第四節　中國公益慈善事業的發展

自古以來，中華民族就有樂善好施、積德行善的文化傳統，早在公元前11世紀的西周就設立專門官職以救濟貧病之民。在中國社會的歷史長河中，也涌現了無數的養老慈幼、扶貧濟困、賑災救險、建橋修路等慈善或公益性活動，成為中華美德的生動體現。本節重點回顧、梳理中國經濟社會發展歷史進程中的公益慈善實踐活動，分析、研究及更好地理解中國公益慈善事業發展的歷史脈絡。

一、中國古代的公益慈善事業

古代的中國是一個農業大國，歷朝統治者基本上都奉行重農抑商的政策。因此，中國古代的公益慈善事業，主要體現在跟農田水利、人口養護密切相關的救助災害、扶貧濟困、恤老慈幼等事項上，存在官辦、官辦民營、官督民辦等不同模式，樂善好施、扶貧濟困、守望相助等活動從政府到民間均有顯著的表現。慈善文化、倫理、風俗習慣主要受儒釋道文化的影響，一些大規模的賑濟救災活動還受到生產力水平、綜合國力、統治者態度、經濟實力、重要歷史事件等因素的影響，公益慈善活動呈現紛繁雜蕪的局面。

1.先秦時期

中國公益慈善事業源遠流長。敬老愛幼、扶貧幫困是中華民族約定俗成的道德規范。早在中國先秦時期，諸子百家對公益慈善活動有了較為豐富的論述，萌生的社會慈善思想，對于我國公益慈善事業的發展起到了思想奠基的作用。例如，儒家倡導“仁愛”“民本”“大同”理念，強調“惻隱之心”“仁者愛人，老安少懷”“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”；道家將“道”與“善”聯系在一起，強調“無為而無不為”和“功過報應”學說；法家宣示“六德之興”“九惠之教”等主張，強調對生活貧困無著及殘疾人的救助，把救助老人放在重要地位；墨家崇尚“兼相愛”“交相利”“非攻”，提倡“天下之人皆相愛，強不執弱，眾不劫寡，富不侮貧，貴不敖賤，詐不欺愚”“多財，財以分貧也”“有力者疾以助人，有財者勉以分人，有道者勸以教人。若此，則饑者得食，寒者得衣，亂者得治。”

面對春秋戰國時期的戰爭攻伐、災害頻繁及其帶來的民不聊生、社會動蕩，上述這些學說或早期慈善思想的萌芽，不但構成了先秦中國倫理規范的主要內容，還推動了先秦時期官辦慈善活動的興起，包括從中央到地方設立專兼職官吏，負責掌管荒政、賑濟災民、養疾惠政、恤老慈幼等事項，讓老幼病殘、鰥寡孤獨得以緩解。例如，西周時期的統治機構中設有地官司徒掌管荒政、安撫民眾；周代還有“養疾”，即幫助國人消除災難和疾病的惠政；春秋戰國時期的救災減害方面建立了平糴和通糴制度；春秋戰國時還繼承著三代以禮養老的遺制，即按三代先王將70歲以上的老人分為“國老”和“庶老”，分別在不同的機構供養；春秋戰國時期各諸侯國對慈幼工作極為重視，推行鼓勵生育的政策，給婦嬰特別照顧。

2.漢晉南北朝時期

漢晉南北朝時期的公益慈善活動主體，除了政府的官方主導外，以佛教興盛的寺院慈善活動為代表的民間公益慈善事業也逐步興起。

借鑒先秦時期災荒救濟的平糴制度，漢宣帝大規模興建“常平倉”，北齊統治者創設了“義倉”等，這些都是政府通過控制糧食市場施行慈善救濟的重要方式。

南北朝時期出現了專門收容貧病者的機構——六疾館，由南齊文惠太子、竟陵王蕭子良創建，慈善救濟制度正經歷著“以設官掌事為主向因事設署、以署定職”的方向發展。此外，由南朝梁武帝創立、專門恤老養幼的孤獨園，使三代以禮養老的遺制得以制度化、組織化。

