第三節(jié)　我國通用航空業(yè)管理體制及法規(guī)政策

通用航空是民用航空的重要組成部分，它直接為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、能源開發(fā)和科研服務(wù)，保證了國家重點建設(shè)的需要，對促進國家各行業(yè)的發(fā)展、提高人民生活水平起著不可替代的作用。為大力發(fā)展我國的通用航空事業(yè)，國家不僅需要出臺支持通用航空發(fā)展的政策，也有必要對相關(guān)的法律制度進行修改和完善，建立一整套管理通用航空的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，為通用航空發(fā)展創(chuàng)造良好的法律保障環(huán)境。

一、通用航空業(yè)管理體制

通用航空業(yè)管理體制主要涉及空域管理、行業(yè)監(jiān)管和國際規(guī)范。

（一）空域管理體制

根據(jù)《中華人民共和國民用航空法》（以下簡稱《民用航空法》）和《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》，國家對空域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理。國務(wù)院、中央軍事委員會空中交通管制委員會領(lǐng)導(dǎo)全國的飛行管制工作，空軍負責(zé)具體管理工作，包括審批飛行計劃、指定航路和飛行高度、制定飛行規(guī)則、管制空中交通、管理飛行禁區(qū)等。根據(jù)《中國民用航空空中交通管理規(guī)則》，中國民用航空局（簡稱中國民航局或民航局）空中交通管理局根據(jù)國家規(guī)定負責(zé)全國民用航空空中交通管理的組織實施。

（二）行業(yè)監(jiān)管體制

《民用航空法》對我國民用航空各個方面的監(jiān)管進行了規(guī)定，交通運輸部下屬的中國民用航空局是中國航空運輸業(yè)的行政主管部門和行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)。作為中國航空運輸業(yè)的直接管理機構(gòu)，中國民用航空局對航空運輸業(yè)實施宏觀管理，代表國家履行涉外民航事務(wù)職能。

根據(jù)《民用航空法》等法律法規(guī)，民航局具體監(jiān)管內(nèi)容包括：民用航空器國籍登記及適航管理，航空人員訓(xùn)練、考核、體格檢查、頒發(fā)執(zhí)照等管理，全國民用機場的布局和建設(shè)規(guī)劃管理，民用機場使用許可證審批及頒發(fā)，民航無線電等。

根據(jù)《民用航空法》的相關(guān)規(guī)定，民航局負責(zé)通用航空企業(yè)經(jīng)營許可證的審批。未取得經(jīng)營許可證的，工商行政管理部門不得辦理工商登記。從事非經(jīng)營性通用航空的，應(yīng)當(dāng)向民航局辦理登記。此外，民航局及其所屬民用航空地區(qū)管理局還根據(jù)《關(guān)于引進進口通用航空器管理暫行辦法》對進口通用航空器實施兩級審批和管理。

（三）國際通用航空業(yè)的管理體制

由于通用航空器通常航程較短，較少進行國際飛行，除了公務(wù)航空之外，其他領(lǐng)域尚未有明確的適用于國際通用航空運輸活動的公約、雙邊服務(wù)協(xié)定、管理制度。通常，公務(wù)機等固定翼飛機進行國際飛行，依據(jù)公共運輸航空國際飛行公約、雙邊服務(wù)協(xié)定，以及途經(jīng)國相關(guān)民航管理部門的具體規(guī)定展開飛行活動。直升機等航空器進行國際飛行，一般遵循途經(jīng)國民航管理部門的具體規(guī)定展開飛行活動。

二、我國通用航空業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)和政策

近年來，中國制定并頒布了一系列有關(guān)通用航空市場準(zhǔn)入、運行標(biāo)準(zhǔn)以及外商投資通用航空業(yè)等方面的法規(guī)、規(guī)章等，包括國家法律（1部）、行政法規(guī)（2部）、民航規(guī)章（30多部）、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（16部）。中國現(xiàn)行通用航空法律以《民用航空法》為核心，輔以《國務(wù)院關(guān)于通用航空管理的暫行規(guī)定》《通用航空飛行管制條例》等專門的行政法規(guī)以及一系列有關(guān)通用航空的民航規(guī)章。這些成為規(guī)范通用航空活動的法律依據(jù)，初步形成了通用航空法律法規(guī)體系。

（一）法律法規(guī)

