人大主導立法實證研究

◎ 中南財經政法大學課題組

一、人大主導立法中征求意見、法規立項和草案起草存在的缺陷

（一）立法意見征集不能反映多方利益

各地人大的立法條例關于立法意見的征集大多規定為常務委員會編制立法規劃和立法計劃，可分別征求各地人民政府及其有關部門、人民法院、人民檢察院以及有關人民團體、社會組織的立法建議，并向社會公開征集立法建議。這一立法意見征集規定看似能夠涵蓋多方利益，但事實上大部分甚至全部立法意見都來自地方政府部門。導致這種現象的原因在于：

1．立法驅動力存在差異。立法意見的來源主體可概括性地分為公權力主體和非公權力主體。客觀上，政府部門涉及領域廣泛并且處于調解矛盾的第一線，出于部門利益的考慮以及解決問題的迫切需求，其立法意見的廣度和深度都高于其他來源主體。而其他非公權力主體則大多受束于行政思維，沒有意識到提出立法建議是自己的一項合法權利，認為自己的立法意見不能得到立法機關的重視也無法起到較大作用，因此更加缺乏提出立法建議的積極性。

2．不同立法意見提供者的強制性要求不同。各地人大對于立法意見的征集普遍缺乏約束性和具體性，大多籠統地規定為“應當征求各方的立法建議”。即便對立法意見征集的方式予以強制規定，其對象也大多為政府。例如《黃石市地方性法規立項工作辦法》第十一條規定向市人民政府辦公室等部門征集。專門委員會的辦事機構應當按照聯系分工，督促有關單位按照通知要求申報年度立法計劃建議項目。對于其他人民團體、社會組織以及其他社會主體的意見征集大多采取自愿的方式，在沒有硬性要求的情況下，立法意見的提交量也會減少。

3．對立法意見的內容要求不明確。在征集立法意見時，各地方人大立法條例一般規定立法建議書要有立法依據和主要內容等，其存在的問題主要涉及以下兩個方面：其一，對富有立法工作經驗的公權力機關而言，要求立法建議書中有立法依據并非難事。而非公權力主體法律水平參差不齊，不可能期待他們對所欲立法事項都知曉其立法依據，如果強行要求反而會打擊其積極性。其二，關于立法建議書的主要內容，各地人大也鮮有具體規定。對建議書內容進行具體規定有利于地方人大獲取有效信息，也能夠補充提出立法意見主體存在考量不足的情形。湖北省中對立法建議書的內容有具體規定的只有武漢市和黃石市。但如此規定又會產生另一個問題，武漢市和黃石市在對立法建議書的內容要求較高，其他非公權力主體明顯無法達到這一規定要求。在實踐中非公權力主體一般僅對其所屬領域產生的問題較為關注和了解，其提出的立法意見也多以訴求的方式提出，一般展示的內容都比較瑣碎且停留于問題層面不會提出深入解決措施。因此，對立法建議書內容應給出指導性規定，給立法意見者提供盡可能多的建議方向。

4．獲取立法意見的渠道單一。獲取立法信息不足長期存在于立法過程之中。近年來，各地都提出應當民主立法、科學立法，暢通立法意見渠道，但是真正解決問題的少之又少。現在各地人大獲取立法意見的方式主要表現為組織專班進行調研，從特定少數群體中獲取立法意見。或者通過報紙雜志、門戶網站收集廣大意見，例如多數人大都在各自門戶網站上開通了網絡意見箱，并且每項立法計劃和重大決議事項都會在官網上發出意見征集公告。但事實上會主動登錄人大官網或通過發送郵件的方式提出意見的人民群眾少之又少，絕大多數的立法項目提出意見數量均為“0”。那么在現代信息發達且大眾閱讀碎片化的現實狀況下，讓廣大群體參與到立法過程中是現代立法主體獲取立法信息的重要方式。

5．人大不同層級之間缺乏立法意見交流。協調中央與地方、立法機構與行政部門之間立法矛盾，乃人大主導立法的題中之義。人大工作實踐證明，一方面，上級人大應更為全面地掌握立法情況，在總結各方優秀的做法和經驗后，可以更好地指導下級人大常委會的工作。另一方面，下級人大貼近基層，能夠反映人民群眾的真實意愿和迫切需求，其立法意見更能與實踐相結合。例如區級人大雖然沒有立法經驗，但是由于常年直面最為基層的矛盾，在具體解決問題的能力上并不一定比上級人大差。因此，在充分征詢上下級人大立法意見的情形下，人大立法就能既把握全局、保證立法的權威性，又能充分展現民意、解決實際問題。但在目前立法過程中，上下級人大之間的業務指導仍然需要進一步溝通和交流。下級人大立法往往僅在最終報請上級人大批準時才進行溝通，此時如果法案存在問題，下級的修改任務將極為繁重。因此實踐中，上級人大只會要求下級人大進行小修小補便批準了法案，這也最終使得法律在具體實施過程中留有后患。相對地，上級人大在立法過程中對下級人大立法意見的收集也存在不足，這也導致了日后在具體法律實施過程中與現實存在一定落差。

