四、堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，展望未來發展

（一）指導思想

人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善。一是堅持正確的政治方向，認真貫徹落實黨的十九大精神，深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，堅決維護黨中央權威和集中統一領導，堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。二是堅決維護憲法法律權威，堅持依憲治國、依憲執政，加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。三是明確人大機關定位，發揮人大立法主導作用，充分支持和保障人大職權行使，保持人大同人民群眾密切聯系。四是加強人大自身建設，完善人大專門委員會設置，優化人大常委會和專門委員會組成人員結構，推動人大工作再上新臺階。

（二）人大機關定位的新要求

理解黨的十九大報告對人民代表大會制度的最新定位，關鍵在于明確堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國三者之間有機統一的關系。黨的十九大報告對這三者之間的關系的權威闡述是：“黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式，三者統一于我國社會主義民主政治偉大實踐。”未來人大機關的發展，首先必須始終堅持黨的領導，其次必須全面履行憲法法律賦予的職責做好工作機關，最后必須進一步密切同人民群眾的聯系做好代表機關。

1．堅持黨對人大工作的領導

黨的領導是中國特色社會主義制度的本質特征，也是做好人大工作的根本保證。黨通過人民代表大會制度建立的國家機構體系，將黨的路線方針政策和決策部署在各級國家機關中得到貫徹執行，發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。通過人大立法權行使，將黨的主張通過法定程序上升為國家意志。通過人大人事任免權的行使，使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員。

2．明確人大工作機關和代表機關的定位

在我國，作為工作機關的人大，承擔著憲法法律賦予的國家權力機關、國家立法機關、憲法修改、解釋、監督機關的職能。作為國家權力機關的人大，行使的是人民賦予的國家權力，并將國家權力配置到不同國家機關行使，形成決策權、執行權、監督權既合理分工又相互協調的國家機關體系，以及中央和地方國家權力分配體系。作為國家立法機關的人大及其常委會，行使的是國家權力中的立法權，與國家行政機關、審判機關、檢察機關以及將來的監察委員會并列。作為憲法修改、解釋、監督機關的人大，應當加強憲法實施和監督，健全憲法解釋程序機制，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。作為代表機關的人大，必須保證和發展人民當家作主。人民應當能夠通過公正的選舉制度，選出真正代表自己權益的代表，參與國家政治、經濟和文化、社會事務的管理。

（三）人大職權行使的實效性

1．努力立良法促善治

中國特色社會主義法律體系形成以來，人大立法進入精細化立法時期。做好未來時期立法工作，應當把握六個重點：一是堅持黨對立法工作的領導。這是加強黨的領導作用在立法工作中具體貫徹。二是堅持科學立法、民主立法、依法立法的理念。在不斷修訂完善各領域立法的同時，要保持清醒的立法觀，即法律并非萬能，我們應當允許“法律空白”的存在。三是明確努力立良法，促善治的目標。提高立法質量，努力立良法善法，是深化依法治國實踐的更高標準。四是發揮人大在立法工作中的主導作用。加強人大在立法工作中組織協調，增強立法的及時性、系統性、針對性、有效性。五是加強重點領域和民生領域立法。發揮立法在改革發展過程中的引領作用。六是做好地方立法工作。2015年《立法法》修改的特點之一是賦予設區的市地方立法權。做好地方立法工作應當明確界定地方立法權限范圍。妥善處理中央和地方立法權限的劃分。同時，進一步加強備案審查，明確省、自治區人大常委會對報請批準的設區的市地方性法規進行審查時“處理決定”的內涵和外延，確保備案審查制度的效力。

