四、科學(xué)可靠性的法律保障

據(jù)上所述，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一項(xiàng)科學(xué)的事業(yè)和活動(dòng)，是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的存在與否、危害可能性的大小等事實(shí)性問題給出科學(xué)結(jié)論的工作。《食品安全法》專門為此成立由獨(dú)立專家組成的評(píng)估委員會(huì)，體現(xiàn)了這一定位。但是，為使科學(xué)、專家局限性的潛在危害降到最低，法律也不能僅僅到此為止，完全聽任某個(gè)或某些專家作出評(píng)估結(jié)論。具體而言，法律還可以在以下三個(gè)方面，圍繞著同行監(jiān)督的原理，嘗試加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)性的有效控制。

1.信息公開

“陽光是最好的防腐劑”。專家可能出現(xiàn)的偏見或錯(cuò)誤，也可以在“曬曬陽光”的制度之下盡可能防范或糾正。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)的章程、組成名單、具體實(shí)施某項(xiàng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的專家或技術(shù)機(jī)構(gòu)名單、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方法和結(jié)果等，都是事關(guān)專家資格與聲譽(yù)、專家遴選適當(dāng)性、評(píng)估方法科學(xué)性，并最終事關(guān)評(píng)估結(jié)果在科學(xué)意義上可靠性的信息。這些信息的公開，有助于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)組成、評(píng)估技術(shù)機(jī)構(gòu)及其專家、評(píng)估所依據(jù)的數(shù)據(jù)或信息、評(píng)估方法、評(píng)估結(jié)果等進(jìn)行必要且適度的社會(huì)監(jiān)督——主要是同行專家的監(jiān)督。

《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》明確提出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的透明原則，要求風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)依據(jù)章程組建，并按照該規(guī)定及章程獨(dú)立進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，要求原衛(wèi)生部應(yīng)當(dāng)依法向社會(huì)公布食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果。[95]2009年11月24日，原衛(wèi)生部在其官方網(wǎng)站上公布了第一屆專家委員會(huì)的名單[96]，當(dāng)前，這份名單可在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心（China National Center for Food Safety Risk Assessment）[97]的官方網(wǎng)站上知悉。2011年4月11日，原衛(wèi)生部辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)章程的通知》（衛(wèi)辦監(jiān)督發(fā)〔2011〕53號(hào)），正式公開了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)的章程。[98]

不過，專家遴選的基本原則或標(biāo)準(zhǔn)、具體風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)機(jī)構(gòu)的委托情況及委托理由、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的數(shù)據(jù)和方法、評(píng)估結(jié)果產(chǎn)生的過程等信息，也應(yīng)予以公開為宜。從結(jié)果公開前移至過程公開，方有形成外部約束的可能性，即借助外部的科學(xué)家、專家之力量，約束過程中存在（哪怕是可能性極小）的濫用科學(xué)之名和專家隨性恣意的情形。

2.同行評(píng)審

具體的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，往往是由某個(gè)或某些專家完成的。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是否按照當(dāng)下科學(xué)共同體公認(rèn)的適當(dāng)方法和/或標(biāo)準(zhǔn)得出科學(xué)上可靠結(jié)論的問題，作為門外漢的公眾以及其他領(lǐng)域的專家是很難回答的。因此，由同一領(lǐng)域內(nèi)專家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及其初步結(jié)論進(jìn)行評(píng)審，有助于從專業(yè)角度發(fā)現(xiàn)初步評(píng)估可能存在的瑕疵與錯(cuò)誤，能夠更好地確保評(píng)估結(jié)論的可靠性。

例如，在美國，環(huán)境保護(hù)總署（Environmental Protection Agency）根據(jù)1993年克林頓總統(tǒng)12866號(hào)令，拓寬適用同行評(píng)審（peer review）的范圍，從而在環(huán)保總署內(nèi)部進(jìn)行了一場(chǎng)靜悄悄的科學(xué)革命。根據(jù)環(huán)保總署的同行評(píng)審政策，所有重大的科學(xué)問題都會(huì)接受總署外部獨(dú)立科學(xué)家小組的同行評(píng)審。同行評(píng)審顯然比“科盲法官”，更能看穿高度技術(shù)性、科學(xué)性決策的細(xì)節(jié)。[99]在我國，同行評(píng)審?fù)怀霈F(xiàn)在科研項(xiàng)目申請(qǐng)、科研成果評(píng)定等方面的立法之中[100]，尚未被風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法律所采納。

