三、創(chuàng)新立法工作機(jī)制，提高立法質(zhì)量

立法工作機(jī)制是立法制度的重要組成部分，涉及立法工作的全過(guò)程，是地方立法權(quán)準(zhǔn)確、有效行使的基本保障。十八大以來(lái)，地方人大在創(chuàng)新地方立法工作機(jī)制，完善地方立法程序，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，增強(qiáng)地方立法工作的規(guī)范性、針對(duì)性、有效性方面做了很多行之有效的探索。

（一）建立科學(xué)開(kāi)放的法規(guī)立項(xiàng)機(jī)制

選擇和確定立法項(xiàng)目，是地方立法工作的第一道關(guān)。有些關(guān)于地方性法規(guī)的必要性、可行性等問(wèn)題在一審甚至二審時(shí)爭(zhēng)議較大，個(gè)別還被擱置或者退回原提案單位，這與立法選項(xiàng)有著很大關(guān)系。建立科學(xué)開(kāi)放的法規(guī)立項(xiàng)機(jī)制是十八大后地方立法的一個(gè)重要課題。一是擴(kuò)大立法項(xiàng)目征集渠道。在支持政府部門(mén)申報(bào)立法項(xiàng)目的同時(shí)，向社會(huì)公開(kāi)征集立法建議項(xiàng)目，鼓勵(lì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和公民積極提出立法項(xiàng)目建議；通過(guò)進(jìn)行立法調(diào)研、設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)等方式，及時(shí)了解立法的社會(huì)需要，力爭(zhēng)將人民群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題納入立法視野。嘗試建立“公推公選”地方立法項(xiàng)目制度。地方人大常委會(huì)根據(jù)情況，通過(guò)電腦網(wǎng)絡(luò)端和手機(jī)微信端“雙端聯(lián)合”方式，向社會(huì)發(fā)布立法建議目錄，由公民對(duì)立法項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)的遴選與推薦，也可以另行提議立法建議項(xiàng)目；同時(shí)，對(duì)提議立法項(xiàng)目的意見(jiàn)直接被采用的社會(huì)公眾予以獎(jiǎng)勵(lì)。二是加強(qiáng)立法選項(xiàng)論證。為了保證立法選項(xiàng)的科學(xué)性，一方面，有關(guān)單位申報(bào)立法項(xiàng)目時(shí)，同時(shí)將相關(guān)論證材料提交地方人大常委會(huì)；另一方面，有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者、人大相關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)及政府法制辦等，應(yīng)該對(duì)提出建議的立法項(xiàng)目的必要性、可行性以及法規(guī)出臺(tái)后可能產(chǎn)生的社會(huì)影響和社會(huì)效果等進(jìn)行評(píng)估論證。地方人大常委會(huì)根據(jù)需要召開(kāi)年度立法計(jì)劃項(xiàng)目論證評(píng)估會(huì)，由各個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)人對(duì)其所提立法計(jì)劃建議項(xiàng)目進(jìn)行說(shuō)明，并現(xiàn)場(chǎng)回答不同方面的評(píng)委的提問(wèn)，最后由專(zhuān)家評(píng)委進(jìn)行投票，當(dāng)場(chǎng)確定下一年度的立法計(jì)劃建議項(xiàng)目。三是制定合理科學(xué)的立法計(jì)劃和立法規(guī)劃。立法計(jì)劃和立法規(guī)劃是構(gòu)建在對(duì)省情、國(guó)情充分研究并了解的基礎(chǔ)上的主觀(guān)設(shè)計(jì)，體現(xiàn)著立法機(jī)關(guān)和立法工作人員對(duì)立法規(guī)律的掌握和熟練運(yùn)用程度。地方人大常委會(huì)在安排五年立法規(guī)劃項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，制定每年的立法計(jì)劃。

