三、完善人大立法主導作用的對策與建議

（一）完善立法機構和立法隊伍建設

1．地方立法機構設置的完善。實現人大主導立法，不能只關注外部條件是否成熟，人大自身的建設必須先加強，其中立法機構的設置和立法隊伍的培養是前提和基礎。

一方面是機構設置問題。人大的機構中承擔立法工作的基本上是常委會、專委會以及法制委或者法工委。另一方面，現有的立法機構也不能一成不變，社會經濟不斷發展變化，法律問題層出不窮，針對不同的立法問題，專委會應有不同的機構進行對接。此外，職能可以合并的不需重新設置，但是對于問題比較前沿且迫切的問題應該設置新的機構。

2．地方立法隊伍建設的強化。要想使設置的立法機構發揮其應有的作用，必須為其配備專業的立法隊伍，但是現實中，各省級以及設區的市級人大法制委或法工委的實際人數大概只有應有人數的60%，其中有法律背景的在職人員大概又只有實際人數的50%，專業人才嚴重匱乏，對立法專業化水平影響較大。針對這一問題，主要有兩方面建議：一方面是引進新的專業型人才，培養高素質的立法隊伍。另一方面，對在職人員要進行定期的立法培訓，積極開展學習進修、理論研討等活動，提高法治工作者的專業素養，在實踐經驗的基礎上，不斷夯實和加深理論學習，增強立法專業化水平。

（二）立法項目征集須體現多方利益

1．立法項目提出主體的多元化。立法項目的征集階段是立法工作的開端，人大要實現主導立法，就應當使得地方性法規最終能體現多方利益。經過調研發現，政府部門的提案在立法項目中占絕大多數，人大部門和人大代表的提案較少，且涉及公共管理的事項較少，并且最終進入立法階段的就更少了，這就使得立法計劃難以體現多方利益，尤其是人民群眾的利益。向團體組織以及公民征集立法項目建議的時候，大多是在政府官方網站發布公告或者報刊并不顯著處刊登征集信息，存在著覆蓋面小，群眾獲悉率低，并且反映渠道窄等問題，要解決這一問題就必須拓展立法參與渠道，讓非公權力主體都能夠充分地參與到立法中來。

2．非公權力主體利益的表達方式。首先，培養公民權利意識。如上所述，作為立法項目建議主體的非公權力主體囿于行政思維，傳統思想中對立法是敬而遠之，更不可能意識到自己享有建議權可以參與到立法當中，在法制宣傳工作中要將權利意識的樹立作為基礎，只有意識到有權，才會學著去用權。

其次，項目征集渠道必須多樣化。不同年齡層、不同職業都有著自己的信息獲取的渠道和喜好，多元化的征集方式能夠更廣泛更高效地使群眾知悉人大立法動態，也有利于人大更全面更直觀地了解群眾關注，進而保證人民群眾的知情權和建議權。征集渠道的方式要進行創新，比如可以和相關通信公司進行合作，通過推送短信的方式向群眾傳遞立法征集信息，收集立法征集意見。創建官方微信公眾號以及官方微博賬號，指派專門的人員進行推廣和維護，并且要在編輯方面注重創新性、多樣性、新穎性，吸引關注度，激發公眾的參與和討論熱情。開發相關的APP應用也是可以借鑒的方式，不僅可以包括立法意見征集板塊，而且能多方面涉及群眾生活的不同領域，在方便群眾生活的同時也能獲取立法征集信息，積極參與其中。

再次，充分發揮人大代表的立法信息源作用。人大代表往往是來自各行各業，獲取一手資料的條件相對有優勢，在提出立法項目的議案之前一定要進行調研，深入人民群眾中去，充分了解不同領域的前沿信息和關注點，了解群眾的真實想法和立法期待，以使其提案更能代表群體性意見。

