第二節　三公的職權

一、概說

關于漢代三公亦即宰相的職權，后代最愛引用的是陳平、丙吉的事，這里略加分析。

《史記·陳丞相世家》載孝文帝

朝而問右丞相勃（周勃）曰：“天下一歲決獄幾何？”勃謝曰：“不知。”問：“天下一歲錢谷出入幾何？”勃又謝不知，汗出沾背，愧不能對。于是上亦問左丞相平（陳平）。平曰：“有主者。”上曰：“主者謂誰？”平曰：“陛下即問決獄，責廷尉；問錢谷，責治粟內史。”上曰：“茍各有主者，而君所主者何事也？”平謝曰：“主臣！陛下不知其駑下，使待罪宰相。宰相者，上佐天子理陰陽，順四時，下育萬物之宜，外鎮撫四夷諸侯，內親附百姓，使卿大夫各得任其職焉。”……右丞相……出而讓陳平曰“君獨不素教我對？”陳平笑曰：“君居其位，不知其任邪？且陛下即問長安中盜賊數，君欲強對邪？”

《漢書·丙吉傳》載其為丞相，

嘗出，逢清道群斗者，死傷橫道，吉過之不問，掾史獨怪之。吉前行，逢人逐牛，牛喘吐舌，吉止駐，使騎吏問逐牛行幾里矣。掾史獨謂丞相前后失問，或以譏吉。吉曰：“民斗相殺傷，長安令、京兆尹職所當禁備逐捕。歲竟，丞相課其殿最，奏行賞罰而已。宰相不親小事，非所當于道路問也。方春少陽用事，未可大熱，恐牛近行用暑故喘，此時氣失節，恐有所傷害也。三公典調和陰陽，職所當憂，是以問之。”掾史乃服，以吉知大體。

從以上兩事中可以看出以下問題：

第一，全都強調宰相不管具體事務。不但地方官如長安令、京兆尹的事務，連中央官如九卿的事務也不干預。因為宰相要管更重要的事務。這是一個極重要的指導思想，是長期統治經驗的積累，早在先秦已經形成。《呂氏春秋·貴公》：“夫相，大官也。處大官者，不欲小察，不欲小智。故曰：大匠不斲，大庖不豆，大勇不斗，大兵不寇。”管仲以此標準推薦隰朋為“相”，因為“其于國也，有不聞也；其于物也，有不知也；其于人也，有不見也”。對于后三句，陳奇猷“校釋”引“范耕研曰”及高誘注說：“聞，問也。言相之于國，但總大綱，于庶政或有所不必問也。”“物，事也。非其職事，不求知之也。”“有不見，謂不以察察為明。”很明顯，這反映的是道家思想，是“為無為，則無不治”47思想在宰相制度上的一種具體運用。

為了證明這個問題，還可以舉《老子》第二八章的話：“樸散則為器，圣人用之，則為官長，故大制不割。”魏源《老子本義》引“王道曰”解釋說：“樸可制為器，而器不可為樸。官長可統群有司，而群有司不可為官長。圣人為母不為子，猶之為樸不為器，為官長不為群有司，正其本而已。其本不離……夫何割之有哉。”按《說文·刀部》“：制，裁也。”《衣部》：“裁，制衣也。”“大制不割”直譯便是最高明的裁衣者并不具體剪割之意。當然，這里的“官長”也只是比喻，但就哲學觀念說，和《呂氏春秋》的“相”，是一脈相承的。“大匠不斲”云云，便是“大制不割”的發展。《老子》《呂氏春秋》這種思想，到了漢初崇尚黃老學說的氣氛中，與強調君道無為同時，轉化為“宰相不親小事”的觀念，是非常自然的。如果再考慮到陳平“本好黃帝、老子之術”，48他對宰相職掌的概括，其淵源所自，也就更加清楚。

