第三節　應急救援體系

應急救援體系是開展應急救援管理工作的基礎，一個完整的應急救援體系應由組織體制、運作機制、法制基礎和應急保障系統4部分組成。

一、應急救援體系的基本構成

應急救援體系是指為在風險事件（突發事件、事故）發生的緊急狀態下，盡可能消除、減少或降低其（可能）帶來的各種損失，針對人們的組織管理活動等所制定的一系列相互聯系或相互作用的要求而形成的有機統一整體。由于潛在的重大事故風險多種多樣，所以相應每一類事故災難的應急救援措施可能千差萬別，但其基本應急模式是一致的。構建應急救援體系，應貫徹頂層設計和系統論的思想，以事件為中心，以功能為基礎，分析和明確應急救援工作的各項需求，在應急能力評估和應急資源統籌安排的基礎上，科學地建立規范化、標準化的應急救援體系，保障各級應急救援體系的統一和協調。一個完整的應急救援體系應由組織體制、運作機制、法制基礎和應急保障系統4個部分構成。應急救援體系（CSEMS）的構成和基本內容，如圖3-3所示。

1.組織體制

應急救援體系組織體制建設中的管理機構是指維持應急日常管理的負責部門；功能部門包括與應急活動有關的各類組織機構，如消防、醫療機構等；指揮中心是在應急預案啟動后，負責應急救援活動場外與場內指揮系統；而救援隊伍則由專業和志愿人員組成。

2.運作機制

應急救援活動一般劃分為應急準備、初期反應、擴大應急和應急恢復4個階段，應急運作機制與這4個階段的應急活動密切相關。應急運作機制主要由統一指揮、分級響應、屬地為主和公眾動員4個基本機制組成。統一指揮是應急活動的最基本原則。應急指揮一般可分為集中指揮與現場指揮，或場外指揮與場內指揮等。無論采用哪一種指揮系統，都必須實行統一指揮的模式，無論應急救援活動涉及單位的行政級別高低和隸屬關系不同，都必須在應急指揮部的統一組織協調下行動，有令則行，有禁則止，統一號令，步調一致。分級響應是指在初級響應到擴大應急的過程中實行的分級響應的機制。擴大或提高應急級別的主要依據是事故災難的危害程度、影響范圍和控制事態能力。影響范圍和控制事態能力是“升級”的最基本條件。擴大應急救援主要是提高指揮級別、擴大應急范圍等。屬地為主，強調“第一反應”的思想和以現場應急、現場指揮為主的原則。公眾動員機制是應急機制的基礎，也是整個應急體系的基礎。

3.法制基礎

法制建設是應急體系的基礎和保障，也是開展各項應急活動的依據。與應急有關的法規可分為4個層次：由立法機關通過的法律，如緊急狀態法、公民知情權法和緊急動員法等；由政府頒布的規章，如應急救援管理條例等，包括預案在內的以政府令形式頒布的政府法令、規定等；與應急救援活動直接有關的標準或管理辦法等。

4.應急保障系統

列于應急保障系統第一位的是信息與通信系統，構筑集中管理的信息通信平臺是應急體系最重要的基礎建設。應急信息通信系統要保證所有預警、報警、警報、報告、指揮等活動的信息交流快速、順暢、準確，以及信息資源共享；物資與裝備不但要保證有足夠的資源，而且還要實現快速、及時供應到位；人力資源保障包括專業隊伍的加強、志愿人員以及其他有關人員的培訓教育；應急財務保障應建立專項應急科目，如應急基金等，以保障應急管理運行和應急反應中各項活動的開支。

二、應急救援體系響應機制

重大事故應急救援體系應根據事故的性質、嚴重程度、事態發展趨勢和控制能力實行分級響應機制，對不同的響應級別，相應地明確事故的通報范圍、應急中心的啟動程度、應急力量的出動和設備、物資的調集規模、疏散的范圍、應急總指揮的職位等。

典型的響應級別通常可分為以下三級。

1.一級緊急情況（Ⅰ響應）

必須利用所有有關部門及一切資源的緊急情況，或者需要各個部門同外部機構聯合處理的各種緊急情況，通常要宣布進入緊急狀態。在該級別中，做出主要決定的通常是緊急事務管理部門。現場指揮部可在現場做出保護生命和財產以及控制事態所必需的各種決定。解決整個緊急事件的決定，應該由緊急事務管理部門負責。

2.二級緊急情況（Ⅱ響應）

需要兩個或更多個部門響應的緊急情況。該事故的救援需要有關部門的協作，并且提供人員、設備或其他資源。該級響應需要成立現場指揮部來統一指揮現場的應急救援行動。

3.三級緊急情況（Ⅲ響應）

能被一個部門正常可利用的資源處理的緊急情況。正常可利用的資源指在該部門權力范圍內通常可以利用的應急資源，包括人力和物力等。必要時，該部門可以建立一個現場指揮部，所需的后勤支持、人員或其他資源增援由本部門負責解決。

