四、創新立法工作方式，突出科學立法、民主立法

（一）強化基層立法調研

對于地方立法而言，沒有調查研究就沒有審議發言權。充分的調研是做好立法工作的重要基礎，貫穿立法各個環節。無論是提高立法的針對性、可執行性，還是突出地方特色，都離不開立法調研。要掌握第一手、最真實的情況，必須強化基層立法調研。在地方性法規審議階段，人大有關專門委員會和法制委員會根據立法需要，吸收常委會組成人員、人大代表參與立法調研，圍繞立法中的重點和難點問題進行充分調研，深入基層一線，通過走訪工礦企業、機關學校、社區街道、田間地頭，深入人民群眾，重點聽取相關部門、人大代表、管理相對人的意見和建議，吃透省情、社情、民情。基層立法調研更加注重調研對象的針對性、調研區域的代表性、調研方式的多樣性、調研程度的深廣性、調研內容的實用性、調研結果的真實性。根據不同的地方性法規，采取不同的基層立法調研形式，更加接地氣，問計于民。一是走進基層，面對面聽取基層意見。如預防未成年人犯罪立法可以選取未成年犯罪率高的地區召開評估會；物業服務和管理立法可以分別實地走訪優、中、差等次的社區召開座談會，聽取基層組織和群眾的意見建議。二是走進廠礦，向一線工人了解情況。如在開展安全生產、林業有害生物防治立法調研時，深入車間、林場，向生產工人、護林員了解實際情況。三是走進會場，聽取與會代表意見。如華僑權益保護立法可以走進華創會會場，向海外華僑創業代表征求意見，聽取他們的訴求。四是走進校園，虛心向專家請教。如在自主創新、專利等專業性強的地方性法規立法過程中，選擇到各大高校的相關院校，請專家學者“把脈問診”。

（二）提高公眾對地方立法的關注度

人民能否當家作主，一個判斷的重要方面就是人民群眾是否能通過各種途徑參與國家的立法工作。當前，我國處于利益多元化時期，通過公眾參與地方立法，表達利益訴求，可以讓各種利益得到正確反映和統籌兼顧。長期以來，公眾參與地方立法的程度不高，一個重要的方面就是公眾對地方立法的關注度不高。十八大以來，地方人大就如何提高公眾對地方立法的關注度做了大量工作。一方面，拓寬公眾參與地方立法的渠道。除了優化法規公開征求意見、召開立法聽證會、座談會、論證會、問卷調查等傳統方式，聽取社會群眾尤其是管理相對人、利益相關方的意見外，還可以在傳統方式的基礎上創新形式，比如，將座談會開到社區、居（村）委會，“零距離”聽取公眾的意見和建議，利用微博、微信公眾號等網絡新渠道向公眾推送地方立法信息等。另外在人大常委會召開分組會議或者全體會議審議地方性法規時，邀請公眾旁聽，就地方性法規的修改完善提出建議。另一方面，增強公眾參與地方立法的實效性。一是做好地方立法信息公開。地方人大常委會應當通過各種形式主動向社會公開地方立法相關信息，確立立法規劃等各個環節的信息發布體系，將地方立法信息最大范圍傳遞給社會公眾。二是增強征求公眾意見的針對性。在公布草案的同時，附上征求意見提綱，增強針對性；還可圍繞草案涉及的重點、焦點、難點問題，科學設計調研問卷，采用問卷調查、網上投票、板塊留言等方式，了解公眾的訴求和意見。三是建立公眾意見的反饋制度。地方性法規特別是社會關注的重要法規向社會征求意見的，要通過相關媒體公布公眾提出意見情況以及吸納情況，并將其作為向人大常委會會議報告的重要內容。還要把公眾參與程序和對公眾意見的采納、反饋等以地方性法規的形式予以確認和保障。四是實行地方立法獎勵制度。對提出立法項目建議、法規重大修改意見或者改進地方立法的措施被采納的社會公眾予以表彰和獎勵，以提升公眾榮譽感和參與地方立法的積極性。

（三）涉及民生的重大立法事項召開立法聽證會

立法聽證是體現立法決策民主化、科學化的重要程序設計，是開門立法的好形式。涉及民生的重大立法事項召開立法聽證會可以盡可能地聽取到代表社會不同方面的聲音，進一步拓寬公民有序參與地方立法的途徑，提高立法質量。為避免地方立法聽證會流于形式，地方人大在舉辦地方立法聽證會的時候主要改進了以下幾點。第一，召開地方立法聽證會嚴格遵循立法聽證程序。雖然目前國家層面還沒有關于立法聽證程序的法律法規，但是很多地方都出臺了地方立法聽證的相關辦法或者規程，對聽證議題的確定、聽證公告的發布、聽證陳述人的選取、組織聽證陳述人發言和辯論等都做了比較合理、細致的規定。第二，加大對地方立法聽證會的宣傳力度。充分利用報紙、廣播、電視、網絡等各種媒體，對地方立法聽證會進行多方面多角度的宣傳，促使廣大群眾踴躍報名參加，了解聽證會的各種情況，提高對聽證會的社會關注度，擴大聽證會的影響。2016年湖北省人大常委會就《湖北省物業服務和管理條例》舉行的基層立法聽證會，就委托了騰訊大楚網同步開展網上聽證和視頻直播。第三，認真梳理地方立法聽證會的成果。對聽證會上陳述人的不同觀點都要進行記錄和歸納整理，做到全面反映，保證客觀、準確。地方人大常委會必須認真研究聽證意見，根據聽證意見對聽證問題的立法決策提出立法建議，形成聽證報告，并在官網進行公布，向社會反饋聽證意見處理情況。