（二）立項程序的不足阻礙了人大主導立法

《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）沒有對立項作出詳細規定，由于各地人大立法條例規定得過于抽象，缺乏具體程序的規范，在具體操作中存在著主體不明確、標準模糊、主觀隨意性強以及必要性、可行性不足的問題。

1．立項主體分工不明。雖然關于立項程序沒有統一標準，但各地在實際立法過程中大都包括了立法規劃的起草、審核和決定三個過程。其中起草工作各地一般規定由人大常委會法制工作室（或其他常務委員會工作機構）負責。在形成立法計劃草案之后由常務委員會主任會議通過。但是關于立法計劃草案的審核工作則極不明確。有的將立法計劃草案的編制和研究論證全交由人大常委會法制工作室負責，有的要求人大專門委員會負責，也有的地方概括性地規定由常務委員會主任會議審議通過。在審核分工不明確的情況下，各工作機關之間就可能出現相互推諉和效率低下狀況，難以在整個立法過程中起到指導和把關作用。此外，關于立法規劃的決定主體也有爭議。立法規劃的編制是一項具有立法性質的活動，該項權力的行使應當由享有立法權的機關承擔。雖然法律沒有明確規定立法規劃編制的主體，但在各地具體立法實踐中，主任會議往往負責研究確定立法規劃。而立法規劃的編制應歸屬于人大常委會對地方立法規劃的審批權，而非由主任會議代為行使。同時，由于缺乏民主性、協調性，主任會議規劃編制的決定在具體實施過程中還可能會出現種種問題。

2．立法計劃起草過程中利益考量不足。對立法項目的研究和論證并不僅僅存在于審核階段。在整個立法過程中，立法主體的每一個選擇都是對未來立法可行性以及產生影響的考量。立法計劃的起草作為篩選諸多立法意見的第一道關口，決定了整個立法項目利益覆蓋面的走向。立法“部門化”是現實立法中存在的普遍現象。在具體操作中，各地一般要求人大常委會法制工作室在征求人大專門委員會、人民政府法制辦公室和其他有關方面的意見后編制立法計劃草案。事實上，立法計劃的起草僅僅是“三方會談”，其中政府法制辦公室的意見往往起著關鍵作用。立法計劃起草階段的利益考量不同于立法法案進入最后審議程序中的利益考量。它要求立法計劃起草者從更為宏觀的角度出發，將社會矛盾更為突出的方面以及涉及更為廣泛的利益領域囊括進立法計劃中。如何站在更為中立的角度去衡量立法項目的利益范圍，以使草案展現更多立法需求是每個立法計劃起草機構必須培養的立法思維。

3．立法項目的論證程序不完善。論證環節不能有效排除不合理、不科學的項目是目前立法論證中存在的普遍問題。立法項目的論證程序包括對立法項目論證的主體和內容的規定。

首先，如第一部分所述，目前各地方對于立法項目論證的主體尚不明確。實踐中一般交給常務委員會法制工作機構或者專門委員會負責，但囿于具體的起草工作由人大法制工作機構負責，將論證工作交由專委會完成是否會導致立法資源的浪費和工作重復的問題還需要進一步考量。此外，少有地方立法規定在立法計劃起草過程中需要其他主體參與其中，使得立法項目的論證過程缺乏民主性。

其次，各地對立法項目的論證內容一般籠統地規定為對必要性和可行性的考察。盡管有許多人主張應當對立法項目的論證標準具體化，但其規定的抽象性是由地方立法自身的特殊性決定的。地方立法項目涉及內容繁多且極具當地特色，本身就要求立法具有特色。立法項目的可行性很大程度上依賴于立法條件，以及和社會現實需求的契合度，然而高速發展的社會和不斷變化的需求都對立法的動態性提出了更高的要求，這也導致立法可行性難度的加大。

因此，在立法項目可行性的論證過程中既要保證其能更適應社會發展的需要，又要保證立法內容具體和明確。在具體內容上無法保證可行性論證準確性的情形下，就應當著重在程序上加強規范，盡量排除不合理、不科學的立法項目。

4．立法項目的審批缺乏具體程序和公開性。程序是否規范決定了立法項目最終審批結果的公正性。公開程序的缺乏，既會造成審批工作的隨意性，也會使得民眾參與與人大立法之間的脫節，在實踐中應當避免。值得進一步探討的是，地方人大對提案有無實質否決權。從法規提案效果來看，地方人大對地方政府的提案并不享有實質性的否決權。多數地方立法條例均規定，地方人民政府向常委會提出法案后，經主任會議決議即可列入常委會會議議程。對此類政府提案，主任會議無權決定不將其納入會議議程，僅有權決定將提案列入會議議程的時間安排。