此外，兩漢之際佛教傳入中國，并在魏晉南北朝時期得到傳播和發展，寺院所開展的濟貧賑災、建藥坊、設藥藏、植樹造林、戒殺勸善等活動，客觀上帶動了公益慈善事業的發展。

3.隋唐時期

隋唐時期是中國封建社會發展的鼎盛時期，盡管那段時期的公益慈善事業不如“盛唐之治”那般輝煌，但也發展出了“官辦為主，官督民辦”的公益慈善模式。

在賑災濟困方面，隋朝延續了北齊的義倉制度，常平倉也未廢止，建立了一套入庫、儲存、管理、賑濟體系及古代公益慈善事業的基本制度，發揮賑濟災荒和穩定社會的重要作用。在恤老慈幼方面，隋唐政府制定了一些制度舉措，如“諸鰥寡、孤獨、貧窮、老疾不能自存者，令近親收養。若無近親，付鄉里安恤”，明確了對無家可歸孤寡老人的安置、收養問題。在慈幼方面，主要是政府在災荒年間出資為饑民贖子，使骨肉分離、貧困破碎的家庭團圓。

與此同時，民間的公益慈善力量也日益強大，如寺院中設立了集賑恤、收養貧病者、乞丐、殘疾老人和孤兒于一體的慈善機構——“悲田養病坊”，完全由僧人管理，影響力極大，迫使政府為昭顯仁政而積極應對，主要收歸政府，由官辦慈善機構統一管理，由此確立了“官督民辦”的管理體制。在唐末及五代，中國北方地區還出現了“社邑”組織，對困難者、貧病者給予救助或開展其他互助共濟活動。

4.北宋南宋時期

對于宋朝的公益慈善事業，學者張文于2001年給出了一個非常高的評價，他認為宋朝在社會救濟方面所取得的成就，無論在數量上還是質量上，都是超越前代的，即便其后的元明清三代也難以超越，而且其所通行的各種救濟形式，在中國古代社會居于承前啟后的重要地位，直接開創了中國古代社會后期社會救濟的總體格局。

另外，不僅政府興建了一系列的公益慈善機構，如廣惠倉、福田院、居養院、安濟坊、養濟院、慈幼局、漏澤園等，民間公益慈善也得到蓬勃發展，士人精英活躍于民間公益慈善事業，形成了“官辦體系完備、民間推陳出新”的公益慈善格局。

官辦慈善有：宋仁宗的詔天下設廣惠倉，是宋朝獨有的倉廩制度；沿襲唐代悲田養病坊的做法設立福田院，俸給錢糧，收養乞丐、殘疾人和孤寡老人，領養少數棄嬰，使之兼具扶貧、恤老、慈幼之功能；創設以治病為主的安濟坊和以施藥為主的惠民藥局；設立名為“漏澤園”的官置公墓；關注育嬰慈幼問題，建居養院及臨安慈幼局、建康慈幼莊、湖州嬰兒局等其他育嬰慈幼機構，收養遺棄嬰幼兒。

民間慈善有：北宋范仲淹在其家鄉吳縣首創宗族性公益組織——義莊，購置田產經營，以其所得對同姓宗族貧困者進行生育、婚喪、教育等方面的幫扶救濟，發揮了公益慈善的功能；南宋朱熹在崇安創立有別于官方倉廩賑濟制度的社倉，建在鄉社，由鄉社官吏及鄉紳、儒士共同管理，糧食夏借冬還，只收取少許利息或不收利息，對賑濟災荒起到了重要作用。此外，還有劉宰的“粥局”。

