三、人民代表大會制度面臨的挑戰與制度改進的探索

（一）反思人大代表賄選事件，催生制度改進

1．反思賄選事件

2013年的湖南衡陽破壞選舉案和2016年的遼寧賄選案，一起發生在市級層面，一起發生在省級層面，被認為“是對我國人民代表大會制度的挑戰，是對社會主義民主政治的挑戰，是對國家法律和黨的紀律的挑戰”，危害性極大。

縱觀兩起案件的始末，不僅暴露當地惡劣的政治生態，折射出選舉人不當的逐利觀念，而且也暴露我國間接選舉中的諸多漏洞。一是現行法律法規中賄選的定義不完善。2015年《選舉法》第57條把賄選的方式限定為“金錢或者其他財物”，把賄選的對象限定為“選民或者代表”。二是候選人提名程序不健全。2015年《選舉法》第29條規定代表候選人的組織提名和聯名提名兩種方式。但實踐中，聯名提名常常不受重視，很少發揮作用。三是選舉監督效果欠佳。2015年《選舉法》第48條、58條規定了選舉的內部監督程序，但監督效果不理想。四是籌備組的法律依據和定性不明確。無論是我國《憲法》，還是《選舉法》《代表法》等法律對籌備組的設立及職權均沒有任何規定。

2．相關法律的修改建議

雖然全國人大常委會在2015年對《組織法》《選舉法》《代表法》進行了一次集中修訂，但是對湖南衡陽破壞選舉案的教訓汲取還不夠充分，建議時機成熟時再修改完善相關法律規定。

第一，建議修改《選舉法》部分條文。在第二章選舉機構部分，增加籌備組的設立和職權，明確籌備組臨時性選舉主持機構的性質，規定可以代行人大常委會部分法定職權的范圍。在第33條明確規定，代表候選人與選民見面制度，明確代表候選人可以公開表達自己的政治主張等內容。第48條增加受選民和原選舉單位監督的方式。第57條第1款第1項對賄選的定義，對于賄選的方式應當增加“其他利益”，而賄選的對象和情形應當按照實踐情況增加相應人員和行為。

第二，建議修改《代表法》部分條文。增加對代表德、能、勤、績、廉方面的基本標準的規定，要求代表具有參政議政的基本素質和能力；有關履行代表職責的義務性規定多用“應當”，而少用“可以”；在第45條明確代表報告履職情況的次數，建議至少每季度1次，加強選區和選民對人大代表的監督；在第46條明確代表不得濫用言論免責權、人身特別保護權等權利，以及不得利用代表身份和影響力為個人或他人謀取不正當利益。

第三，建議修改《組織法》部分條文。在第三章縣級以上的地方各級人大常委會部分，同樣增加籌備組的設立和職權；增設專門的選舉監督機構；明確各級人大主席團的職能和定性。

（二）正視立法中的部門利益法律化問題，著力程序防范

1．立法中部門利益的現實存在

政府部門影響立法擁有天然內在動力，甚至異化為將部門利益法律化。解決部門利益法律化問題，應在現行立法體制的基礎上，限制行政部門的“亂作為”，以及明確職權相應的責任承擔，而不能簡單機械地排除政府部門的參與權。這是因為，政府部門參與立法具有正當性：第一，從《立法法》等法律規定來看，政府是法定的法律、法規案提起主體，而提出法律、法規案的前提是草擬草案。第二，政府職能部門與人大立法相比，在專業性和便捷性上具有更大優勢，能夠更好地對癥下藥。

問題的關鍵在于，法律、法規案的法定主體更多的是形式意義的平等，政府及其組成部門在政治實踐中包攬了絕大多數的法律起草事宜。破題要領在于保障法律案主體的平等地位，從現實出發，突破口應放在充分發揮人大常委會、人大各專門委員會和人大代表的立法能力上。具體來講，要重視立法計劃，將人大調研與立法計劃有機結合，主動商請相關人大代表、專家、學者參與調研，再公開征求包括政府部門在內的社會各方意見。

部門利益法律化的根源表現為：政府部門立法更多強調自己的管理職權、管理手段，而忽視自身應當承擔的法定職責和服務職能。政府的自身革命是硬幣的一面，人大的立法監督是硬幣的另一面。法規備案審查是人大立法監督的集中體現。但實踐中，這項制度實施效果不樂觀，有學者總結為：立而不備、備而不審、審而不決、決而不剛。全國人大常委會法工委副主任許安標在2017年3月9日召開的十二屆全國人大五次會議記者會上表示，還沒有公開撤銷的案例。

2．相關法律的修改建議

第一，建議修改《立法法》第15條，讓程序規定更加平等。一個代表團或者三十名以上的代表相對于國務院等主體提出的法律案，有可能需要經過專門委員會審議才能進入會議議程，后者則完全不需要。這種不平等的程序規定在實質上侵害了地方和人大代表個體的權力。我國地域廣闊，地域差異較大，應當重視地方差異化的合理訴求。

第二，建議修改《立法法》第5章“適用與備案審查”，擴大立法監督的范圍和對象，或者出臺專門的“立法監督法”。人大的立法監督不是一個獨立的局限于事后備案審查的階段，它應該貫穿于立法活動的全過程。對象也不是局限于行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，還應當包含對法律。因此，在法律法規規章的起草、討論、審議、表決和備案階段，均應有立法監督活動介入，《立法法》設計的法規備案審查制度仍不足以勝任。在下次《立法法》修訂時，可以考慮將“審查”與“備案”分立，單獨設章。未來合憲性審查工作的開展，對于推進憲法實施和監督意義重大。在各方面條件成熟時，建議制定“立法監督法”，探索建立具有中國特色的合憲性審查制度。