1. 國家法律

《中華人民共和國民用航空法》，1995年10月30日頒布，1996年3月1日正式實施，2017年11月4日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議修正。這部法律第十章第145條至150條對在我國從事通用航空活動須具備的法定條件做出了規(guī)定，設(shè)定了通用航空的定義以及從事通用航空活動的條件，明確提出保障飛行安全，保護用戶、地面第三人以及從事通用航空活動的單位和個人的合法權(quán)益。

2. 行政法規(guī)

1986年1月8日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于通用航空管理的暫行規(guī)定》。該規(guī)定首次將“專業(yè)航空”更名為“通用航空”，明確了通用航空行業(yè)管理機構(gòu)、從事通用航空活動需履行的報批手續(xù)、從事通用航空經(jīng)營活動的審批管理程序等。在《民用航空法》出臺之前，該規(guī)定為通用航空行業(yè)管理提供了法規(guī)依據(jù)。目前該規(guī)定仍作為實施通用航空企業(yè)赴境外開展經(jīng)營活動的行政許可的法律依據(jù)。

2003年1月10日國務(wù)院、中央軍委聯(lián)合頒布《通用航空飛行管制條例》。該條例是管理通用航空飛行活動的基本依據(jù)，在通用航空飛行的空域管理、服務(wù)保障、審批手續(xù)等方面做了進一步調(diào)整，規(guī)范了從事通用航空飛行活動的單位或個人向當(dāng)?shù)仫w行管制部門提出飛行計劃申請的程序、時限要求；明確了一些特殊飛行活動所需履行的報批手續(xù)和文件要求。它是我國頒布的第一部有關(guān)通用航空方面的飛行管理條例，為我國長期處于瓶頸狀態(tài)的通用航空事業(yè)注入了活力，也是對通用航空活動依法管理的重要舉措，對于合理開發(fā)和充分利用國家空域資源，保障飛行安全和通用航空事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了積極的促進作用。

3. 民航規(guī)章

目前涉及通用航空的民航規(guī)章共30多部，內(nèi)容包括經(jīng)濟管理、安全運行、執(zhí)照管理、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等方面，主要有以下幾部規(guī)章。

2004年6月1日發(fā)布《一般運行和飛行規(guī)則》（CCAR-91部）。該規(guī)章適用于在中國境內(nèi)的所有民用飛行以及使用在中國登記的民用航空器所執(zhí)行的所有運行。這部規(guī)則整合了各種復(fù)雜的飛行、運作等規(guī)定，形成了通用航空的一個基礎(chǔ)性規(guī)章，標(biāo)志著通用航空立法走上規(guī)范化軌道。CCAR-91部的發(fā)布對我國廣泛分布和日益普及的通用航空和航空作業(yè)飛行運行提供了管理依據(jù)，為我國通用航空和航空作業(yè)飛行的系統(tǒng)化、法制化管理奠定了基礎(chǔ)。

《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》規(guī)范了行業(yè)管理部門對通用航空經(jīng)營的行政許可行為，規(guī)定了設(shè)立通用航空企業(yè)的條件、經(jīng)營項目、申報文件要求、審批程序等。

《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》規(guī)范了行政管理部門對非經(jīng)營性通用航空活動的行政許可行為，規(guī)定了申請登記的條件、內(nèi)容、文件要求、登記程序等。

1996年8月1日發(fā)布《通用航空企業(yè)審批管理規(guī)定》，規(guī)范了從事經(jīng)營性通用航空活動的企業(yè)的設(shè)立條件和審批程序、通用航空的經(jīng)營項目、開辦通用航空企業(yè)應(yīng)當(dāng)遵循的主要原則、企業(yè)的變更、終止和經(jīng)營許可證管理等。

《外商投資民用航空業(yè)規(guī)定》等部門規(guī)章，規(guī)定了境外資本投資民用航空包括通用航空的具體條件和審批程序等。

《民用航空器駕駛員、飛行教員和地面教員合格審定規(guī)則》等規(guī)章明確了申請專業(yè)人員執(zhí)照、資質(zhì)的具體條件和要求。

1. 案例中方某行為違反了哪些法律規(guī)定？

2. 私人飛機上天需要按規(guī)定辦理哪些手續(xù)？

（二）通用航空業(yè)的主要政策

自2011年以來，各級政府和行業(yè)主管部門相繼出臺了諸多促進通用航空發(fā)展的政策措施，這些政策的出臺大大激發(fā)了民間投資通用航空的熱情。

1. 空域管理政策

近10年來，我國民航管理部門已將通用航空業(yè)作為民航發(fā)展重點，國家也不斷推進與通用航空業(yè)發(fā)展最密切相關(guān)的低空空域管理改革。