第二，全都認為宰相應調和陰陽或理陰陽。這里體現了戰國以來陰陽家的天人感應思想。這種思想比較系統地載入了《尚書·洪范》和《禮記·月令》（原見《呂氏春秋》十二紀）。它的一個基本觀念便是：統治者的行為以及他的政策、措施是否能順應天時，是否正確，會引起自然界的不同變化，這種變化反過來又影響社會。如果正確，自然界便正常發展，風調雨順（即陳平所謂“順四時”），社會上也一切順利。如果不正確，自然界便會出現不正常現象，如天旱、水災、地震等，社會上也將動蕩不安。由于當時認為這些自然界的正常與不正常現象，直接是由陰陽二氣的協調與否決定的，所以體現天人感應思想的政治學說，也就把統治者的政策、措施與是否能調和陰陽二氣聯系起來。陳平、丙吉的觀念，正是如此。所謂調和陰陽，雖披著一層神秘外衣，實質只是要求宰相輔佐天子管好全國大事。陳平“理陰陽，順四時”下面一段話，概括說，便是指要使社會、統治十分穩定，如果做到這些，自然陰陽理，四時順。丙吉所謂方春是否大熱，引起牛近行而喘，出現“時氣失節”，其實便是說，如果這樣，便是陰陽失調，四時不順，是宰相沒管好全國大事，社會將會出大亂子。這比起一般局部的斗毆死傷，當然重要得多。

以上兩點是緊密配合的。從理論上說，這種思想可以說支配了后來兩千年的宰相制度。《唐鑒》卷三，唐太宗對房玄齡、杜如晦說：“公為仆射，當廣求賢人，隨才授任，此宰相之職也。比聞聽受詞訟，日不暇給，安能助朕求賢乎！”“因敕尚書細務屬左右丞，唯大事應奏者，乃關仆射。”49對此，范祖禹接著評說：“太宗責宰相以求賢，而不使之親細務，能任相以其職矣。……茍不務此，而治簿書期會百吏之事，豈所謂相乎！”《明史·劉健傳》，健明武宗之時為“首輔”，上書指出宿弊極多，而帝好逸游，遷延不革，“此陰陽所以失調，雨旸所以不若也”。《明史·謝遷傳》：“與劉健、李東陽同輔政……時人為之語曰：‘李公謀，劉公斷，謝公尤侃侃。’天下稱賢相（此明代習慣稱呼，實際上與歷代宰相有些差別，見上章第二節）。……數諫帝（武宗），弗聽，因天變求去甚力。”所謂天變，也就是陰陽失調。在他們看來，諫，就是為了調和陰陽；諫而不聽，不能完成任務，天變不已，所以要辭官。這些都是陳平、丙吉之思想起作用之證明。

不過，陳平、丙吉只提供了一種指導思想，闡述了宰相的任務，并沒有具體涉及宰相的職權，而如果職權不明，“調和陰陽”的任務是無法完成的。

二、議政權

關于宰相的職權，最主要的便是陳忠所說的議政權和監督百官執行之權，其原則第一章已經闡述，這里再具體介紹。

首先考察議政權。

這一階段的議政權主要有兩種方式。第一種是由宰相根據統治需要，主動提出新的政策、措施和用人方案，報請皇帝批準。《史記·晁錯列傳》：“遷為御史大夫，請諸侯之罪過，削其地，收其枝郡。奏上，上令公卿、列侯、宗室集議，莫敢難……錯所更令三十章，諸侯皆喧嘩疾晁錯。錯父聞之……謂錯曰：‘上初即位，公為政用事，侵削諸侯，別疏人骨肉……’”可見這次削藩，所有政策法令的變更，全都是宰相的主意。50又《史記·武安侯列傳》：田蚡為丞相，“入奏事，坐語移日，所言皆聽，薦人或起家至二千石，權移主上。上乃曰：君除吏已盡未？吾亦欲除吏”。這事清楚反映了君相共同議政之情況，而占主要地位的則是宰相主動奏請。

大體說來，西漢初年，君相議政流行的是這種方式。原因有二：1.西漢初年，實行黃老清靜無為政治，在具體統治中主張君道無為，臣道有為。《淮南子·主術訓》第一句話便反映了這一指導思想：“人主之術，處無為之事，而行不言之教，清靜而不動，一度而不搖，因循而任下，責成而不勞……”這種上清靜而下勞苦的思想，戰國秦漢之際比較流行。如《呂氏春秋·任數》：“古之王者，其所為少，其所因多。因者，君術也；為者，臣道也。為則擾矣，因則靜矣。”這是漢初大事多由宰相奏行的一個理論根據。2.以漢高祖為首的劉氏家族起自民間，文化素養差，缺乏統治天下的經驗，當時法家學說受到批判，儒家思想尚未得到尊崇；而黃老思想又比較空泛，無益于具體處理稅收、刑政，一個時期內大概繼位皇帝之君道教育莫衷一是，作用不大。這是漢初君主之所以主動處理政務不多的一個實際情況。

