前言

本書是國家社會科學基金一般項目“地方治理發展中的公民有序參與：比較研究”(04BZZ018)的最終成果，也是筆者在2004年出版《當代地方治理：面向21世紀的挑戰》一書之后，以公民參與對于地方治理的價值為視角所做的進一步延伸研究。

在地方公共事務治理的諸多研究領域中，筆者優先選擇了公民參與的話題，主要基于兩個方面：

第一個是對非西方后發展國家與社會關系格局變化中公民參與制度所抱有的持久興趣。公民參與是西方政治民主典范中的經典內容，它以生而平等、天賦人權、人民主權、公民權等精神為基礎，主張公民通過對利益分配過程的介入，表達利益、制衡權力、施加壓力、影響政策、配置資源以及實現自身經濟權利、社會權利和政治權利，公民參與成為公民獲得話語權的標志。國家通過憲法和法律保障公民的參與權是獲得合法性的題中應有之義。這表達了社會中心主義的價值導向和行動邏輯，即形成公共空間、構建公民社會、發展社會組織、促進社會自治是公共治理之道的必然選擇。

然而，在民主價值向非西方后發展國家輸入及其學習、實踐的過程中，問題卻遠比想象中的復雜。走向民主化的過程充滿著平民權利訴求高漲、社會運動上升與傳統國家統治模式、政府能力和政治秩序之間的緊張和沖突，失衡困擾著后發展的民族國家。國家治理應該并能夠依賴什么樣的力量、政府向社會力量開放或共享多大的權力、各種力量在治理中的結構比重如何安排、力量角逐與利益博弈采取怎樣的策略、階層之間是否存在著協商和妥協的機制等，這些都關系到社會各個階層的權力與利益分配格局，并進而影響到國家治理道路抉擇及其統治的政治績效。在這樣的背景下，國家與社會關系模式及其結構的變化格外引人注目。站在不同的立場，有人倡導國家中心和國家歸來的價值，有人則倡導社會中心和社會重建的價值，各執一詞。自由主義、社群主義、民粹主義、威權主義、精英主義、法團主義、民族主義等各種思潮陳述著各自的主張。事實上，公民參與作為自下而上的影響政治過程的力量，參與的制度安排及其發揮的作用，不僅反映著國家與社會關系的特征，而且透視了國家公共治理方式選擇的立場與觀念。

第二個研究的動力源自于對公民參與在當今與未來中國社會發展進程中具有的價值、合法性依據及其制度發展的關懷。30多年來的改革開放使中國社會的利益結構發生了重大裂變，釋放出多元而強烈的權利要求。未被滿足的需求與被壓抑的期望讓參與成為公民表達利益、傳導呼聲、維護權利的途徑，而經濟與社會發展不斷增強了公民的主體意識，這一切給傳統政治與行政管理制度帶來了沉重的壓力。黨和政府選擇改革傳統管理模式的不適應性來回應問題，謀求擺脫困境，實現中國社會的可持續發展。近些年，中央一再重申加強和創新社會管理，不斷完善“黨委領導、政府負責、社會協同、公民參與”的社會管理體制機制，力圖實現政社合作和多元社會力量的共治，公民參與成為社會治理不可或缺的要件。然而，公民參與如何在我國政治體制架構中發揮應有的作用？如何實現開放的公共參與利益表達與政治吸納、利益轉換和整合之間的平衡？如何實現公民需求本位和增進權利與政府權威性和維護秩序之間的平衡？如何兼顧公共決策中公民參與與精英政治以及專業化管理的不同目標？如何保證公民參與的充分代表性并防范可能出現的民粹主義危害，從而達成有序、理性、積極的公共參與目標？顯然，這不僅是一個理論命題，更是一個關系中國政治社會發展道路選擇的實踐主題。

本書試圖對公民參與復雜的理論和實踐問題做出一些解讀，探討有序公民參與的內涵與條件，公民參與制度的演進歷程，公民資格與公民參與，國家與社會關系視角下的公民參與制度，公民參與的不同參與途徑和參與方法，以及決定公民不同參與途徑的依據、協商民主制度等。鑒于世人對公民參與的積極作用與局限性均有討論，看法存在分殊，雖談不上毀譽參半，但各執一詞的情形不在少數，因而，本書沒有停留在對公民參與一般意義和價值上的評論，而是突出了地方治理中針對公共事務管理公民參與的基本路徑、形式以及承載參與形式的必備條件。

本書的基本論點是，不存在抽象意義上的有序和有效的公民參與，而且在觀念上不能認為參與規模越大、程度越深、介入群體范圍越廣，公民參與就越有效，價值就越大。筆者認為，公民參與有效性的獲得是有條件的。一方面，它源自于國家法律、政治制度的安排，即制度不僅規定了政府權力的開放與分享程度，而且規定了公民實現參與權利的方式和途徑，約定了公民參與行動的范圍與邊界；另一方面，它立足于公民參與擬解決的問題或公共政策問題的性質以及追求的目標。換句話說，在一定的制度框架內，公共問題自身的特征以及涉及的利益相關人及其利益訴求，在很大程度上決定了參與的范圍和邊界，從而影響到公共參與的代表性、可及性，乃至有效性。本書借鑒了阿斯汀的“公民參與階梯”模型和克萊頓“公共決策的公民參與”關鍵變量分析模型，闡述了針對地方公共事務管理類型選擇理性、適當、有效的公民參與方式的觀點。

本書由孫柏瑛和杜英歌共同撰寫完成。孫柏瑛負責第一、二、三、四、九、十章的寫作，杜英歌博士承擔了第五、六、七、八章的寫作工作。全書由孫柏瑛統搞。

在本書付梓之際，筆者衷心地感謝所有為此項學術研究提供支持的機構：感謝全國哲學社會科學規劃辦公室，它的資助給我的學術研究生涯創造了一個新的起點；感謝中國人民大學公共管理學院行政管理重點學科和宋慶齡基金會，它們的資助讓課題研究不斷深化；感謝北京市哲學社會科學規劃辦公室和中國人民大學公共管理學院“211”專項，它們的資助讓研究成果得以出版；感謝中國人民大學出版社，它的支持、幫助讓著作得以向世人展示。

我還要衷心感謝在項目研究過程中為我提供各方面無私幫助的人們：感謝我在北京大學的兩位老師周志忍教授和王浦劬教授，是他們對課題研究提出了寶貴意見，指導了方向；感謝中國人民大學公共管理學院的領導和我所在單位行政管理學系的各位同事、朋友，是他們分擔了我的工作并給予我默默的支持，使得我有更多的時間從事研究；感謝我的學生們，是他們給我帶來了最細微的幫助，帶來了共同的學習和交流，當然更多的是帶來了歡樂；感謝中國人民大學出版社政治與公共管理出版分社的編輯，尤其是朱海燕女士，是他們的敦促、坦誠的建議和無私奉獻，讓我研究的艱辛和付出最終轉化為成就與喜悅。

中國社會發展得太快了，以至于書稿剛剛送進出版社，我就已經覺得書中的一些思考已經落伍了。只能煩請讀者對本書不吝賜教，對書中的谫陋之處給予斧正，您的寶貴意見是我們改進、創造的動力源泉。

孫柏瑛