三、應急救援體系響應程序

事故應急救援系統的應急響應程序按過程可分為接警、響應級別確定、應急啟動、救援行動、應急恢復和應急結束等幾個階段，如圖3-4所示。

1.接警與響應級別的確定

接到事故報警后，按照工作程序，對警情做出判斷，初步確定相應的響應級別。如果事故不足以啟動應急救援體系的最低響應級別，響應關閉。

2.應急啟動

應急響應級別確定后，按所確定的響應級別啟動應急程序，如通知應急中心有關人員到位，開通信息與通信網絡，通知調配救援所需的應急資源（包括應急隊伍和物資、裝備等），成立現場指揮部等。

3.救援行動

有關應急隊伍進入事故現場后，迅速開展事故偵測、警戒、疏散、人員救助、工程搶險等有關應急救援工作，專家組為救援決策提供建議和技術支持。當事態超出響應級別無法得到有效控制時，向應急中心請求實施更高級別的應急響應。

4.應急恢復

救援行動結束后，進入臨時應急恢復階段。該階段主要包括現場清理、人員清點和撤離、警戒解除、善后處理和事故調查等。

5.應急結束

執行應急關閉程序，由事故總指揮宣布應急結束。

四、現場指揮系統的組織結構

重大事故的現場情況往往十分復雜，且匯集了各方面的應急力量與大量的資源，應急救援行動的組織、指揮和管理成為重大事故應急工作所面臨的一個嚴峻挑戰。應急過程中存在的主要問題有：

①太多的人員向事故指揮官匯報；

②應急響應的組織結構各異，機構間缺乏協調機制，且術語不同；

③缺乏可靠的事故相關信息和決策機制，應急救援的整體目標不清或不明；

④通信不兼容或不暢；

⑤授權不清或機構對自身現場的任務、目標不清。

對事故勢態的管理方式決定了整個應急行動的效率。為保證現場應急救援工作的有效實施，必須對事故現場的所有應急救援工作實施統一的指揮和管理，即建立事故應急指揮系統（ICS），形成清晰的指揮鏈，以便及時地獲取事故信息，分析和評估勢態，確定救援的優先目標，決定如何實施快速、有效的救援行動和保護生命的安全措施，指揮和協調各方應急力量的行動，高效地利用可獲取的資源，確保應急決策的正確性和應急行動的整體性和有效性。事故應急指揮系統的目的是在共同標準的結構下，將設施、設備、人員、程序和通信連為一個整體，提高事故管理的效率與質量。

事故應急指揮系統是一個通用模板，不僅適用于組織短期事故現場行動，還適用于長期應急管理行為，從單純到復雜事故，從自然災害到人為事故均可適用。應急指揮系統適用于各級政府、各領域和行業，以及多數企事業單位，可廣泛適用于包括恐怖襲擊在內的各類突發公共安全事件。現場應急指揮系統的結構應當在緊急事件發生前就已建立，預先對指揮結構達成一致意見，將有助于保證應急各方明確各自的職責，并在應急救援過程中更好地履行職責。應急指揮模式按照事故性質與規模，大致可以劃分為三種類型：單一應急指揮、區域應急指揮和聯合應急指揮。這三種應急指揮模式也不是一成不變的，可單獨存在，也可互相結合，如多起事故并發、影響性質嚴重、波及范圍廣泛時，則可采用區域聯合指揮，以提高應急指揮效率和質量。

無論哪一種類型或哪一個級別應急指揮，其組織機構基本原型都可以由指揮、行動、策劃、后勤和財政/行政5部分核心應急響應職能組成，如圖3-5所示。這是構成應急指揮系統的基本要素并具有特定的功能。

1.指揮部

事故應急指揮部成員包括事故指揮員和各類專職崗位。應急指揮員主要職責是：實施應急指揮；協調有效的通信；協調資源、分配；確定事故優先級；建立相互一致的事故目標及批準應急策略；將事故目標落實到響應機構；審查和批準事故行動計劃；確保整個響應組織與事故指揮系統/聯合指揮融為一體；建立內外部協議；確保響應人員與公眾的健康、安全和溝通媒體等。專職崗位是指直接向事故應急指揮員負責并在指揮部門內負責專門事務的崗位，在特殊情況下，有權處理一些事先并未預測到的重大問題。事故應急指揮系統中主要有三類專職崗位：公共信息官員、安全官員和聯絡官員。