再舉二例來證明。

《史記·曹相國世家》：曹參代蕭何為相國，“舉事無所變更，一遵蕭何約束。……惠帝怪相國不治事，以為‘豈少朕與？’（便命參子曹窋質問參）‘……君為相，日飲，無所請事，何以憂天下乎？’”后來曹參作了解釋：“……且高帝與蕭何定天下，法令既明，今陛下垂拱，參等守職，遵而勿失，不亦可乎。”“惠帝曰善”。

這本是常被人引用以證明漢初實行無為而治的重要材料，然從政治制度的角度還可看出以下問題：除了惠帝與曹參共同定下的無為而治方針，從程序上說，實際是以宰相奏請，皇帝批準的方式進行的外，首先，充任宰相便應該主動“請事”，這是他的職權，否則便被認為是失職。其次，曹參不請，徑自貫徹無為而治方針，開始竟未報告皇帝，宰相權力之大可見。再次，宰相不請，皇帝自己竟也不能主動“治事”，而是動員宰相“請事”，后又聽取其不請事的理由。所有這些，恐怕只能用君道無為，臣道有為的思想影響，以及惠帝“仁弱”，51缺乏統治經驗來解釋。

《后漢書·陳忠傳》，忠上書稱“漢典舊事，丞相所請，靡有不聽”。這基本符合西漢初年情況。其所以“靡有不聽”，除了皇帝缺乏統治經驗，不得不批準外，恐怕還因為在君道無為，臣道有為思想指導下，君主對宰相“責成而不勞”，即只從總的方面檢查他治理天下的效果，好則晉升、賞賜，壞則罷黜、懲罰，至于日常政務之奏請，則“靡有不聽”，不多干預。《漢書·翟方進傳》載其任宰相，“奏事亡不當意”。但漢成帝因天變竟賜冊責以治理天下不善，“奏請一切增賦稅城郭堧及園田、過更、算馬牛羊，增益鹽鐵，變更無常。朕既不明，隨奏許可，使議者以為不便。……將何以輔朕，帥道群下……”迫使方進自殺。這雖非漢初之事，卻是一個平日“靡有不聽”，最后“責成”即算總賬的典型例子，讓我們再次看到西漢黃老思想對宰相制度的影響。附帶一說，這也和法家思想不可分。因為在處理君臣關系問題上，法家的一套便出自黃老。《韓非子·揚權》“君操其名，臣效其形”、《韓非子·主道》“明君無為于上，群臣竦懼乎下”，都是證明。西漢法家思想影響還十分巨大，宰相制度上道家、法家糅合在一起，是不奇怪的。

漢成帝以前議政權的另一種方式是由皇帝根據情況，主動提出新的政策、措施和用人方案，征求宰相意見，最后再由皇帝裁斷。

《漢書·刑法志》：孝文帝想廢除一人犯法，家屬連坐的法律，于是“詔丞相、太尉、御史……其議”。這是不直接見面地征求宰相意見的辦法。因宰相周勃等集議后上奏反對改革，孝文帝堅持己見，又把他們找來當面討論，最后周勃等理解了文帝意圖，表示“臣等謹奉詔”。此律遂除。又如前引《漢書·田蚡傳》：漢武帝與丞相田蚡共同議事，在批準田蚡的用人方案后說：“君除吏盡未？吾亦欲除吏”，則反映在官吏任用上皇帝雖有了人選，還得與宰相商定。《漢書·酷吏義縱傳》：“寧成家居，上（武帝）欲以為郡守。御史大夫弘曰：……寧成……其治如狼牧羊，成不可令治民。”武帝改拜寧成關都尉。這是與宰相商量后皇帝改變初意之例。大體說來，從漢武帝起，這種方式逐漸流行。原因有三。