2．有效履行監督職權

2018年通過的憲法修正案和《監察法》確立了監察委員會作為行使國家監察職能的專門國家機關的憲法地位。由此建立的國家監察機關體系和專項監督制度值得研究和探索，監察委員會的實際運行狀況，監察委員會與人大、政府、兩院在具體工作關系中如何處理銜接等很多細節問題，也有待于在實踐中積極探索。按照中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》要求，為配合深化國家監察體制改革的開展，全國人大內務司法委員會更名為全國人大監察和司法委員會。更名后的人大監察和司法委員會具有哪些職能，地方人大專門委員會如何配套跟進，如何完善人大對監察委員會監察工作和履行監察職責情況的監督等，都是未來人大制度需要及時跟進研究的新問題。此外，《憲法》《立法法》修改后，對設區的市地方性法規的備案審查、對選舉過程違法行為的監督，等等，也是人大工作現在和將來發展要關注的熱點。筆者認為，省級人大及其常務會應當及時明確審查備案標準，制定完善相關工作規程。加強人大選舉監督，將監督范圍擴大到選舉的全過程。同時，應當增加人大質詢、特定問題調查、撤職案提起的使用頻率，使人大監督權真正發揮利劍作用。

3．依法行使決定權和任免權

圍繞重大事項討論決定權的爭論主要集中在以下幾個問題：是否應該，是否可能對重大事項討論決定權的行使劃定邊界；如果不應或者不能劃定范圍，該權力應如何實現；如果應當且可以劃定范圍，該以何種方式操作。筆者認為，解決上述疑惑的出路應當從憲法、法律規范出發，結合政治實踐的經驗，作出制度解釋和安排。2018年《憲法》第62條第16項、第67條第22項已經就該問題作出了規范性表述。為了避免列舉式存在的不周延情況，可以通過對《憲法》條文擴大解釋，作為對列舉式規范的補充。從政治實踐看，廣東省、上海市、江蘇省、湖北省等多個省市均已有相關規范出臺以及政治實踐，檢驗了劃定人大重大事項討論決定權范圍，也為人大充分行使職權提供實踐依據。針對人事任命權現實運行中存在的重任輕免、任后監督不力、程序不統一等突出問題。筆者認為，人大及其常委會行使人事任免權既要保證對任免對象的全方位考察，接納黨組織的政治考察結果，又要尊重人大的程序性權力，使之產生實質的任免效應。

（四）人大自身建設的制度化

加強人大自身建設，是人大及其常委會依法履行職責的重要條件和保障。黨的十九大報告指出，“健全人大組織制度和工作制度”“完善人大專門委員會設置，優化人大常委會和專門委員會組成人員結構”。2018年3月，在中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》中，明確提出完善全國人大專門委員會設置，更好發揮職能作用。

1．完善人大組織制度

提高人大常委會、專委會專職組成人員比例，是人大組織制度建設的重要內容。下一步，應當增加人大常委會機關人員編制數量，尤其要多吸收各類專家人才。同時，加強同人大代表和人民群眾的密切聯系，發揮“代表之家”“代表聯絡室”等代表聯絡機構，運用大數據和“互聯網+”等平臺，拓寬人民參與途徑，及時回應群眾關切。

2．提高代表履職能力和責任感

提高人大代表的履職能力，是匯集民愿、反映民意、傾聽民心的應有之義。應當把好人大代表準入關。明確人大代表的資格標準，將更專業、能力更強的代表吸收到人大代表隊伍中來。做到培訓必須化、常態化、定期化。不斷提高代表素質和能力，如政治素質、法治素質、審議工作報告的能力、社會活動能力等。加強對代表履職的監督。搭建代表與選民的直接平臺，利用現代化的手段拉近代表與選民之間的距離。提高代表提案質量。筆者認為，對于常年不發言、不提議案建議的代表，應當及時啟動監督程序予以罷免。

（五）選舉制度的再完善

選舉制度是人民代表大會制度的邏輯起點，是衡量國家民主程度的重要標志。我國選舉制度的完善，關鍵在于從行政管理思維轉換為程序思維，通過更為公正的程序和制度設計，保障公民和代表自由行使選舉權和被選舉權。應當吸取人大代表賄選事件的教訓，在相關法律中明確籌備組和大會主席團的定位和職權，健全事后追責程序；選舉機構的職權設定應當更為明晰，每個選舉程序都應提前在政府網站、報紙、廣播等公共平臺詳細公開信息；科學分配代表名額，適當增加農民、工人、知識分子等身份的代表名額，減少官員、企業家等代表的名額比例；健全公民參與，加強人大對選舉全過程的監督，明確相關法律責任后果，加大懲處力度。