（1）公共信息官員（PIO） 負責與公眾或媒體溝通，以及與其他相關機構交流事故信息。公共信息官員準確而有序地報告有關事故原因、規模和現狀的信息，還包括資源使用狀況等內外部需要的一般信息。公共信息官員要發揮監督公共信息的重要作用。無論是哪一類指揮機構，僅能任命唯一的公共信息官員。所有事故重要信息的發布必須經事故指揮員批準。

（2）安全官員（SO） 監測事故行動并向事故指揮員提出關于行動安全的建議，包括應急響應人員的安全與健康。安全官員直接對事故應急指揮負責，安全問題最終由各級事故指揮員負責。在應急行動過程中，安全官員有權制止或防止危及生命安全的行為。在應急指揮系統內，無論有多少機構參與，僅任命唯一的安全官員，聯合指揮結構下其他部門或機構可以根據需要委派安全官員助手。行動部門領導和策劃部門領導，必須在應急響應人的安全與健康問題上與安全官員密切配合。

（3）聯絡官員（INO） 是應急指揮系統與其他機構，包括政府機構、非政府機構和企事業單位等的連接點。聯絡官員征求并收集參加應急救援的各個功能負責單位和支援單位意見，及時向指揮員報告，同時也把指揮部的戰略、戰術意圖傳達給各參戰單位，使所有應急救援行為更加統一、協調、有序。各參戰部門也可以任命來自其他事故管理部門的助手或人員協助安全官員開展協調工作。

針對大型或復雜事故，總指揮員可以配備一名或多名副職（副總指揮），協助指揮員行使應急管理功能。指揮員負責組織管理其副職，每個副職都對總指揮負責，在其指定權力范圍內可以發揮更大的作用。

2.行動部

行動部負責管理事故現場戰術行動，在第一線直接組織現場搶險，減少各類危害，搶救生命財產，維護事故現場秩序，恢復正常狀態。以功能為單元，行動部門的機構類型可能包括消防、執法、工程搶險、醫療救護、衛生防疫、環境保護、現場監測和組織疏散等應急活動。根據現場實際情況，可采用一個單位獨立行動或幾個單位聯合行動。

根據事故的類型、參與機構、事故應急目標等情況，事故行動部可以采用多種組織與執行方式，也可以根據轄區的邊界和范圍來選擇對應的組織方式。當應急活動或資源協調超出行動部管理的范圍時，則應在行動部之下建立分片、分組或分部。分片是根據地理分界線來劃分事故應急、區域。分組則根據事故應急執行任務的實際活動劃分出負責某些具體行動的功能組別。

出現以下三種情況時，應考慮建立分部。

①分片或分組的數量和任務若超出行動部領導控制范圍，則分部之下再配備相應的分片或分組。

②可以根據事故性質設置功能分部。例如，如果大型的飛行器在城市墜落，城市的各部門（包括警察、消防、應急服務、公共衛生服務）均應建立功能分部，在統一行動指揮的指揮下行動。一般這類事故的行動部領導來自消防部，副手來自警察、公共衛生部。

③事故已擴散到多個區域。在事故涉及多轄區情況下，可能要求國家、省、市、社區或企事業單位建立各自分部并在統一行動指揮下聯合響應。

3.策劃部

策劃部負責收集、評價、傳輸事故相關的戰略信息。該部門應掌握最新情報，了解事故發展變化態勢和事故應急資源現狀與分配情況。策劃部門的功能是制定應急活動方案（IAP）和事故指揮地圖，并在指揮員批準后下達到相關應急功能單位。策劃部一般是由部門領導、資源配置計劃、現狀分析、文件管理、撤離善后和技術支持這6個基本單位組成。

①策劃部領導組織和監督所有事故相關的資料收集和分析工作，提出替代戰略行動，指導策劃會議，制定各行動期間應急活動方案。

②資源配置計劃單位是負責提出有關人員、隊伍、設施、供給、物資材料和主要設備的需求計劃，確認所分配資源的最新位置與使用現狀，制定當前和下期行動所用資源的管理清單。

③現狀分析單位收集、處理和組織管理現狀信息，準備現狀概述報告，提出事故有關工作的未來發展方向，準備地圖等資料，收集并傳輸用于應急活動方案的信息與情報。

④文件管理單位準確而完善地保存事故文件，包括解決事故應急問題重大步驟的完整記錄，為事故應急人員提供文件資料復制服務，歸檔、維護并保存文件，以備法律、事故分析和留作歷史資料之用。

⑤撤離善后單位負責制定事故解散計劃，具體指示所有人員采取善后行動。該單位應在事故的一開始就開展工作。一旦事故善后計劃獲得批準，善后單位確保將計劃通知到現場及其他有關部門，并指導監督其實施。