（二）改革單一的法規(guī)起草方式

法規(guī)起草是有立法提案權(quán)的機(jī)關(guān)、組織和人員或者其委托的主體，將應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式提出的法案行諸文字的活動(dòng)，是立法前的一項(xiàng)重要準(zhǔn)備工作。以往，地方性法規(guī)起草方式比較單一，多數(shù)由政府有關(guān)部門(mén)起草，因此也容易滋生“部門(mén)利益傾向”。建立多元化的起草渠道，提高法規(guī)草案的質(zhì)量，是完善法規(guī)起草機(jī)制亟待解決的問(wèn)題。目前主要探索有三種效果比較好的起草方式。其一，地方人大自主起草。人大常委會(huì)認(rèn)為需要自主起草的法規(guī)草案，交由對(duì)口的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者常委會(huì)立法工作機(jī)構(gòu)組織起草。目前地方人大自主起草法規(guī)的比例較低，且多數(shù)是涉及人大履職、民主法制建設(shè)等方面的法規(guī)草案，應(yīng)當(dāng)逐步拓寬人大自主起草法規(guī)的范圍，提高自主起草的比重。如行政執(zhí)法條例等綜合性、基礎(chǔ)性或者涉及全局性的地方性法規(guī)可以由地方人大自主起草。其二，委托起草。對(duì)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的法規(guī)項(xiàng)目，委托有一定實(shí)力的專(zhuān)家學(xué)者、教學(xué)科研單位或者學(xué)術(shù)團(tuán)體等組織進(jìn)行起草，不僅可以發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，還可以盡可能避免或者減少部門(mén)利益的干擾，保證法規(guī)草案的中立性。其三，“三結(jié)合”的起草方式。人大常委會(huì)立法工作機(jī)構(gòu)、政府部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者“三結(jié)合”，是立法實(shí)務(wù)的一個(gè)重要的經(jīng)驗(yàn)。在法規(guī)起草階段由政府法制辦、有關(guān)部門(mén)、人大常委會(huì)立法工作機(jī)構(gòu)、人大相關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)等單位以及有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者組成法規(guī)起草小組，承擔(dān)法規(guī)草案的起草工作，對(duì)起草中的重點(diǎn)和關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行論證、協(xié)調(diào)。這樣既可以充分利用三方的優(yōu)勢(shì)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，又能兼顧到各方利益，合理公正。

（三）進(jìn)一步完善法規(guī)審議機(jī)制

法規(guī)審議是地方人大及其常委會(huì)對(duì)列入立法機(jī)關(guān)會(huì)議議程的立法議案、法規(guī)草案、審議結(jié)果報(bào)告、修改情況說(shuō)明等進(jìn)行討論、審查，提出審議意見(jiàn)的過(guò)程，是地方立法程序中最核心、最重要的部分。十八大后，地方人大在地方立法審議環(huán)節(jié)作了很多完善和提升。一是加強(qiáng)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議。專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的特點(diǎn)是專(zhuān)業(yè)性，對(duì)地方立法涉及的相關(guān)領(lǐng)域較為熟悉。地方性法規(guī)在提交人大常委會(huì)審議之前，應(yīng)當(dāng)先交有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議，由專(zhuān)門(mén)委員會(huì)從法規(guī)草案的合理性、必要性、可行性等方面進(jìn)行審議，解決需不需要立法、可不可以立法的問(wèn)題。二是探索聯(lián)組審議形式。除常規(guī)的分組審議外，選擇社會(huì)關(guān)注高、影響廣泛的法規(guī)，就法規(guī)草案中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題召開(kāi)聯(lián)組會(huì)議進(jìn)行審議，以便常委會(huì)組成人員可以充分發(fā)表見(jiàn)解和意見(jiàn)，達(dá)到暢所欲言、廣泛交流、深入討論、集思廣益的目的。三是建立審議辯論制度。將辯論程序引入立法審議環(huán)節(jié)，在分組審議或者聯(lián)組審議的過(guò)程中，組織常委會(huì)組成人員進(jìn)行辯論，讓不同的觀(guān)點(diǎn)、看法進(jìn)行面對(duì)面交鋒，使法規(guī)得到更加公開(kāi)、充分的討論和審議。四是建立審議咨詢(xún)制度。邀請(qǐng)法規(guī)草案相關(guān)政府部門(mén)、有關(guān)專(zhuān)家列席常委會(huì)會(huì)議，在法規(guī)草案審議過(guò)程中，常委會(huì)組成人員可以就法規(guī)草案中有關(guān)問(wèn)題，向有關(guān)政府部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者進(jìn)行咨詢(xún)，有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)積極予以回應(yīng)，確保信息對(duì)稱(chēng)，使得審議意見(jiàn)更有針對(duì)性。