出于對(duì)科學(xué)、專家的性質(zhì)及其作用的正確認(rèn)識(shí)，無論在哪個(gè)領(lǐng)域、為了什么目的進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，同行評(píng)審機(jī)制應(yīng)該考慮其中。同行評(píng)審當(dāng)然也有適用條件上的限制，如在全國范圍內(nèi)對(duì)某類風(fēng)險(xiǎn)從事長(zhǎng)期、持續(xù)研究的權(quán)威專家或團(tuán)隊(duì)只有一個(gè)，同行評(píng)審就基本上不可行。同行評(píng)審還有實(shí)際適用的局限，在同一領(lǐng)域內(nèi)相互熟知或私交甚深的專家，過分的信任、偏愛或其他考慮，也有可能會(huì)影響同行評(píng)審預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)。盡管如此，同行評(píng)審畢竟是一個(gè)可以克服專家局限性的備選機(jī)制。

引入同行評(píng)審機(jī)制，并不意味著要對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)這一全國性權(quán)威評(píng)估機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論進(jìn)行同行評(píng)審。在程序設(shè)計(jì)方面，可以考慮對(duì)某個(gè)或某些專家所作風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估初步分析結(jié)論進(jìn)行同行評(píng)審，在此基礎(chǔ)上，再由風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)給出最終評(píng)估結(jié)論。目前，法律允許風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)委托有關(guān)技術(shù)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的具體工作，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)提交風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)科學(xué)數(shù)據(jù)、技術(shù)信息、檢驗(yàn)結(jié)果的收集、處理和分析的結(jié)果，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)據(jù)此進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。[101]顯然，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)機(jī)構(gòu)的初步工作，若沒有同行評(píng)審，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)的評(píng)估就難免會(huì)受其——包括可能的偏見或錯(cuò)誤——影響甚深。

3.異議監(jiān)督

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估本身通常情況下不會(huì)直接設(shè)定、變更或廢止被監(jiān)管者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在行政法理上不屬于法律行為，它往往成為進(jìn)一步風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管決策的科學(xué)依據(jù)。故而，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估較少有直接被提起行政復(fù)議或行政訴訟的情形。[102]例外的情形是，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門公布的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，若明確指出特定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和/或其生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的特定食品存在安全隱患，從而影響到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的商譽(yù)，亦即法律上的名譽(yù)權(quán)。此時(shí)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估存在科學(xué)上或程序上錯(cuò)誤，可以依法提起行政復(fù)議或行政訴訟。這符合造成實(shí)際侵害的事實(shí)行為可訴性原理。當(dāng)然，這種情形下的復(fù)議被申請(qǐng)人或行政訴訟被告并非風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)，而是作為發(fā)布者的國務(wù)院衛(wèi)生行政部門。

若在復(fù)議或訴訟中審查很大程度上屬于科學(xué)性質(zhì)的一項(xiàng)工作，除了復(fù)議機(jī)關(guān)或法院可以判斷的程序違法或不正當(dāng)問題，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論是否存在科學(xué)上明顯錯(cuò)誤的問題，也應(yīng)該考慮與同行評(píng)審機(jī)制結(jié)合。若在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程中，不存在同行評(píng)審環(huán)節(jié)，那么，復(fù)議或訴訟中應(yīng)對(duì)科學(xué)問題進(jìn)行同行評(píng)審。[103]若在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程中，已經(jīng)存在同行評(píng)審，那么，復(fù)議或訴訟中就不宜再從事任何形式的同行評(píng)審，除非復(fù)議申請(qǐng)人或訴訟原告能夠證明同行評(píng)審人的資格、同行評(píng)審的程序等有著明顯瑕疵以至于會(huì)影響同行評(píng)審科學(xué)性的。

綜上，為保障風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論在科學(xué)意義上的可靠性（并非絕對(duì)、終極），法律應(yīng)該通過制度設(shè)計(jì)，促進(jìn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、重要信息的公開性、同行評(píng)審與異議監(jiān)督的可得性。