最后，對非公權力主體提交立法建議給予一定的方向性指導。對于非公權力主體而言，尤其是對普通基層群眾來說，要提交一份完整專業的立法項目建議書幾乎不可能，但是讓他們以普通的書面語表達意見還是有可行性的，所以人大對立法項目建議書的要求要區分公權力主體和非公權力主體，對于公權力主體提交的立法項目，法律依據、主要內容等要足夠專業，足夠有說服力。但對于非公權力主體只需要提供方向性的指導，不要對專業性的內容有過多硬性要求。如此才會提高非公權力主體參與立法的積極性、主動性，也更能保證立法項目的群眾基礎。

（三）充分調研以保證地方立法的科學性和民主性

眾多立法項目要形成最終年度立法計劃，必然要取其精華，人大自然就要擔當過篩器的角色，必要性、可行性都是要充分考慮的因素，“一刀切”要不得，充分的調研論證少不了。

1．建立健全立法意見征詢制度。總體上，設區的市人大常委會，應當向其所在的省人大常委會以及其所轄區的人大常委會征求意見。《立法法》第四條規定了依法立法的原則。《立法法》第七十二條賦予了省級人大常委會審查和批準設區的市制定的地方性法規的權限。隨著設區的市被普遍賦予立法權，省級人大常委會的審查工作也會日益繁重，為避免此種情況，可以讓省人大常委會提前參與市級人大常委會的立法工作中來，在立法計劃階段就給予必要的指導。省級人大常委會掌握的情況更為全面，看待問題更具前瞻性，立法經驗更為豐富，因此應當將立法計劃報送省級人大常委會，就立法計劃的合法性、前瞻性征詢意見。區人大代表由選民直接選舉產生，與群眾接觸最多，關系最為密切，對人民群眾的需求了解得最為透徹，區人大常委會的意見更能體現人民意志，因此，向區人大常委會征詢意見時應主要側重于立法的必要性、可行性問題。

2．人大主導下加強與政府部門的溝通協調。立法計劃中的絕大部分項目的提出者都是政府部門，我們應該承認政府部門擁有更多的實務信息，在信息獲取能力上要比人大更有優勢，我們強調人大立法的主導地位，一個很重要的方面就是要進行全方位的利益衡量，對于過度體現部門利益的政府議案通過溝通加以協調，盡量爭取政府部門的配合與支持。

3．加強對立法項目的評估論證。首先，各方主體在提出立法項目建議時就應該已經就該項目進行過一定的調研論證。人大在對立法項目建議進行評估時，應聽取相關主體對于立法項目的調研論證報告，以對該項目是否該入選立法計劃的必要性和可行性有大致了解。其次，人大也必須就相關立法項目展開調研論證。此時要注重發揮人大代表以及專家學者的作用，尤其是對所調研立法項目較為熟悉的人大代表，一定要積極主動地參與到調研中，就立法項目的必要性提出意見。再次，相關的公眾參與機制也要完善。例如聽證會、座談會等調研形式一定要落到實處，畢竟法規是要來于民，用于民，服務于民，必須切實聽到群眾的訴求。最后，立法項目的評估論證機制必須建立健全。面對眾多的立法項目建議，其選擇標準，主要從必要性和可行性兩方面入手，必要性包括不能與上位法抵觸，要與地區實際相匹配，并且要充分考慮到國家整體的立法計劃走向；可行性又蘊含著立法權限以及立法技術等問題，經全方位多層次論證才能使最終進入立法計劃的項目都有其合法合理性以及必要可行性。

4．立項審議標準化。在立法計劃階段也有著提案、起草以及審議等環節，在經過前期的提案、論證階段后，立法計劃的草案通過審議才可最終予以實施。在此建議各設區市制定有關立法計劃編制的相關法規，其中對立法計劃審議標準予以明確規定，審批時間加以確定，審議的具體過程更加細化和統一，并明確審議后的公告程序，保證公眾對立法階段的動態能夠實時掌握。