1.漢初制度，“常以列侯為丞相”，52太尉、御史大夫也多由功臣充任53。然到武帝之時，列侯、功臣的第二代、第三代紈袴子弟居多，才干較差。《史記·張丞相附申屠嘉列傳》：自嘉死后，“景帝時開封侯陶青、桃侯劉舍為丞相。及今上（武帝）時，柏至侯許昌、平棘侯薛澤、武強侯莊青翟、高陵侯趙周等為丞相，皆以列侯繼嗣，娖娖廉謹，為丞相備員而已，無所能發明功名有著于當世者”。所謂“娖娖廉謹”“備員”云云，便是說作為宰相既不能根據新情況、新問題主動提出新的政策、措施或推薦人才，又不能在皇帝主動提出（或根據其他臣屬的建議提出）之后，有所匡正。如《漢書·衛綰傳》：以列侯為丞相，“朝奏事，如職所奏（師古曰：言守職分而已）。然自初宦以至相，終無可言（師古曰：不能有所興建及廢罷）”。《漢書·萬石君附石慶傳》：乃列卿子弟，漢武帝時為丞相，“醇謹而已。在位九歲，無能有所匡言。嘗欲請治上近臣所忠、九卿咸宣，不能服，反受其過，贖罪”。

另一面漢王朝經過七十年休養生息，經濟恢復，國力強大，漢武帝又是一個雄才大略，不甘寂寞的君主，宰相無能，無所作為，“請事”不多，他不像漢惠帝那樣束手無策，而是擺脫舊制，主動提出種種政策、措施和官吏人選，將漢初的清靜無為方針轉變為積極有為、大展宏圖的方針，這是這種方式的議政逐漸發展的最主要原因。

2.當然，漢武帝積極有為（包括在宰相制度上引起變化），不僅僅靠雄才大略，還因為從他開始，逐漸采取信任近臣的措施和發展了尚書制度。在這之前，皇帝垂拱深宮，主要倚仗宰相操持政務。各種檔案、文書、資料全在丞相府和御史大夫寺。因而皇帝對政務的發言權比較小。而從漢武帝開始，經過摸索，他提拔了一批有才干、多智謀的士人為近臣，“并在左右”，54實際上等于他的參謀集團。這些近臣，昭帝以后便發展為中朝官。同時，又將沿用秦制，設于宮中，原來僅負責通章奏的小官——尚書的權力逐漸擴大，讓他們開始掌管一部分原歸“二府”掌管的檔案、文書、資料。這種制度，昭、宣以后也進一步發展。這樣，由于宮中有了參謀集團出謀劃策，又有了某些資料，借以了解國家許多情況，皇帝在和宰相議政上的主動權，方有可能變成現實。

3.漢初對太子及諸子封建道德和統治才干的培養，制度并不健全，賈誼、晁錯都曾針對這些問題進諫。漢武帝以后，獨尊儒術。儒家經書中關于這方面的論述，總結歷代的經驗頗為豐富（如《大戴禮記》還據賈誼《新書》專立“保傅”篇）。因而太子的教育越來越受重視。55必要時甚至同時設立兩個太子太傅進行輔導。56這樣，繼位君主的統治經驗和知識總的來說要超過漢初，這便是在與宰相議政上皇帝逐漸主動的另一個原因。

以上是漢成帝以前宰相議政權的兩種基本形式。實際情況當然復雜得多。如昭帝后出現了輔政大臣，插在皇帝和宰相之間，有時對決策影響極大（詳后）。又如漢武帝以后，皇帝有時不通過宰相，徑直做出決定，頒下詔書，宰相如不同意，要以“封還詔書”或上書諫諍請求皇帝收回成命的形式，行使自己的議政權等。但基本的、大量適用的形式，仍不外乎這兩種。

三、監督百官執行權

關于這一權力可分兩點介紹。

第一，在皇帝和宰相議政，確定新的政策、措施或人事任命之后，首先要由宰相將詔令發布到全國或有關地區、部門去，要求遵照執行。據現在掌握的史料，其具體次序大多數情況下都是由御史大夫下達丞相或相國，再由丞相或相國頒發下去。

《漢書·高帝紀》：“……布告天下，使明知朕意。御史大夫昌下相國，相國酂侯（蕭何）下諸侯王；御史中執法下郡守……”

《史記·三王世家》：“制曰：立皇子閎為齊王……御史大夫湯下丞相，丞相下中二千石，二千石下郡太守、57諸侯相，丞書從事下當用者，如律令。”