5.元明清時期

中國古代的公益慈善事業在經歷了元代的衰微之后，在明清時期得以恢復、發展并漸趨活躍，不但前朝的官辦體系得以延續，而且民間慈善更加興盛發達。

元朝的慈善事業最重要的是醫療，醫療救濟官被提升為官醫提舉司與廣濟提舉司，前者是醫師，后者管醫療救濟；各地普設“醫學”為醫療主管，惠民藥局繼續提供醫療救濟工作。

明清兩代是中國自然災害的頻發期，在災荒賑濟方面，朝廷也會強化各種荒政措施，從備倉積谷、發倉給粟、煮粥應饑等方面對災民進行救濟，形成了體系較為完備的賑濟制度。明代設立了濟農倉、預備倉；清代新設立了京通倉、旗倉、營倉等。在撫恤鰥寡孤老方面，明代地方設置養濟院，清代還將養濟院設于州縣一級，并擴展到了邊疆地區。在醫治病患方面，宋代創設的惠民藥局在明代得到大力推廣，但在清代卻被廢棄。在喪葬方面，明清政府亦承襲了宋代的漏澤園制度并加以發展。在育嬰事業方面，清朝雍正皇帝曾詔令地方各州府設置育嬰機構，使得城有育嬰堂，鄉村亦設留嬰堂、接嬰所、保嬰會等慈幼機構，形成了一個結構合理、體系完善的育嬰網絡體系，推動了清朝慈幼事業的發展。此外，清代為加強對社會的控制而設置了京師五城棲流所（留養局），它是專門收養外來無業或乞食之人的慈善機構，主要分布在京畿重地和各省交通要道及災害頻繁地區，用于收留過往貧困流民，為其提供棲身之地及米食、衣被、柴薪等物，以補養濟院的不足。

明清工商業經濟繁榮，促進了民間公益慈善組織的發展，建立了義田、義莊等以血緣關系為紐帶的宗族性公益慈善組織，在贍貧、恤病、助婚喪、養老、勸學、救急等領域幫扶同宗族的貧困者。各類公益慈善活動普遍以傳統道德規范為指導，一些以勸孝、戒淫為主要內容的善書廣為流傳，士紳紛紛創建善會、善堂。另外，還出現了會館等以地域為基礎的義賑團體，以“答神庥、篤鄉誼、萃善舉”為宗旨，通過助學、助喪、施醫、濟貧等活動聯誼同鄉，促進同籍人事業的發展。16世紀末至17世紀初，受西方耶穌會傳教士的影響，一些士大夫（如李之藻、楊廷筠等）成立了育嬰組織，周孔在蘇州推行育嬰事業，蔡璉在揚州創辦了育嬰社；明清時期，各種地方鄉紳捐資創建的普濟堂、育嬰社、育嬰堂、六文會、濟嬰堂、保赤局、救嬰局等也在全國各地紛紛興起。

地方士紳和商賈是明清時期大災期間賑濟和災后重建的重要力量。其中，明宣德末年，江西出現饑荒，義民魯希恭、鄭宗魯等捐贈糧食，幫助官府，開倉平糶；明正統五年，江右發生災荒，吉安等府的紳商慷慨認捐；明嘉靖八年，河南發生饑荒，地方鄉紳富商也參與賑濟；明崇禎三年，江浙各地鬧災荒，嘉善縣由居鄉間的紳宦陳龍正主持、指導救濟工作；明朝中葉后，商人也成為地方賑濟活動的一支重要力量。

特別地，在明末清初，江南的武進、無錫、嘉善、太倉、昆山等地先后出現了同善會、廣仁會、同仁會或善堂等民間公益慈善團體，這些團體既不同于朝廷干預的慈善事業，也不同于此前出現的民間慈善活動，而是中國歷史上一種全新的、非宗教性的、非宗族性的、持續性的、志愿性的慈善救濟事業，被認為是中國現代公益慈善事業的萌芽。

二、中國近代的公益慈善事業

1840年鴉片戰爭后的近代中國，由于西方列強的侵略，國家處于政治、經濟、社會動蕩中，封建王朝興辦的公益慈善機構由于經費短缺、管理混亂而難以為繼，民間疾苦難當。在這個時候，西方教會紛紛在中國舉辦各種公益慈善活動，創辦了各種新型的公益慈善事業，對中國公益慈善事業的發展產生了深遠的影響，推動著中國公益慈善事業的變革與轉型。