5．編制立法計劃須“有增有減”，不能“只立不破”。立法過程不只是制定法規，還包括修改和廢止。《湖北省黃石市地方性法規立項工作辦法》中第六條規定的可優先列為年度立法項目的情形中就包括“明顯不適應經濟社會發展，亟待修改的”，第七條規定了應當列入年度立法計劃的廢止項目，包括“（一）因有關法律、行政法規、省級地方性法規廢止，不宜繼續施行的；（二）主要內容被本市新出臺的地方性法規所涵蓋的；（三）因經濟社會情況發生變化，不宜繼續施行的；（四）法規的調整對象已不存在的；（五）其他應當廢止的情形”。各省市人大可以根據自身的實際情況加以規定并嚴格操作，重視法規的及時修改和廢止，以免出現法規冗雜，互相矛盾的問題。

（四）完善起草機制以提高立法質量

人大要把握立法主導權，必須在法規起草環節充分參與。但是我們在立項環節就已經指出現在存在的一大問題就是，政府部門提出的議案在立法計劃中占大多數，若在起草環節還由其起草，那政府部門占據主導地位，立法多體現部門利益的問題還是會繼續凸顯，因此，要解決的問題包括以下幾點：

1．明確起草主體。根據立法所涉及的事項范圍將地方立法分為綜合性事項法規、部門性事項法規以及專業性事項法規。由于綜合性事項法規涉及面較廣，考慮的問題較為全面，交由人大專委會或者法制委等立法工作機構更能體現全局觀。涉及一個或者多個部門管理事項的法規，可以由政府對口部門組織起草，或者由政府部門和人大立法機構共同起草。而對于專業性較強的法規起草，則可以采取委托起草的方式。因此，針對主體問題，首先人大要自主起草法規，并且要自主起草涉及行政管理和公共管理事項的法規。通過完善立法機構的設置以及立法隊伍的建設，克服自身存在的立法信息閉塞，立法質量不高等問題。其次，委托起草機制也要進行完善。涉及專業技術性的立法項目，要保證其專業性，使其真正符合該領域的實際。或者委托第三方起草，調動第三方的積極性，充分利用專家優勢和科研技術支持。在此過程中，人大必須予以指導和把控原則性、框架性的問題，部門之間的協調和需要提供的幫助服務也需要人大配合。

2．人大須提前介入草案起草過程。政府部門起草，不僅使得法規過度體現部門利益，也不斷削弱人大立法的主導地位。現實中，人大介入時間晚，無暇調研論證，形式審查之后就付諸審議表決，導致后續一系列問題需要補救。這就要求人大提前介入政府草案起草的進程，從起草到調研到審議等全程參與，人大要及時掌握立法動態，適時地提出意見，提供幫助，進行協調，給予指導。

3．積極組織開展起草階段的立法調研。立法調研應該是貫穿立法工作的全過程，立法計劃階段的調研主要是理論層面的論證，草案階段則要更側重發現現實中的問題。人大立法機構，人大代表，政府部門以及專家學者等都要積極參與，從不同的角度出發，利用不同的形式，盡量發現問題，尤其是新出現的問題，以保證法規草案的全面性和與時俱進，并通過實踐調研對理論進行論證。

（五）法案審議過程中發揮人大主導作用的建議

人大是法規草案的審議和最終決定機關，充分發揮人大作為民意機關的作用，集中各方意見建議、協調各方利益訴求才是人大主導立法真正使命。人大在這一過程處于超然中立又絕對權威的地位，超然中立是指人大在審議過程中應為包括政府職能部門在內的所有利益相關方提供大體相同的利益表達機會，讓不同的利益訴求都能在人大舞臺上充分角力，充分辯論，而不偏倚任何一方；絕對權威是指人大才是法案的最終決定者，應當主導、控制整個法案的制定過程，在聽取各方意見后，在科學民主的基礎上按照法定程序通過法案，而不受外界的干擾。為實現這一目標，就要有針對性地解決目前制約人大在審議過程中發揮主導作用的各種問題，對癥下藥。