2004年，我國召開首次全國空管工作會議，提出有計劃地開放低空空域。

2009年，國務(wù)院、中央軍事委員會空中交通管制委員會召開低空空域管理改革研討會，明確指出“適時有序地開放低空飛行區(qū)域”，擬定《關(guān)于加快通用航空發(fā)展的意見》，并先后確立東北地區(qū)通用航空政策試點、內(nèi)蒙古通勤航空試點、新疆通勤航空與飛行員培訓(xùn)試點、江蘇通用航空應(yīng)急救援試點等項目。

2010年7月，中國人民解放軍空軍副司令員趙忠新公布在黑龍江、廣東兩省進行低空開放試點工作。

2010年11月，國務(wù)院、中央軍委聯(lián)合下發(fā)《深化我國低空空域管理改革的意見》，確立了我國空域改革的總體目標(biāo)、階段步驟和主要任務(wù)，明確“十二五” 期間我國將全面推廣低空改革試點。根據(jù)該意見，中國將逐步放開低空空域，允許輕型固定翼飛機和直升機等一些小型飛機飛行。該意見提出在2011年前試點階段的基礎(chǔ)上，自2011年至2015年間在全國推廣改革試點，并在2016年至2020年間進一步深化改革，建立先進合理的管理體制、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)保障體系，使得低空空域資源得到科學(xué)合理的開放利用。

2. 行業(yè)政策

近10年來，我國民航管理部門已經(jīng)將通用航空視作發(fā)展重點，國家也不斷推進與通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展最密切相關(guān)的低空開放政策改革。

2011年，民航局制定的《中國民用航空發(fā)展第十二個五年規(guī)劃（2011年至 2015年）》正式出臺，規(guī)劃首次提出“全面建設(shè)民航強國”的發(fā)展戰(zhàn)略，并提出通用航空“規(guī)模快速擴大，基礎(chǔ)設(shè)施大幅增加，作業(yè)領(lǐng)域不斷擴展，運營環(huán)境持續(xù)改善，標(biāo)準(zhǔn)體系初步建立，作業(yè)量和飛機數(shù)量翻番”的發(fā)展目標(biāo)。隨著國家對于低空空域的逐步開放以及國家對于民用航空行業(yè)的政策支持，我國通用航空行業(yè)將迎來快速發(fā)展的良好時機。

2012年7月，國務(wù)院發(fā)布的《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出，要“大力發(fā)展符合市場需求的新型通用飛機和直升機，構(gòu)筑通用航空產(chǎn)業(yè)體系”，到2015年，實現(xiàn)新型通用飛機、民用直升機發(fā)展和應(yīng)用全面突破，到 2020年，實現(xiàn)通用航空產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

2016年3月，交通運輸部發(fā)布了《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》。新規(guī)定對設(shè)立經(jīng)營性通用航空企業(yè)持有放松市場管制、簡化審批程序、激發(fā)企業(yè)活動、促進通用航空發(fā)展的態(tài)勢。

2016年5月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》對進一步促進通用航空業(yè)發(fā)展作出部署。到2020年，建成500個以上通用機場，基本實現(xiàn)地級以上城市擁有通用機場或兼顧通用航空服務(wù)的運輸機場，覆蓋農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、主要林區(qū)、50%以上的5A級旅游景區(qū)；通用航空器達到5000架以上，年飛行量200萬小時以上，培育一批具有市場競爭力的通用航空企業(yè)；通用航空器研發(fā)制造水平和自主化率有較大提升，國產(chǎn)通用航空器在通用航空機隊中的比例明顯提高；通用航空業(yè)經(jīng)濟規(guī)模超過1萬億元，初步形成安全、有序、協(xié)調(diào)的發(fā)展格局。

河南安陽內(nèi)黃縣何某因為擁有3架私人飛機，被網(wǎng)民稱為河南“最牛農(nóng)民”。何某喜歡飛機，2007年1月，他花費60多萬元，從北京一家飛機廠購買2架小飛機，同年12月，又購買了一架小飛機，花了83萬元。同時他還到北京學(xué)習(xí)飛機駕駛技術(shù)，學(xué)了一個多月，但是沒有取得飛行駕駛執(zhí)照。2008年10月6日下午，何某帶上一大摞傳單，開著飛機到內(nèi)黃縣城及周邊各鄉(xiāng)的主要街道上空散發(fā)傳單，傳單內(nèi)容是防盜門優(yōu)惠活動。事后，安陽市不少企業(yè)找他，也請他散發(fā)傳單。

試分析何某存在哪些違法行為？