《居延漢簡》：“元康五年二月……御史大夫吉下丞相，承書從事下當用者，如詔書。”58

以上材料存在兩個問題。首先，由宰相將詔令頒布下去，是因為這樣可以表示宰相的權威，并意味今后將由宰相來檢查執行情況。而“如律令”“如詔書”，便是檢查標準。對這二者的區別，王國維說：“茍一事為律令所未具，而以詔書定之者，則曰如詔書。……茍為律令所已定，而但以詔書督促之者，則曰如律令。……如者，謂如詔令行事也。”59這種由宰相下達詔令的制度可能戰國已存在。所以《管子·君臣上》記載：“是故道德出于君，制令傳于相，事業程于官。”據其上下文，大意是：統馭眾官的原則和應賜予的恩德，由君主控制；制度和命令由宰相傳布；各種政事由官吏辦理。所謂“制令傳于相”，當然不僅僅是單純的傳布制令，據同文又稱“相總要”，百官對相要“匡請所疑”來看，傳布制令恐怕也是為了督促宰相掌握制令精神，更有效地監督百官執行。漢代制度大概就是由此發展而成的。

其次，如前所述，御史大夫是副丞相，地位也低，之所以詔令竟由他下達丞相，這和御史大夫的具體職權分不開。原來在西漢，御史大夫一面是丞相的副手，輔佐他總理百政；另一面又擁有一項特殊職權，這就是在他統率下，御史大夫寺要負責掌管文書、檔案，包括皇帝的詔書、律令、臣下的奏章等。這種制度秦代已經實行。《漢書·張蒼傳》：“秦時為御史，主柱下方書。”如淳曰：“方，板也，謂事在板上者也。秦置柱下史，蒼為御史，主其事，或曰：主四方文書也。”顏師古根據同傳稱蒼為柱下御史，“明習天下圖書計籍”，以為“主四方文書是也”，又解釋“柱下，居殿柱之下”。這里有兩點意思，一是御史掌管文書，一是御史居殿柱之下，即在宮中辦事。漢代御史大夫寺基本沿用了這種制度。

《漢書·東方朔傳》：“孔丘為御史大夫”句下應劭曰：“御史大夫職典制度文章。”制度文章也就是律令、制度之意。

《漢書·百官公卿表》：御史大夫的主要屬官御史中丞，“在殿中蘭臺，掌圖籍秘書。……受公卿奏事，舉劾按章”。東漢因御史中丞升為御史臺長官，便由治書侍御史來“受公卿群吏奏事，有違失舉劾之”，60正是一脈相承的。

《漢書·陳平傳》：漢高祖“顧問御史：‘曲逆戶口幾何？’對曰：‘始秦時三萬余戶，間者兵數起，多亡匿，今見五千余戶。’于是召御史，更封平為曲逆侯”。其所以要問御史，也是因為文書資料歸御史掌管。又《史記·三王世家》：漢武帝時群臣請立皇子閎等為諸侯王，曾由太仆行御史大夫事公孫賀“昧死奏輿地圖，請所立國名”。輿地圖當然包括各地戶口等，證明到武帝時依然實行這種制度。

《初學記·職官下》引《漢舊儀》曰：“御史大夫寺在司馬門內，門無扁題，署用梓板，不起郭邑，題曰御史大夫寺。”（《太平御覽》卷二二五引略同）《漢書·成帝紀》：“永始四年……未央宮東司馬門皆災。”師古曰：“東面之司馬門也。”《三輔黃圖》卷二：“司馬主武事，故謂宮之外門為司馬門。”這表明，上引御史中丞只是進一步派到更鄰近皇帝的殿中蘭臺掌管文書，而整個御史大夫寺原來也設于宮中，僅僅稍靠外而已。