1.晚清時期

晚清時期的公益慈善事業呈現出官方、民間、西方教會等主體多元、交織并存、各顯特色的格局。1901年“清末新政”開始后，清政府接納了“教養兼施”“教養并重”的救助理念，在善堂內附設學堂、工藝廠，或設置工藝所、教養局等，收容游民貧民，救助寡婦孤兒。19世紀中葉以來，伴隨著西方列強的侵華過程，西方教會（基督教和天主教）利用傳教的便利和特權，紛紛在中國興辦育嬰堂、孤兒院、盲童學校、聾啞學校。其中，1840年中國第一間育嬰堂由巴陵會在香港開辦，到1914年，教會辦的孤兒院達37所，收養孤兒約2500人；1874年中國第一所盲人院由宣教士英萊士在北京建立，并設計出一套普通話盲文；1898年中國第一所聾啞人學校由梅耐德在煙臺建立，到1936年抗戰以前全國建立了十幾所聾啞人學校；1898年中國第一家瘋人院由梅藤更在杭州建立，名為廣濟麻風院，到1940年，全國有51家麻風院，其中40家與教會有關。此外，西方教會還興辦了一批教會醫療機構等，例如，美國公理會醫療傳教士、廣州博濟醫院創始人伯駕（Peter Parker）在廣州創辦了近代中國第一家教會醫院——眼科醫院；基督教倫敦分會的雒魏林（William Lockhart）和麥都思（Walter Henry Medhurst）在上海租界開辦了仁濟醫院；北京125中（原女13中），始建于1872年，是美國衛理公會在1870年建立的基督教會崇文門堂支持建立的，之后還在崇文門堂周邊建了同仁醫院、婦嬰醫院及匯文幼兒園、小學、中學。此外，還有1845年創建于天津的法國醫院、1882年在江西九江創辦的法國醫院、1890年在江西南昌創辦的法國醫院、1894年在青島創辦的天主堂養病院、1867年在上海開設的同仁醫院、1883年在蘇州開設的博習醫院、1885年在上海開設的西門婦孺醫院、1896年在廣州開設的夏葛婦孺醫院、1899年在廣州開設的柔濟醫院等。1878年1月26日成立的“中國賑災基金委員會”是西方傳教士在中國組織的第一個救濟機構，西方傳教士在慈幼機構中采取“養、教、工”相結合的救助方式，將科學的救災賑濟模式引入中國，對晚清時期近代中國公益慈善事業的變革產生了較大影響。

晚清時期的中國民間公益慈善也有起色。在1876年中國北方極為慘烈的“丁戊奇荒”賑災過程中，中國民間自行組織勸賑、募集經費并向災民直接散發救災物資的“民捐民辦”慈善救助活動——義賑（民間性的慈善賑濟活動），對中國公益慈善事業的近代化具有推動性作用。20世紀初的“清末新政”（1909年清政府頒布的《城鎮鄉地方自治章程》第一條規定：“地方自治以專辦地方公益事宜，輔助官治為主”）推動了地方自治運動的興起，吸引了眾多地方士紳精英積極投身公益慈善事業，形成了一些新型民間公益慈善機構，在學務、衛生、道路工程、農工商務、善舉、公共營業等領域推動了近代公益慈善事業的發展。此外，晚清時期中國紅十字會的誕生，秉承“戰時扶傷拯弱”“平時救災恤鄰”的宗旨，大大促進了中國公益慈善事業的現代化及中外慈善文化的交融。

2.民國時期

1911年辛亥革命之后至1949年之前的民國時期，中國經歷了政權交替更迭及軍閥混戰、北伐戰爭、抗日戰爭等多次戰爭，公益慈善事業在政權更迭、戰爭頻發的夾縫中生存，在探索中得到了不斷發展。

