三、當前工作中存在的困難和問題

近年來，由于湖北省委的堅強領(lǐng)導和大力支持，湖北省在堅持黨對人大工作的領(lǐng)導，充分發(fā)揮人大制度政治優(yōu)勢方面取得了很大的成就，呈現(xiàn)出人大工作的湖北特色。然而，在人大的工作實踐中也存在著一些問題和困難，尤其反映在縣市區(qū)人大及其常委會的工作實踐中。

1．地方立法質(zhì)量有待提高

當前的地方立法實踐中地方立法質(zhì)量不高，主要表現(xiàn)在以下三個方面：第一是權(quán)責難以界定問題?，F(xiàn)代社會治理中出現(xiàn)問題，往往是非常復雜的，涉及多個政府職能部門，因而容易出現(xiàn)職能交叉、政出多門、權(quán)責不清的現(xiàn)象。而地方希望通過立法形式來解決這一問題，然而由于上位法沒有相應改變，致使地方立法根據(jù)實際作出一些很好的創(chuàng)新，但卻存在于法無據(jù)問題，導致執(zhí)法過程中權(quán)責難以界定清楚，最終“有法難依”。第二是重復性立法，而結(jié)合地方實際的特色性立法內(nèi)容則比較少見，這種狀況在相關(guān)設(shè)區(qū)的市較為普遍。對比而言，這些地方的立法與作為其上位法的省級立法高度相似，大部分法條甚至就是簡單直接照搬相關(guān)立法規(guī)定，而對于各地方立法的特殊內(nèi)容需求，在立法表述中回應不多。第三是立法力量不足問題。隨著全面依法治國戰(zhàn)略的實施，更加強調(diào)要在法治框架中推進改革，面對各種改革面臨的深層次問題，需要地方立法的法律法規(guī)數(shù)量急劇增加，然而由于地方人大在立法方面的人才、能力、編制等方面存在著嚴重不足，無法滿足當前經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾對立法的需要。

2．人大監(jiān)督權(quán)威性有待增強

人大監(jiān)督“一府兩院”是我國憲法賦予人大及其常委會的法定權(quán)力，體現(xiàn)了“國家一切權(quán)力屬于人民”的憲法原則，在我國監(jiān)督體系中具有最高的法律效力。然而在人大監(jiān)督實踐中，這種權(quán)威性卻并沒有真正體現(xiàn)出來。對于“一府兩院”的監(jiān)督，缺乏剛性約束機制，往往是建議性監(jiān)督意見多，而強制性監(jiān)督意見少。在有些地方還存在一些人大監(jiān)督建議交給相關(guān)職能部門之后，并沒有得到及時滿意研究辦理，而是以文件形式向人大常委會報告辦理結(jié)果，從而造成人大監(jiān)督針對性、有效性不強。造成這一現(xiàn)象的原因，一是人們對人大作為國家權(quán)力機關(guān)的地位認識不夠，有些人認為人大不如黨委、政府重要，基本上等于退居二線。還有的人甚至認為人大監(jiān)督只是走程序，沒有實質(zhì)作用。二是人大代表的監(jiān)督素質(zhì)不夠。人大監(jiān)督具有很強的專業(yè)性，需要花費大量的精力和時間，由于地方人大代表來自各行各業(yè)，除了對人大監(jiān)督的法律法規(guī)知之不多外，還有自己的本職工作，也就不可能全面掌握被監(jiān)督部門的具體情況，因而很容易使監(jiān)督流于形式。

3．討論決定重大事項的法規(guī)制度有待完善

我國憲法規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會有權(quán)討論、決定本級行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項。地方組織法又進一步對地方人大常委會有權(quán)討論、決定的重大事項具體劃分為九個方面的內(nèi)容。然而，這些規(guī)定都是一些原則性規(guī)定，范圍很寬泛，沒有對重大事項的具體內(nèi)容和標準作出相應界定。由于缺乏對人大決定重大事項的具體的實施細則，導致一些地方政府對重大事項的提請往往具有一定的選擇性，甚至將某些不屬于重大事項范圍，但在推行中困難較多或是社會爭議很大的問題，如征地拆遷等，借助于人大決定的法律權(quán)威，主動提請人大討論、決定。一些地方人大作出的決定在內(nèi)容表述上很難把握到位，要么過于抽象，缺乏可操作性，政府執(zhí)行起來無從著手；要么過于具體，制約了政府行政工作的自主性。此外，人大對重大事項決定的執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)督和剛性的制約手段，容易出現(xiàn)有決無行、行而無果的現(xiàn)象，難以達到預期的目的和效果，從而影響人大重大事項決定的權(quán)威性。

4．地方人大代表與人民群眾的聯(lián)系有待拓展

地方人大代表來自各個地區(qū)、系統(tǒng)和行業(yè)，實行兼職制。這種兼職制有利于人大代表保持與選民或選舉單位的密切聯(lián)系，有利于隨時傾聽廣大基層人民群眾的呼聲和接受人民群眾的監(jiān)督，是我國人民代表大會制度優(yōu)越性的體現(xiàn)。然而，在現(xiàn)實中，一些地方人大代表在聯(lián)系人民群眾方面還做得很不夠。一是因為我國人大代表的選舉主要是依據(jù)政治性和代表性，而忽視了代表的專業(yè)性，一些代表在自己的工作領(lǐng)域非常優(yōu)秀，但卻缺乏當人大代表的專業(yè)政治素質(zhì)，缺乏與基層人民群眾打交道的能力。還有少數(shù)代表只是把當選代表當作是一種政治榮譽，而缺乏主動聯(lián)系群眾的積極性。二是我國現(xiàn)行法律法規(guī)對人大代表聯(lián)系群眾的范圍、內(nèi)容、方式、保障機制等方面缺乏具體操作性強的規(guī)范性指導意見。三是人大代表聯(lián)系人民群眾的范圍比較狹窄，聯(lián)系的方式方法也比較單一。人大代表大多數(shù)只是聯(lián)系本單位、本部門而很難跨出去。在方法上也多以召開座談會、實地走訪、電話交流、參加考察等為主，往往是走馬觀花，難以深入了解實際，從而導致人大代表同人民群眾的聯(lián)系不夠，聽取人民群眾的呼聲和建議不夠。

5．地方人大常委會組成人員的專職化比例有待提高

2015年，中共全國人大常委會黨組《關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》中規(guī)定：“加強縣級人大組織建設(shè)，優(yōu)化常委會組成人員結(jié)構(gòu)，逐年將專職組成人員比例提高到60%以上?！比欢斍拔沂〉囊恍┦锌h人大常委會組成人員離這一比例尚有不小的差距，以鄂西某市為例，該市13個縣市區(qū)人的常委會組成人員總數(shù)為405人，其中專職人員205人，占比為50.6%，全市平均比例為53.8%，有7個市縣區(qū)低于55%，其中占比最低的縣級人大常委會僅為36.4%。此外，一些地方人大機關(guān)工作人員的人才結(jié)構(gòu)也不盡合理，法律、經(jīng)濟、社會管理等專業(yè)方面的專才數(shù)量和編制嚴重不足。