⑥技術支持可由專家群（組）和專業技術支撐單位兩部分組成。根據事故風險分析的需求，選擇各專業領域，包括氣象、消防、急救、環境、防疫、化學和法律等各類技術專家。依據事故應急管理需要，請專家參加策劃部的工作，也可直接作為總指揮的顧問。另外，還應選擇一些專業科技單位作為技術支撐單位，包括一些防災中心和安全科技研究院。

4.后勤部

后勤部支持所有的事故應急資源需求，包括通過采購部門訂購資源，向事故應急人員提供后勤支持和服務。后勤部一般是由領導、供應、食品、運輸、設施、通信、醫療7個部門組成。

①供應單位負責訂購、接收、儲存和處理事故應急資源、人力和供應。供應單位為所有的需求部門提供支持。供應單位還處理工具的運送，包括所有工具和便攜式非消耗性設備的儲存、支付和服務。

②裝備與設施單位負責建立、保持和解散用于事故應急行動的設施。該單位還為事故應急行動提供必要的設施維護和保安服務支持。設施單位還在事故區域或周邊地區設立應急指揮工作站、基地和營地，移動房屋或其他形式的掩體。事故救援基地與營地往往設立在有現成建筑物的場所，可以部分或全部利用現有建筑。設施單位還提供和建立應急人員必需的生活設施。

③交通運輸支持單位工作主要包括維護并修復主要戰略性設備、車輛、移動式地面支持設備。記錄所有分配到事故工作的地面設備（包括合同設備）的使用時間，為所有移動設備提供燃料，提供支持事故應急行動交通工具；制定并實施事故交通計劃，維持并保證交通順暢有序。

④通信單位制定通信計劃，以提高通信設備與設施使用效率，安裝和檢測所有通信設備，監督并維護事故通信中心，向個人分配并修復通信設備，在現場對設備進行維護與維修。通信單位的主要責任之一是為應急指揮系統進行有效的通信策劃。尤其是在多機構參與事故應急時，這類策劃對無線網的建立、機構間頻率的分配、確保系統的相容性、優化通信能力都非常有意義。通信單位領導應參與所有的事故策劃會議，確保通信系統能支持下一步行動期間的戰略性行動。如無特殊情況，無線通信不得使用代碼，避免復雜詞匯或噪聲引發的誤解，降低出錯的概率。

大型事故的無線通信網絡通常可按下列要求組建5大網絡。

a.指揮網絡　將各有關方聯系起來，包括事故指揮、指揮人員、部門領導、分管主任、分片和分組監督人員等。

b.戰術性網絡　建立幾個戰術性網絡，將各機構、部門和地理區域、具體功能單位聯系起來。應建立網絡聯合策劃，通信單位領導應制訂總體計劃以保證網絡運行。

c.支持網絡　主要用來處理資源現狀的變化，但也可能處理后勤方面的要求或外部支持的要求。

d.地面-空中網絡　協調地面、空中交通，建立專項戰略性頻率或常規戰略性網絡。

e.空中-空中網絡　事前往往預先設計并指定空對空網絡。

⑤食品供應單位確定食品和水的需求，尤其在事故擴散范圍很大時更為重要。食品供應單位必須能夠預測事故需求，包括需要飲食的人員數量、類型、地點，或因為事故復雜性而對食品的特殊要求。該單位應為事故應急響應全過程提供食品服務，包括所有的偏遠地點（如營地和集結區域），以及向不能離開崗位的行動人員提供飲食。食品單位應密切保持與其他策劃、供應和交通運輸等有關部門聯系。為確保食品安全，飲食服務前與服務中必須仔細策劃和監測，包括請公共衛生、環境衛生和檢驗安全專家參與。

⑥醫療單位的主要責任：為事故人員制定事故醫療計劃；制定事故人員重大醫療緊急處理程序；提供24小時持續醫護，包括對事故人員提供接種免疫和對帶菌者預控；提供職業衛生、預防、精神健康服務；為受傷事故人員提供交通服務；確保從起點到最終處置點，全程跟蹤護送事故傷病人員，幫助處理人員受傷或死亡的文字登記工作；協調人員死亡時的人事和喪葬工作。

5.財政/行政部

事故管理活動需要財務和行政服務支持時，必須建立財政/行政部。對于大型復雜事故，需要征集來自多個機構的大量資金運作，財政/行政部則是應急指揮系統的一個關鍵部門，為各類救援活動提供資金。該部門領導必須向指揮員跟蹤報告財務支出的進展情況，以便指揮員預測額外開支，以免造成不良后果。該部門領導還應監督開支是否符合相關法紀規定，注意與策劃以及后勤部緊密配合，行動記錄應與財務檔案一致。

當事故的強度與范圍都較小或救援活動比較單一時，不必建立專門的財政/行政部，可在策劃時設一位這方面的專業人員行使這方面的職能。