（四）健全地方立法后評(píng)估制度

在法律、法規(guī)制定實(shí)施一段時(shí)間以后，對(duì)實(shí)施的效果進(jìn)行調(diào)研，并結(jié)合實(shí)施效果，對(duì)立法質(zhì)量進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并提出建議和意見(jiàn)的活動(dòng)，稱(chēng)為立法后評(píng)估制度。十八大以來(lái)，地方人大在地方立法后評(píng)估制度方面進(jìn)行了一系列有益探索和改進(jìn)，對(duì)已出臺(tái)的重要制度或者地方性法規(guī)關(guān)鍵制度設(shè)計(jì)、關(guān)鍵條款的合理性、合法性、科學(xué)性、針對(duì)性、可操作性、實(shí)施效果與社會(huì)效果等進(jìn)行評(píng)定，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，查找不足，為法規(guī)的立、改、廢、釋以及改進(jìn)地方立法工作，提供扎實(shí)可靠的實(shí)踐依據(jù)，最大限度避免出現(xiàn)立法決策失誤。第一，評(píng)估堅(jiān)持客觀(guān)、公正、科學(xué)、公開(kāi)的原則。第二，評(píng)估的對(duì)象選擇涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)鍵問(wèn)題的關(guān)鍵制度，注重現(xiàn)實(shí)性和可操作性。第三，建立健全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行定量評(píng)估。第四，拓寬評(píng)估的主體和參加者。在評(píng)估的主體方面，地方人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際需要，都可以開(kāi)展立法后評(píng)估；在參與主體方面，不僅可以邀請(qǐng)科研機(jī)構(gòu)、高等院校等進(jìn)行專(zhuān)業(yè)評(píng)估，還可以邀請(qǐng)相關(guān)部門(mén)、管理相對(duì)人等進(jìn)行實(shí)踐性評(píng)估。第五，重視評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，根據(jù)不同的評(píng)估結(jié)果，作為編制地方立法計(jì)劃、對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行修改或者廢止、制定法規(guī)配套制度、改進(jìn)執(zhí)法或者進(jìn)行執(zhí)法檢查的重要依據(jù)。

（五）地方立法技術(shù)制度化

立法技術(shù)是指立法工作人員將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律、自身價(jià)值判斷與客觀(guān)規(guī)律通過(guò)立法專(zhuān)用的邏輯和語(yǔ)言運(yùn)用到法律規(guī)范中的手段和方法。立法技術(shù)是否科學(xué)、合理直接關(guān)系到以文本形式存在的法律法規(guī)在現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)現(xiàn)情況。十八大以來(lái)，地方人大對(duì)地方立法技術(shù)的重視程度不斷提高，逐漸規(guī)范化、制度化。一是建立地方立法技術(shù)審查程序。地方立法工作人員應(yīng)當(dāng)對(duì)法規(guī)草案的語(yǔ)言文字、邏輯結(jié)構(gòu)、語(yǔ)體風(fēng)格、標(biāo)點(diǎn)符號(hào)等方面的內(nèi)容進(jìn)行全面細(xì)致的審查，確保地方性法規(guī)的規(guī)范、準(zhǔn)確、簡(jiǎn)明、可理解。二是制定統(tǒng)一適用的地方立法技術(shù)規(guī)范。立法技術(shù)規(guī)范的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括地方立法技術(shù)的基本原則、地方立法規(guī)劃和立法計(jì)劃、地方立法的程序、地方性法規(guī)的結(jié)構(gòu)、地方性法規(guī)的內(nèi)容構(gòu)成、地方性法規(guī)的清理匯編、地方性法規(guī)的語(yǔ)言、地方性法規(guī)的格式和標(biāo)點(diǎn)符號(hào)等等。三是把創(chuàng)新作為地方立法技術(shù)的一個(gè)要求。對(duì)于沒(méi)有創(chuàng)新的法規(guī)提案，一律不予立項(xiàng)；對(duì)于照搬照抄國(guó)家立法或者不具地方特色的法規(guī)草案，退回法規(guī)起草部門(mén)重新擬定。地方立法工作機(jī)構(gòu)在法規(guī)草案的修改過(guò)程中，必須注意精簡(jiǎn)內(nèi)容和篇幅，對(duì)上位法已有規(guī)定的不再進(jìn)行簡(jiǎn)單重復(fù)。鼓勵(lì)創(chuàng)新型立法，強(qiáng)調(diào)地方特色，以解決地方實(shí)際問(wèn)題為目標(biāo)制定地方性法規(guī)，使地方立法做到有的放矢，真正對(duì)地方的改革、發(fā)展、穩(wěn)定起到保障和促進(jìn)作用。