5．地方性法規的立法規劃編制重“立”而輕“改、廢”。目前各地立法需求不斷增加，涌現出一大批新的地方性法規。但是對于舊的，已無法適應社會需求的法規并沒有得到及時廢除。這就導致了新舊法之間的沖突以及具體適用法規過程中的錯亂。那么，地方立法一方面應當根據現實情形編制新的法案，另一方面應對既有的地方性立法進行修改，不符合現實需求的可以依據法定程序廢止。例如，武漢市人大就曾對地方性立法進行過統一檢查，對所有的地方性法規進行過修補，以適應新的社會經濟發展需要。

（三）立法起草過程中存在的問題

人大主導立法并不等同于人大立法，那么所有立法項目的起草都應交由人大并不合適，這也不是避免立法“部門化”的有效方式。人大主導立法主要是為了消除“國家立法部門化，部門利益化，部門利益合法化”的傾向，并不意味著人大包辦立法工作，更不意味著人大獨攬立法起草工作而使得政府部門無權參與起草法律。事實上，政府是提出法案的法定主體之一，自然有權起草法律、法規草案。部門起草法律、法規草案對于提升立法效率和立法的針對性、可操作性仍有作用空間。要破除立法部門化以及加強人大主導立法的作用，應當分析目前立法起草過程中存在的更深層次問題。

1．人大在法律起草過程中缺乏實質性參與。人大主導地方立法的起草工作，一是強調相對于其他主體而言，人大居于主要地位；二是人大具有指引和導向功能，人大應當在法規草案起草過程中執行、規范并監督草案的適用對象、法規結構、價值目標、路徑選擇。那么，人大在法律起草過程中的實質性參與即是加強對具體法律起草的宏觀價值把控、法規結構整合、權利義務分配及各方利益權衡等。從實踐來看，人大一般在政府或其他第三方主體完成起草工作后進行最后的合法性和技術審查，實質性參與程度較低。

2．人大起草立法的自主性有待加強。地方立法起草主體主要有以下幾種方式：一是人大有關部門起草。人大組織起草的法規中，除部分屬于人大自身建設類的法規外，其他由人大組織起草的法規內容則涉及人大自身建設以外的領域，分別由人大專門委會和各政府部門負責。由于該部分法規涉及面廣、專業性強，需要調動的資源較多，其起草需要各政府部門與人大積極配合才能完成。雖然人大是各立法項目的帶頭主體，但在具體立法項目的調研、草案的制定上仍多由各政府部門完成。這就導致了人大組織起草最終是否成功，取決于各政府部門的配合度。二是政府有關部門起草。實踐中，起草部門往往是法規實施的主管部門，由主管部門起草的弊端是容易導致法規中出現“部門利益傾向”，使許多起草法律的政府部門“既當運動員又當裁判員”，極易造成不公。三是委托起草。即由起草主體通過立法招標等形式，委托有關大專院校、科研機構或社會組織起草。這種方式意圖尋找更為專業和中立的第三方以使得法律起草更為公平。但有實務工作者對此持不同意見，認為立法項目一旦由人大“轉手”于社會其他主體，在具體起草過程中必然導致立法機關的實質缺位，而社會其他主體的項目起草也必然缺乏立法機關作為立法主導機構具備的統領、指導功能。這也可能導致最終的立法結果無法適應現實的需要，僅僅站在理論與理想的空中樓閣。

3．立法草案起草的調研機制有待完善。草案調研是立法質量的重要保證，缺乏完善的草案調研機制將會直接影響立法質量的好壞。某市人大常委會立法調研工作規則規定：“市人大常委會、市人大專門委員會、市人大常委會工作機構開展的立法調研，可以邀請市人大常委會組成人員、市人大代表、市人民政府及其有關部門、市中級人民法院、市人民檢察院、有關專家或者組織參加。”該規定雖然列舉了可以參加調研的單位、有關專家、組織，但是卻存在明確性不足的困惑。這就導致在具體立法調研工作的開展過程中，可能會面臨一個調研參與單位被擴大或限縮的實踐困境。此外，市級人民代表大會的常務委員會、市級人民代表大會的專門委員會、市級人民代表大會的工作機構實施的立法調研所邀請的參加單位是否越多越好？是不是有關的單位都應該參加？有關專家是否需要一個標準？選擇的程序是否應該明確？例如，某市人大常委會開展的有關《客運出租汽車管理條例（草案）》修改的調研工作當中，參加單位僅包括市人大法制委、財經委、法規室、市政府法制辦、市交委負責人。又如，某市人大法制委員會就《基本生態控制線管理條例（草案）》立法調研召開了三場座談會，座談會目標在于征集有關部門及專家對《市基本生態控制線管理條例（草案）》的修改意見，但參與座談的僅有部分政協委員和部分區政府、開發區管委會干部以及專家學者。