20世紀前50年，由于戰亂造成士兵的傷亡和民眾的疾苦，更多人需要救治和幫助，此時，西方一些教會機構在中國做了大量公益慈善工作。抗日戰爭期間，基督教青年會（Young Men’s Christian Association，YMCA）對抗日救亡士兵進行戰地和緊急服務，包括士兵俱樂部、救治受傷士兵、分發慰問品、建立接待中心、設立流動服務站等，戰時救濟活動得到廣泛開展；1921年11月16日，在華傳教士和其他外籍人士在上海成立“中國華洋義賑救災總會”，開展組織和分配救濟物資等工作。南京大屠殺期間，金陵大學的美國宣教士魏特琳將大學變成避難所，保護了上萬名中國婦孺；另一位美國宣教士貝德士發起了南京安全區國際委員會，救助了20多萬難民。這些機構開展的公益慈善活動，對戰亂中的災民和抗日戰爭的勝利起了很大的救助作用。抗日戰爭勝利后，面對戰爭留下的千瘡百孔，中國共產黨1945年10月至1946年9月舉辦了急賑、難民遣送、醫藥救濟等活動，1946年9月至1947年12月以“以工代賑”等方式開展各類善后事業。

值得注意的是，這一時期民國政府探索了公益慈善管理體系的制度化和法治化發展，構建了公益慈善的官方管理體系與制度，表現如下。其一，構建中央賑濟機構管理體系，如設立內務部及下屬民政司，負責全國的貧民賑恤、救災賑濟等工作；頒布《內務部廳事司分科章程》，明確專司慈善救濟的科室及任務職責；設立若干臨時地域性救災機構，成立全國賑濟委員會，負責全國災民、難民救濟安置事務，特設救濟水災委員會，專司臨時賑恤和災后事務；抗日戰爭時期還成立了統一難民救濟機構——賑濟委員會，并于抗日戰爭勝利后成立了行政院善后救濟總署。其二，制定民間慈善團體管理辦法，先后頒布了《管理各地私立慈善機關規則》《監督慈善團體法》《監督慈善團體法施行細則》《各地方慈善團體立案辦法》《寺廟興辦公益慈善事業實施辦法》等。

由于特殊的時代背景，近代中國公益慈善事業也深深地打上了救亡圖存的時代烙印，公益慈善倫理呈現多元的價值支撐，一些基督教觀念和自由主義、人道主義思潮進入了中國的公益慈善事業。中國人也建立了一些新式的、含有更多現代因素的慈善機構，主要是醫療救護類及社會教化、兒童保護、經濟保障、失業保障類的公益慈善組織。所有這些，對中國的公益行動、慈善活動及公益理念的中西方碰撞、融合，都產生了深遠的影響。

此外，民間的公益慈善組織內部治理的制度化、透明化、專業化也不斷得到改善，通過分工合作、相互制約、相互協調、資源優化的系統安排，推動了資源募集方式上的創新，在設立慈善醫院、賑濟災民、救死扶傷、義學教育中發揮著重要作用。

三、中國現當代的公益慈善事業

在1949年之后近70年的發展歷程中，公益慈善事業的發展經歷了波折和起伏變化。

1.1949年之后慈善傳統的中斷

慈善文化傳統在1949年開始被消解、沉寂，原國民政府在各地的救濟院、善堂，地方士紳興辦的宗族性、地域性的善堂善會，以及西方教會的慈善機構都被政府接收和改造，部分取締、解散和關閉，部分進行了改組和接收，公益慈善事業被改造和弱化，人們在口頭語和書面語言中較少使用慈善這個詞，獨立的完全意義上的民間公益慈善組織不復存在，政府將慈善事業納入社會事業統一計劃管理。1951年中國頒布了《勞動保險條例》，在全國范圍內逐步建立以國家保障為主要方式、以全民所有制單位職工為主要對象、以企業和機關事業單位為基本管理層次的國家保障制度。國家直接管理經濟，承擔了社會福利的全部責任。此時，只有宋慶齡創辦的中國兒童福利會，以及長期為中國共產黨籌募抗日物資和抗日宣傳服務的基督教青年會等幾個老牌社會慈善組織保存了下來，但也劃歸政府統戰部門管理，不可自主組織任何公益慈善活動。“文化大革命”期間，公益慈善文化遭到破壞，公益慈善事業的發展幾乎失去了群眾基礎和社會土壤，走向了衰敗、停滯。

