可以切實解決我國分稅制財政體制下，政府間縱向財政分權不徹底所產生的種種不足和問題。可見，本書的研究既具有一定的理論價值，更富有實踐意義。