由于御史大夫寺掌管文書、檔案，又設于宮中，所以才會形成以下制度：

1.皇帝與宰相議政所決定的政策、措施和人事任命，其詔令在尚書之職發展起來之前，大概由御史起草。這是因為御史既掌管文書、檔案，便很難不親自動手記事。《史記·藺相如列傳》：秦、趙澠池之會，“趙王鼓瑟，秦御史前書曰：某年月日，秦王與趙王會飲，令趙王鼓瑟”。后藺相如迫使秦王擊缶，趙御史記事同。可見自戰國已然。全國統一后，詔令增多，則由負責記事且保管詔令的御史草擬詔令，是很自然的。這里有個側證。魏晉的中書監、令本由東漢末的秘書令發展而成。秘書令“通掌圖書秘記之事”，61和過去的御史相近，后來竟主要負責草擬文書，并轉為中書監、令，“掌王言”。62又《晉書·楊駿傳》：晉武帝本命中書草詔，以汝南王亮和楊駿為輔政大臣，臨終，“駿恐失權寵，從中書借詔觀之，得便藏匿。中書監華廙恐懼，自往索之，終不肯與”。后來便讓中書監、令另外“作遺詔”。此事也證明保管詔令與起草詔令往往不可分。大概基于這些理由，《漢書·高帝紀》十一年王先謙補注引沈欽韓曰：“是時未有尚書，則凡詔令，御史起草，付外施行。”

2.正因為漢初御史起草詔令，御史大夫寺又在宮中，而丞相府卻在宮外，所以詔令完成后，才會形成前面敘述的先經御史大夫，再下丞相的制度。先經御史大夫，這是因為他是長官，又在宮中，御史起草后，或直接交皇帝批準，再送御史大夫發出，或先交御史大夫審閱，再由皇帝批準頒下，總之，無論從職權上或地理位置上，都得先經過他。這種制度，還有一證。這就是西漢詔令一開頭除一部分是“制詔丞相、御史”外，大量看到的是“制詔御史（大夫）”。63說“制詔丞相、御史”（有太尉時或作“制詔丞相、太尉、御史”），比較容易理解，因為他們是“二府”或“三公”，詔令要由他們監督百官執行；而單說“制詔御史”，就難于僅從監督百官執行上去解釋，而只能看成還因為御史大夫具有上述特殊職權，詔令要經他頒下。

此外，詔令經宰相發布出去，采用“制詔丞相、御史”“制詔御史”的形式，除了體現由他們頒下詔令的程序外，恐怕還包含讓他們對詔令進行審核的意思。

《漢書·周昌傳》：拜御史大夫，漢高祖欲廢太子，立趙王如意，“昌庭爭之強……盛怒曰：……陛下欲廢太子，臣期期不奉詔”。所謂“不奉詔”，當包括拒絕接受詔令，頒發下去之意，實際上等于對詔令起了審核作用。

《漢書·王嘉傳》：拜丞相，漢哀帝欲封寵臣董賢，“心憚嘉，乃先使皇后父孔鄉侯傅晏，持詔書視（示）丞相、御史，于是嘉與御史大夫賈延上封事（反對）”，此事暫罷。數月后，哀帝找了一個有力的理由，下詔封董賢為侯，王嘉等沒有反對。可是當哀帝不久又增封董賢，詔“下丞相、御史。……嘉封還詔書”。頭一次并非正式下詔，而是試探丞相、御史的態度，結果兩人一致反對；最后一次是正式下詔，這次御史大夫未持異議，而丞相“封還詔書”。這些表明，由宰相頒下詔書制度，確包含經其審核之意在內。如果某一詔令僅由皇帝個人決定，未與丞相、御史大夫討論，則存在這一制度，多少可促使皇帝對所下詔令慎重考慮，以防被“封還”，這對封建統治是有利的。

以上事實還表明，起草詔書和將詔書頒下丞相等后來轉歸專門的秘書、咨詢機構掌管的一些政務，這時尚由宰相機構之一——御史大夫寺兼管。64

第二，宰相將詔令發布到全國或有關地區、部門之后，還有權監督百官“如律令”“如詔書”，即具體執行。最主要的方式便是沿用戰國以來的制度，到年底以律令和詔書為依據，檢查有關官吏執行情況，報告皇帝決定黜陟、賞罰。