1．完善法規審議機制。法規審議是人大立法過程中的重要環節，也是人大發揮立法主導權的關鍵環節。能否在法規審議環節占據主導權將決定著人大能否真正主導立法，人大主導審議意味著人大可以綜合多方面的意見修改提案人的提案，尋找最佳方案，避免出現部門立法。針對目前審議環節出現的人大內部因分工不明、銜接不當，導致問題，人大常委會應加強審議環節的組織協調：一是在原有二審制的基礎上進一步細化各審次審查的范圍和重點，科學安排審次。對于情況復雜、綜合性、基礎性較強的法律議案，應當加強協作，適當增加審次；同時要加強法制委和各專委會之間內部溝通協調配合，必要時可以通過聯席會議的形式化解沖突，以避免出現不必要內耗；此外，負責二審的常委會委員對法規的介入時間應當提前，保障委員們有充分的時間了解草案，同時應當為委員們調查研究提供必要的經費保障，建立經常性的調研機制，為委員們履職提供堅強保障。二是創新審議方式。目前各地人大主要有分組審議和聯組審議兩種方式，必要時可以將兩種審議方式相結合，對于分歧重大且涉及重大的問題可以聯組進行集中審議、多次審議。三是創新表決方式。對于個別重要單獨條款可以采取單獨表決機制，甚至逐條表決機制，同時在審議過程中應當引入普遍辯論機制，以便法案在表決前能夠得到充分的討論。人大常委會組成人員也應當提高責任意識，積極參與法案的討論、辯論中來。

2．加強人大自身建設，提高立法能力和立法水平。一是加強專業性立法人才建設，各專門委員會應當有相當比例對該專門委員會所屬領域相當精通的專業性人才，法制委員會工作人員應當具有全日制法學教育背景，并應積極吸收法律院校、法律實務部門優秀人才的加入，不斷地充實立法人才隊伍；二是在審議過程中可以通過召開座談會、專家論證會的方式積極邀請相關領域專家參與，甚至可以委托相關專家圍繞著相關法案議題開展課題論證，發揮專家的智囊團作用；三是注重實地調研，建立和完善審議階段常規調研機制，成立專門的調研組，深入政府部門、管理相對人、人大代表以及基層人大、基層群眾開展相關調研，深入相關領域、相關行業，了解法案擬規范領域、行業的實際情況，對立法草案進行科學分析、充分論證，保證立法質量。

3．強化人大立法主體責任意識，建立立法考評機制。各級人大代表，常委，人大機關工作人員都要切實增強履行立法職責、發揮人大在立法中的主導作用的責任感和使命感。應建立立法考評機制，對立法主體在立法活動過程中履職情況實施監督，督促其認真履行使命職責，對于不作為、亂作為的立法主體應當有相應的懲罰措施。

4．加強立法協商和完善民主立法。人大應當注重與政府之間的良性互動，在堅持黨委統一領導的大原則之下，應當賦予人大一定的獨立性和自主性，建立在黨委領導下的人大與政府的良性互動機制，避免人大過分依賴政府。根據議題的重要性、決策的不同階段以及利害關系人的范圍和類型，提供不同的參與途徑和形式。第一，健全和完善人大立法公眾參與的網絡平臺。充分發揮人大門戶網站、官方微信、官方微博的作用，整合工作宣傳、信息查詢、意見征集、信息反饋等功能，及時發布立法信息，擴大公眾的知情權，強化參與互動機制，及時回應社會關切。第二，健全和完善公民旁聽制度和聽證制度。允許和方便公民旁聽人大會議、常委會會議和專門委員會會議的一些專題會議，旁聽會議要親民、便民，聽證會要平民化、常態化，會議組織者可根據會場容量或議題需要確定參加人數，公民憑有效身份證件登記即可，受邀代表應體現廣泛性和代表性，應當包括政府部門、利益相關方、基層工作者、人大代表等。第三，建立常態化的調研機制。涉及相關行業、相關領域的立法，應當深入有關部門、有關行業，深入基層，深入社區，廣泛收集民意。第四，建立人大征求意見反饋機制。凡是面向社會征求意見的事項，對公眾提出的意見都要逐條進行認真研究，對合理的意見盡量吸收，并通過適當方式對意見采納情況進行反饋。

 

（課題組成員：陳小君系中南財經政法大學法學院教授、博士生導師，李俊、陸劍系中南財經政法大學法學院副教授、博士。）