不過，由于需要社會救助的人口群體數量十分龐大，針對這一問題，政府設立內務部，各省設民政廳，專署設民政處，縣設民政科、局，區設民政助理員，專管民政社會事務。民政系統成為領導和組織社會救助的專職機構，對優待撫恤、復退安置、社會救濟、社會福利、生產救災及救濟福利機構進行管理和領導。同時，民政系統也重視調動和依靠社會各方力量來合力解決社會問題，包括開展大規模群眾性捐助活動、發動組織社會力量開展慈善賑濟活動、建立“五保”農村救濟保障制度等。

2.改革開放后公益慈善事業的復興與發展

黨的十一屆三中全會后，國家對國民經濟和社會發展各領域開始撥亂反正，公益慈善事業亦隨之得以重新起步。總體而言，改革開放以來的中國公益慈善歷史，是慈善公益推進公民意識、提升公民素質、培育公民精神的歷史。1981年，改革開放后的第一個基金會（中國少年兒童基金會）由全國婦聯批準建立。之后，20多個由政府各部門批準的基金會紛紛建立，其中包括共青團中央成立的中國青少年發展基金會、科委成立的中國科技基金會，形成了以“中國”字頭命名、按部門按人群劃分的第一批具有慈善公益性質的社會團體。此外， 1989年“希望工程”的實施開創了中國公益品牌里的一朵艷麗之花，大眼睛幾乎成了公益慈善事業的代言符號；1993年1月8日成立了吉林省慈善總會；1994年4月12日中華慈善總會在北京成立，是中華人民共和國成立后第一個全國性的慈善團體。

另外，民間公益慈善組織也廣泛興起，如1985年中國基督教丁光訓主教與匡亞明、韓文藻共同發起創辦的民間公益慈善組織——南京愛德基金會。在社會主義市場經濟改革中，各類型社會團體紛紛建立，各省、市、縣紛紛設立慈善組織，一些街道和鄉鎮也組織注冊慈善會，舉辦了各式各樣的公益慈善活動，從傳統的賑災募捐、扶貧濟困、助殘恤寡、養老慈幼，擴展到慈善意識的啟蒙與教育、創辦慈善超市、提供心靈撫慰、環境保護、開展文體藝術活動、促進社區發展等各方面。在1998年那場百年未遇的特大洪水中，全國人民奮起抗災，人人捐款，自發地興起了一場幾乎全民參與的慈善募捐運動，全民捐贈達到了歷史空前的110多億元。

3.21世紀公益慈善事業的快速發展

21世紀，黨和國家對公益慈善事業越來越重視，黨的會議、國務院的政府工作報告、國家的五年規劃等都把公益慈善事業列為黨和國家的重要工作內容，公益慈善事業進入快速發展期。2005年11月20日，首屆中華慈善大會在北京召開，會上民政部頒發了政府最高獎——首屆“中華慈善獎”；2007年通過的《中華人民共和國企業所得稅法》，規定了企業為慈善公益事業捐款的減免稅待遇。2016年9月1日，《中華人民共和國慈善法》正式實施；2017年黨的十九大報告提出，“完善社會救助、社會福利、慈善事業、優撫安置等制度。”