關于戰國制度只舉一例。《荀子·王霸》：“相者，論列百官之長，要百事之聽，以飾（飭）朝廷臣下百吏之分，度其功勞，論其慶賞，歲終奉其成功，以效于君。當則可，不當則廢。故君人勞于索之，而休于使之。”需說明的是，荀子這段話的重點在說明君主的責任是千方百計選擇一個賢明的相，如果找到了，一切政務便應交他去處理，自己平時不必干預，只需歲終聽取匯報便行了。這和前面介紹過的君道無為，臣道有為思想一致，可作一個補充材料，證明儒家也存在這種思想；65但從中確也可以看到“相”對百官的監督關系。所謂“聽”，楊倞注“治也”，“要”是“要取”。意即相必須了解百官關于職分內事務的治理情況。這一點《管子·君臣下》也有反映：“相必直立以聽，官必中（忠）信以敬。”而當相將功過于年終報告君主時，所謂“當則可，不當則廢”，首先當然是指對相全年工作的評價，同時也必然包括對百官的黜陟、賞罰。戰國的這種制度，對西漢影響很大。

《漢書·丙吉傳》載對京兆尹，“歲竟，丞相課其殿最，奏行賞罰……”

《漢書·宣帝紀》：下詔“其令郡國歲上系囚以掠笞若瘐死者所坐、名、縣、爵、里，丞相、御史課殿最以聞”。

《后漢書·百官志一》：太尉、司徒、司空三公分別掌“兵事”“民事”“水土事”，“歲盡，則奏其殿最而行賞罰”。固然，這是東漢制度，但既然此制戰國已經產生，到東漢依然未變，再聯系上兩條材料，則斷定西漢同樣普遍實行，應沒有問題。

《漢書·循吏龔遂傳》：漢宣帝時渤海郡“盜賊并起”，帝以遂為太守，遂請求說：“臣聞治亂民猶治亂繩，不可急也，唯緩之，然后可治。臣愿丞相、御史且無拘臣以文法，得一切便宜從事。”又《漢書·酷吏郅都傳》：漢景帝拜郅都雁門太守，“得以便宜從事”，也是讓丞相、御史無拘以文法之意。《漢書·京房傳》：漢元帝以京房為魏郡太守，“房自請愿無屬刺史，得除用他郡人，自第吏千石以下，歲竟，乘傳奏事。天子許焉”。刺史歸朝廷御史中統率，“無屬刺史”，也等于請求不受宰相文法所拘；而得除用他郡人等三事，正是原來律令所不允許的。這些表明，在正常情況下，丞相、御史是根據“文法”即律令、詔書來監督百官，奏行賞罰的。

以上是年終檢查百官任務執行情況，乃監督的最主要形式。如果出現特殊情況（如官吏犯罪），則不限于年終，也不限于執行任務范圍，平時即得處理。這便是監督的另一種形式：

《漢書·酷吏田延年傳》：為大司農，僦民牛車三萬輛運沙，“車直千錢”，“延年上簿，詐增僦直車二千，凡六千萬，盜取其半”。被告發，事“下丞相府。丞相議奏延年主守盜三千萬，不道”。

《漢書·杜延年傳》：為太仆，霍光子禹謀反，漢宣帝“以延年霍氏舊人，欲退之；而丞相魏相奏延年素貴用事，官職多奸。遣吏考案，但得苑馬多死，官奴婢乏衣食”。“延年坐免官……”

《漢書·翟方進傳》：拜丞相，“持法刻深”，奏劾少府陳咸、衛尉逢信“邪枉貪污，營私多欲……信、咸幸得備九卿，不思盡忠正身……不宜處位，臣請免以示天下”。“奏可。”

《漢書·趙廣漢傳》：為京兆尹，非法論殺人，被告發，“事下丞相、御史，案驗甚急”。

《漢書·韓延壽傳》：為東郡太守，“放散官錢千余萬”，被揭發，“（御史大夫）望之與丞相丙吉議。吉以為更大赦，不須考。會御史當問事東郡，望之因令并問之”。

以上諸例，全都反映及時監督、奏劾，不等年終。此外還有各種具體情況，如《漢書·酷吏嚴延年傳》：“瑯邪太守以視事久病滿三月，（有司奏請）免”；《漢書·谷永傳》：征為大司農，“病，三月，有司奏請免。故事，公卿病，輒賜告，至永獨即時免”。這里稱“即時免”，當然也不等年終，“有司”當指二府。

除了年終檢查和平時處理兩種方式外，宰相還有一種極重要的監督方式，這就是由御史大夫寺的屬官御史定期或不定期地監察中央和地方長官，彈劾違法者，不過因為歷來把它歸入專門的監察制度，此處從略。

