第1章　緒論

1.1　PPP項(xiàng)目研究背景和意義

1.1.1　PPP項(xiàng)目研究背景

PPP模式（Public-Private Partnerships，簡(jiǎn)稱(chēng)PPP或者PPPs）指公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)為提供公共服務(wù)而建立起來(lái)的長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系。PPP既能彌補(bǔ)公共資金的不足，又能充分發(fā)揮私營(yíng)部門(mén)高效率、低成本的優(yōu)勢(shì)。PPP能彌補(bǔ)傳統(tǒng)公共采購(gòu)缺乏活力的相當(dāng)普遍的制度安排。

公私合作關(guān)系泛指政府部門(mén)與民營(yíng)部門(mén)之間的契約關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托-代理關(guān)系。公私合作關(guān)系的方式是政府采購(gòu)機(jī)制的選擇，是公共部門(mén)和民營(yíng)部門(mén)以產(chǎn)出效益和以可持續(xù)的發(fā)展方向確立的伙伴關(guān)系，二者是互補(bǔ)關(guān)系而不是替代關(guān)系。

近幾年來(lái)，全球化的各國(guó)政府在自然壟斷產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域減少資金投入，發(fā)展中國(guó)家政府的財(cái)政短缺，國(guó)有企業(yè)的低效率和資源的低利用率，在城市公用事業(yè)、文教衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、環(huán)境等領(lǐng)域中，面對(duì)社會(huì)對(duì)公共物品需求的迅速增長(zhǎng)和資源相對(duì)短缺的問(wèn)題，致使政府尋求民營(yíng)部門(mén)共同來(lái)解決問(wèn)題，這樣新的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式應(yīng)運(yùn)而生，公私合作關(guān)系迅速發(fā)展。公私合作關(guān)系涉及政治和經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域，特別是在自然壟斷產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域得到廣泛的應(yīng)用。在中國(guó)，PPP在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)等領(lǐng)域的應(yīng)用具有巨大的潛力和廣闊的前景。我國(guó)20世紀(jì)90年代后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制基本完成，尤其是2002年至今，《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》等政策相繼出臺(tái)，城市公用事業(yè)的市場(chǎng)化拉開(kāi)了序幕，公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)引入民營(yíng)部門(mén)成為必然，所以研究自然壟斷產(chǎn)業(yè)的公私合作關(guān)系是十分必要的，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治體制改革具有重要意義，已匯入主流經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中。

由于歷史形成的原因，目前我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施為國(guó)有資產(chǎn)。從國(guó)家產(chǎn)業(yè)投資政策上看，對(duì)于城市公用設(shè)施，包括管網(wǎng)資產(chǎn)，已允許民間資本進(jìn)行投資，進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。如何促進(jìn)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，選擇怎樣的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)方式，一直是一個(gè)世界性的難題，不論是西方工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家以及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期國(guó)家，對(duì)此都在不斷地探索和研究。

1.1.2　PPP項(xiàng)目研究意義

Abuyual認(rèn)為，社會(huì)發(fā)展需要三個(gè)不同的部門(mén)，即公共部門(mén)、民營(yíng)部門(mén)和非營(yíng)利部門(mén)。在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中，存在消費(fèi)者、供應(yīng)者和競(jìng)爭(zhēng)者，伙伴關(guān)系很少或在很小的范圍內(nèi)存在，大家不希望存在潛在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，組織間不選擇聯(lián)盟。而在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，人們意識(shí)到營(yíng)利的同時(shí)，還有相應(yīng)的損失，由于資源的有限性和復(fù)雜性，社會(huì)各方認(rèn)識(shí)到合作的優(yōu)勢(shì)，從贏(yíng)輸?shù)诫p贏(yíng)，合作是戰(zhàn)略的需要。公私合作框架提供了新的組織形式，通常一個(gè)有著獨(dú)特生產(chǎn)技術(shù)的補(bǔ)充者，為尋求彼此間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)進(jìn)行合作，在組織形式上進(jìn)行整合，一旦形成聯(lián)盟，合作的利益就會(huì)明確，新進(jìn)入者就不是補(bǔ)充者而是威脅者。作為公共部門(mén)并不愿意主動(dòng)撤出，但會(huì)將部分業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)給民營(yíng)部門(mén)并進(jìn)行必要的干預(yù)，這種需要與社會(huì)和經(jīng)濟(jì)緊密相連。合作使民營(yíng)部門(mén)間的競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生機(jī)會(huì)，通過(guò)共同參與，而使問(wèn)題和困難減小。

Parkeretal提出，公私合作關(guān)系是私營(yíng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制進(jìn)入國(guó)家公共領(lǐng)域，運(yùn)用私有資本為基礎(chǔ)設(shè)施融資和運(yùn)營(yíng)。近年來(lái)，由于政府減少投入，允許民營(yíng)部門(mén)以更低的成本和更高的效率提供公共服務(wù)。公私合作關(guān)系基于民營(yíng)化更寬的政策，民營(yíng)部門(mén)公共服務(wù)比公共部門(mén)公共服務(wù)具有更高的效率和效益；公私合作關(guān)系是基于基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)的擴(kuò)展，解決國(guó)家財(cái)政短缺和項(xiàng)目管理技術(shù)匱乏問(wèn)題的有效方式。Akintolaetal指出，公私合作關(guān)系的關(guān)鍵問(wèn)題是各市場(chǎng)主體的承包商、投融資者和中介部門(mén)的關(guān)系，產(chǎn)品需求的全面分析。

自然壟斷產(chǎn)業(yè)的公私伙伴關(guān)系的建立，已是世界發(fā)展的趨勢(shì)，許多國(guó)家的都在這種浪潮中，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公用事業(yè)向民營(yíng)化轉(zhuǎn)移。我國(guó)隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化建設(shè)急需迅速發(fā)展，政府部門(mén)必須在領(lǐng)域引入具有高投融資能力、創(chuàng)新技術(shù)和高效率的民營(yíng)部門(mén)進(jìn)行合作。

環(huán)視現(xiàn)有文獻(xiàn)，多是探討民營(yíng)化后，經(jīng)營(yíng)績(jī)效是否提升？或者比較國(guó)有和民營(yíng)部門(mén)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效。在自然壟斷產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的公私伙伴關(guān)系基本處于定性的研究，通常是以大量的且已完成的公私合營(yíng)項(xiàng)目的個(gè)案為例，就其結(jié)果予以定性的分析，并為事后的特性進(jìn)行歸納，沒(méi)有站在事前的角度和整個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的立場(chǎng)，從而進(jìn)行全面的、系統(tǒng)的理論分析。

作為自然壟斷產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化改革，是一個(gè)系統(tǒng)工程。基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)特別是城市水處理領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)投資機(jī)會(huì)正在出現(xiàn)，正在形成“誰(shuí)投資，誰(shuí)收益”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。本書(shū)研究為自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革提供了一定的理論依據(jù)。