2008年“5·12”汶川大地震激發了全球華人和中華民族前所未有的公益慈善愛心行動，慈善志愿服務（無償勞動、技術和服務）在抗震救災中大量涌現，并作為公益慈善捐贈的特殊內容在抗震救災活動中發揮了獨特的作用，來自國內外的志愿者冒著生命危險，幫助搶救被淹埋人員、安置受災群眾、運送各類物資、安撫受災群眾、維持秩序、參與治病防疫等工作，為爭取抗震救災的勝利提供了極為關鍵的支持。2005年年底印度洋海嘯捐款更是開啟了我國民間廣泛向海外慈善捐贈的先河。

此外，進入21世紀以后中國的公益慈善組織呈現多元化的發展趨勢，不僅有官方公益慈善組織，也有民間公益慈善組織；不僅有綜合性公益慈善組織，也有專門性公益慈善組織（如從事兒童救助、殘障人救助、環境保護等具體領域的專門組織）；不僅有在基層直接從事社會服務或社會救助的慈善組織，也有提供培訓、咨詢、評估、資金資助等支持的支持性公益慈善組織。所有這些公益慈善組織，共同構成了當代公益慈善事業的主體。

四、中國香港、臺灣地區公益慈善事業的發展與啟示

1.中國香港地區的公益慈善事業發展概況

追溯中國香港地區社會慈善傳統的歷史形成，首先需要考量各類宗教信仰團體所做的貢獻。首先，天主教、基督教的宗教團體扮演著香港公益慈善事業“拓荒者”的角色。例如，基督教圣公會早在 1850 年就在中國香港地區設立孤兒院，即后來圣基道兒童院的前身。100多年來，基督教會為回應和處理社會上各種問題和需要，如疾病與健康、婦女與娼妓、兒童的街頭流浪與失學、孤寡老人及喪葬等，發起創辦了大量的公益慈善事業，奠定了中國香港地區早期社會服務的基礎。第二次世界大戰結束后，中國香港地區的基督教會機構得到大量海外機構的捐助，向當時涌入中國香港地區的大批難民提供了大量物資或糧食的援助，提供房屋安置等服務。中國傳統的佛教、道教在公益慈善事業上也一直不遺余力。例如，“香港佛教聯合會”在1945年成立之初目睹第二次世界大戰后中國香港地區出現大量流浪兒童急需收容和教育的現實情況，向中國香港地區政府申請開辦“中華佛教義學”，招生開課。

20世紀50年代之前，中國香港地區政府在社會福利方面奉行“積極不干預”政策，除一些最基本的社會救濟之外，很少參與其他方面的社會服務工作。這與當時政府的社會福利觀念及政策的滯后，以及當時中國香港地區整體的社會經濟發展水平較低、政府收入較少等因素有關。1958年，中國香港地區政府正式成立社會福利署，但因其角色、功能尚不及當時的宗教慈善機構成熟，開始時只扮演一種協調角色，且主要限于福利服務的法律條文修訂。

20世紀60—70年代，伴隨著中國香港地區一些家庭問題、青少年問題、失業問題、老齡人口增多等社會問題的出現，中國香港地區政府意識到不僅市民的溫飽問題需要得到解決，也需要建立一個完整有效的社會福利體系。根據 1965年6月發布的《香港社會福利工作之目標與政策白皮書》，中國香港地區政府認識到“中國香港地區有不少具備相當資力之宗教與福利團體，亟愿從事各種福利事業，……政府對志愿團體之協助應竭誠歡迎，不但盡量使所設之各種服務能與政府推行之工作相輔而行，且能導之從事最為急需之工作”，開始籌劃較完備的社會福利服務制度，開始逐步加大對志愿機構的經費資助力度。1973年4月發布的《香港福利未來發展計劃白皮書》并“五年計劃”確立了中國香港地區政府和志愿機構在社會服務方面的合作模式：中國香港地區政府承擔大部分的社會福利經費；社會保障由地區政府直接參與，但在社區服務、青年服務、家庭福利服務、康復工作、老年人服務等其他社會服務，主要由志愿機構負責具體操作，其運營經費由政府撥款，并負責對志愿機構的監管提供輔助性服務。后來，中國香港地區政府和志愿機構在社會服務上的這種責任劃分和合作模式在《香港社會福利白皮書——進入八十年代的社會福利》（1979年4月）中得到進一步認可與強化。