最后，還必須看到，宰相雖對百官有監督執行權，但并沒有直接指揮權和任免權。如九卿、郡國守相，平時政務全由他們依據律令、詔書獨立處理，宰相發現他們有違法行為或不稱職，并不能命令他們改變做法，而只能或立即向皇帝奏劾，提出處理建議，或等年終檢查考課，奏請賞罰。無論哪種情況，如果皇帝不批準，便不起絲毫作用。

通過以上對三公的議政權和監督百官執行權的討論，可以看出以下問題。

一方面，三公，特別是丞相、相國，在西漢封建統治機構中地位十分重要。漢武帝以前，自不用說。即便漢武帝以后，盡管逐漸出現了領尚書事和中朝官制度，建立了輔政大臣，皇帝對全國統治事務的發言權、否決權大大增加，三公的權力受到一些限制，但其地位依然未變。因為皇帝預政是有彈性的，精力充沛或有興趣時他可以事事過問，精力不濟或興趣轉移時也可以完全甩手不管，恢復無為之治。而宰相不行，他們等于全國的大管家，在任何情況下都得對政治、經濟、軍事等方面發生的問題在呈報皇帝審批前做出反應，出主意，想辦法，推薦官吏去執行，并且要對后果承擔主要責任。

《漢書·薛宣傳》：為丞相六年，漢成帝以“變異數見，歲比不登……盜賊并興，群職曠廢……”為理由，歸咎他統治“不良”，將他罷免。《漢書·孔光傳》：先為御史大夫，后拜丞相，漢哀帝以十一年中“卒無忠言嘉謀”，“百姓饑饉……而百官群職曠廢……盜賊并起……”為理由，同樣歸咎他統治“不良”，將他罷免。《漢書·成帝紀》：建始四年，“河決東郡金堤……御史大夫尹忠，以河決不憂職，自殺”。66值得注意的是，在罷丞相詔中都提到“百官群職曠廢”。罷孔光詔還具體說：統治發生危機“朕……數以問君，君無怵惕憂懼之意，對毋能為，是以群卿大夫咸惰哉莫以為意，咎由君焉”；后來丞相王嘉下獄，龔勝也劾他，“備宰相，諸事并廢，咎由嘉生”。67這些話都等于說，百官是否盡職，萬機是否處理，關鍵在三公，特別是丞相。從而也證明他們在封建統治機構中的極端重要性。皇帝之所以要把丞相稱為“朕之股肱”，68“丞相進見，圣主御坐為起，在輿為下”，“丞相有疾，皇帝法駕親至問疾……即薨……車駕往弔”，69禮儀如此隆重，道理就在這里。

正因如此，三公都必須挑才干杰出，經過考驗，統治經驗豐富的官吏充任。如《漢書·韓安國傳》：有才干，漢武帝“以為國器”，先由大司農升御史大夫，后又“欲用安國為丞相”。《漢書·循吏黃霸傳》：為郡太守，“治為天下第一”，漢宣帝后下詔褒獎，稱他為“股肱”，先后用為御史大夫、丞相。《漢書·朱博傳》：“故事，選郡國守相高第為中二千石（九卿），選中二千石為御史大夫，任職者為丞相。”總之，職權、責任、地位、人選四者全都基本一致，這便是西漢成帝以前，特別是武帝以前三公制度的一個重要特點。

最后，還必須看到西漢三公制度（也可以說是整個封建社會宰相制度）的另一特點，這就是無論政策、措施或用人，三公只有建議權，而無決定權。決定權在皇帝。而皇帝則由皇位繼承制度決定，賢與不賢，選擇性甚小。因而不可避免地會產生以下問題：如何保證皇帝行使決定權有利于而不至有損于整個封建統治，從而使三公制度最大限度地發揮作用。這里包含兩種情況，一種是如何使三公正確的建議不至于被否決，另一種是三公建議不當或有損整個封建統治時，如何通過皇帝行使決定權予以彌補。西漢初年，無為而治，照章辦事，這個問題并不突出。漢武帝以后，隨著社會經濟的恢復與發展，內外政策發生劇變，統治事務日益繁雜，而宰相的才干卻往往較差，這個問題便提到議事日程上了。后面講到的領尚書事、中朝官以至三公鼎立制度，正是為了解決這些矛盾逐步建立的。