二、審議程序及重大事項決定權的不足

廣義上的審議包括從草案提交立法機關到最終表決通過的全部立法活動，包括審議過程中的草案修改、調研、聽證、專家論證及最后的表決等活動，狹義上的審議則僅指人大常委會或者全會的審議。關于地方性法規的審議規則，我國立法并沒有統一規定，從《立法法》第77條文義來看，立法授權各級人大自行規定地方性法規的立法程序，僅作了兩點限制：一是《立法法》以地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法為依據，參照《立法法》所規定的法律制定程序；二是明確規定地方性法規草案由負責統一審議的機構提出審議結果的報告和草案修改稿。

梳理我國各地省級人大立法條例或立法程序規定來看，我國地方性法規的審議一般情況下實行二審。圍繞著地方人大主導立法制度構建這一核心命題，制約地方人大在法規審議過程中發揮主導作用的原因可以分為兩類：一是人大自身能力不足喪失法規審議過程中的話語權，結果過分遷就政府部門利益；二是各種利益訴求表達機制不夠健全，導致除政府部門利益訴求以外的其他利益訴求難以表達，結果部門利益訴求在法規審議過程中占上風。

1．人大內部各審議主體分工不明。法規的審議一般情況下實行二審，都是在人大常委會的主持下進行。但在審議環節上人大常委會的主導作用容易在以下環節出現問題：負責一審的專門委員會與負責二審統一審議的法制委（法工委）容易存在銜接上的脫節，雖然法制委（法工委）已經提前派員介入法規的起草工作，但專工委與法制委（法工委）二者的理念、思路不盡相同，容易引發沖突和不必要的內耗。在上會審議過程中，常委會組成人員之間，組成人員與政府部門之間，組成人員與法制委（法工委）之間意見對立或者分歧較大，如何取舍？誰來取舍？目前還沒有形成一個比較系統完善的制度性安排。

2．立法能力不足限制了地方人大在立法過程中發揮主導作用。立法能力不足主要表現在如下四個方面：其一，委員對法規案的介入時間滯后。由于事先對法規案的重點和所要解決的問題不明確，對實際情況缺乏研究，審議時把握不住矛盾的焦點，發揮不出委員應有的作用，從而影響法規案的審議質量。其二，專業人才缺失導致審議話語權喪失。立法是專門性、技術性極強的活動，僅具有法律知識背景而沒有長期專業實踐，很難作出專業判斷。人大的組成人員缺乏相關經驗，很難提出實質性的修改意見，實際上喪失了主導權。其三，調研不夠充分，立法信息掌握得不夠。調研是人大及其常委會的一項經常性、基礎性本職工作。只有通過調研，才能有針對性地提出解決方案。其四，有些專業性比較強的法案沒有組織相關專家論證，基本聽憑提案人（政府部門）的說明。上述問題制約了人大立法能力提高，使得人大在審議政府部門提交的專業性較強的草案時，往往處于一個較為被動的地位，即使是想作為也無力作為，最終的結果只能是遷就部門利益。

3．主觀意識不到位，考評機制不健全。人大主導立法雖然不是包辦立法工作，但是主導立法顯然需要主導意識和立法責任意識。有的地方觀念落后、嫌麻煩怕協調、能不為就不為，為了遷就部門利益而回避關鍵問題，不僅難以實現人大主導立法，立法質量也難以保證。有的人大常委會委員、工作人員認為人大是“一線工作二線人”，到人大工作是“退居二線”、無用武之地。這種“二線”觀念的存在，意味著地方人大自身未能正確認識到強化其地方立法主導作用對于扼制立法行政化、部門利益法制化，以及堅持和完善人民代表大會制度的重要意義。這一定程度上對地方人大在立法過程中發揮主導作用產生負面影響。考評機制不健全在一定程度上也助長了人大主觀不為的風氣，目前各地對人大立法質量和立法過程的考評并沒有形成一個系統完善的制度性安排，沒有督促人大代表、常委主動作為和認真審議的機制，在未如實履行法律規定的職責之前即放議案過關，導致法案欠缺科學性、民主性。

4．利益訴求表達機制不健全，利益主體間享有的權利不均。一是民意參與立法的渠道不暢通。有的地方人大關門立法，審議階段不公開，不征詢各方面意見；有的地方人大征詢意見的渠道單一，僅通過官方網站征詢意見，沒有征詢法案涉及的相關利益方的意見，未能廣泛征求民意，也未能走訪相關行業領域工作人員實地征求意見；此外，法規草案向社會征求意見，公開時間短，渠道窄，“洋洋灑灑”全文刊登，關鍵條文未作必要的解讀，鮮有認真閱讀和研究，征求意見的效果不盡如人意；人大代表未能有效履職，未及時將民意以有效的方式傳達到立法機關。二是存在“透過媒體看世界”現象，獲得的信息不充分、不真實，不能真正發現民意。立法者通常都是通過媒體了解現實，以此進行決策判斷，自然難以獲取足夠的信息。同時，由于立法決策者很容易受自身知識系統的影響而選擇性地吸收和處理信息，導致有個別信息被忽視，因此應該充分發揮不同知識背景的人大代表的信息源作用，盡可能地創造條件讓人大代表提出信息供人大研究并作出決策。