（四）充分發揮基層立法聯系點作用

黨的十八屆四中全會明確提出建立基層立法聯系點的要求，這又是實現地方立法民主化，確保地方性法規更好地體現民意、維護民利，進一步加強和改進立法工作的重要舉措。一方面，為人民群眾及時掌握立法動向、了解地方立法工作提供便利條件，做到知情知政，切實保障人民群眾享有知情權、參與權、表達權、監督權；另一方面，基層立法聯系點貼近基層、貼近群眾，了解社情民意，有的基層立法聯系點如有的企業本身就是法規中的權利義務主體、利害關系人，可以更加準確、真實地將人民群眾的迫切需要以及對立法工作的建議和意見及時反映到地方人大常委會。首先，在基層立法聯系點的設立方面，在基層人大或者政府推薦的基礎上，選擇鄉鎮、街道、社區、生產企業、學校以及基層有關部門作為聯系點，既要注重基層聯系點的多樣性和廣泛性，又要兼顧不同區域、行業領域、人群的特點和立法需求。其次，在基層立法聯系點的職責方面：一是對地方性法規草案提出意見、建議；二是對地方人大常委會提出立法建議和要求，對立法規劃、計劃提出意見；三是圍繞地方立法中的主要問題及地方性法規執行情況開展調查，提出建議；四是參與地方人大常委會組織的立法調研、評估、座談。再次，在立法基層聯系點的工作保障方面，地方人大常委會出臺相關制度規范，明確設立條件、職責要求、經費保障等；撥付基層立法聯系點工作經費，對重大活動給予適當補貼；建立專門的信息交流溝通平臺，保證信息交流的通暢；組建基層立法聯絡員隊伍，定期指導與培訓；建立績效考核制度，提高聯系點的履職能力。

（五）重視專家參與

立法的民主化、科學化、公正性是當今立法的三大主流，專家參與地方立法正好契合了這些主流。如今，各界普遍認為專家參與地方立法是有效解決地方立法存在問題的有效方式，它的理論基礎是基于公民參與的立法價值與立法效能的實現，有利于為創新地方立法體系提供充足的智力支援，建立科學合理穩定的立法體系，摒棄部門利益，提高立法效率和質量。十八大以來，地方人大在創新專家參與地方立法方式方面主要做了以下工作：一是建立立法顧問組織。地方人大常委會從科研單位、高等院校及司法部門中聘用10余位法律實踐工作者和法學專家擔任立法顧問，成立立法專家顧問組。選聘地方立法顧問要堅持公開、民主、擇優的原則，選擇熱心地方立法工作，具有較高法學理論素養或者豐富的法律實踐經驗且具有有較強影響力的人。對聘用的立法顧問實行動態管理，定期召開立法顧問組工作會議，對顧問組成員根據情況適時進行調整，增加新的成員，解聘不適合成員，對在地方立法工作中作出顯著成績的成員給予表彰和獎勵。二是邀請專家參與地方性法規制定過程。地方人大常委會制定和修改地方性法規前，通過電話、信函、傳真、電子郵件等方式征求立法顧問的意見；并結合年度立法計劃，根據立法顧問組成員的專長，每名專家確定1—2部法規草案作重點研究。有的法規，可以召開專家論證會、評估會；有的法規，可以專門到大專院校、科研所召開座談會，聽取意見和建議；有的法規，可以委托專家起草；有的法規，可以邀請專家全程參與法規修改工作。三是發揮地方立法研究中心的作用。充分發揮地方高校和人才資源的優勢，地方人大常委會與省內外高校簽訂長期合作的意向書，與地方高校一起建立地方立法研究中心或者成立地方立法研究會，共同參與地方立法理論研究課題，為地方人大常委會進行法律知識講座，提供地方立法相關咨詢服務，協助培訓地方立法工作人員，增強與相關高校在地方立法方面的合作和研究。

 

（課題組成員：滕鑫曜系湖北省人大常委會原副秘書長，楊建業系省人大常委會法規工作室經濟法規處處長，孫愛萍系經濟法規處調研員，張彥系經濟法規處副處長，陳苒、付炫平系經濟法規處四級主任科員。）