到20世紀80年代，中國香港地區政府把大部分志愿機構納入政府福利服務體制之內。其中，社會福利署向志愿服務機構（含宗教慈善公益組織）提供財政津貼，并與之開展合作，合作范圍涵蓋家庭及兒童福利、社會保障、安老服務、康復及醫務社會服務、違法者服務、社區發展、青少年服務共七大類。

總體來看，中國香港地區的公益慈善組織占據了重要地位，究其原因：中國香港地區民眾普遍具有慈善意識，中國香港地區建立了政府和社會各部門對慈善組織有效、透明的監督管理機制。

2.中國臺灣地區的公益慈善事業發展概況

中國臺灣地區的民間公益慈善組織很活躍，公益慈善事業蓬勃發展，成為中國臺灣地區社會福利服務領域的主力陣地。

在中國臺灣地區與公益慈善相關的社會福利領域，“政府機構”或“公立機構”十分罕見，民間公益慈善機構常常被稱為“社會福利機構”。中國臺灣地區政府和民間公益慈善機構之間的關系是伙伴關系，主要通過制定法律、規劃和監管來對民間公益慈善機構進行管理約束和配置資源。

中國臺灣地區的民間公益慈善類機構分為財團法人和社團法人，財團法人是以“財”為基礎建立起來的，而社團法人是以“人”為基礎建立起來的。

中國臺灣地區民間“做善事”氛圍甚濃。做善事主要通過兩個渠道：一是做“志工”（志愿者），其中最積極的參與人群是大學生和中年人，志工為公益慈善事業提供了豐富的人力資源；二是捐款，中國臺灣地區的民間捐款金額非常可觀，為公益慈善活動提供了主要的資金來源，每年中國臺灣地區的慈濟基金會、家扶基金會、宣明會、善牧基金會和勵馨基金會都會收到大量的捐款。此外，中國臺灣地區第一社會福利基金會在特殊教育、兒童心智障礙的社會福利與社會服務方面發揮著重要作用。

另外，中國臺灣地區的公立大學一般都設有社會福利系或社會工作系。中國臺灣地區的私立大學（如臺灣中原大學）在心智障礙等特殊教育領域及其“全人教育、全人關懷”的理念擁有良好的聲譽。中國臺灣地區的政府部門在設計、制定和評估社會福利政策時，政府本身不做研究，一般都以課題形式委托大學（單獨、聯合）實施。

3.幾點啟示

從中國香港、臺灣地區的公益慈善發展情況來看，公益慈善事業是幫助政府解決社會問題的伙伴，是公平分配資源的手段，也是實現公民社會參與的重要形式，并且創造了大量的就業機會，在經濟、社會、生活中發揮著重要的作用。可以得到以下幾點啟示。

其一，基于政府的視角，政府角色定位要恰當。公益慈善事業本質上是民間、社會的一種組織活動，但世界各國的公益慈善事業都與政府存在千絲萬縷的關系，香港和臺灣地區的公益慈善事業發展也非常強烈地體現了這點。當前，基于《中華人民共和國慈善法》規定的原則精神，政府職能的定位應是“鼓勵”和“引導”。從政府職能的社會化角度來說，借助香港的經驗，政府有責任為公益慈善事業提供全方位的服務和資助，營造寬松的發展環境。

其二，基于市場的視角，要積極、妥善地運用市場競爭的理念經營公益慈善事業。借助香港的經驗，公益慈善組織在項目運作中，要開發和利用各種市場資源，提高項目運作水平，強化資源的優化配置，形成特色的慈善工作領域和公益項目品牌，倡導“回報與激勵”理念。

其三，基于社會的視角，推進公益慈善事業，要在發揚優秀公益慈善文化、培育現代公益慈善理念的基礎上，鼓勵商業資本和公眾的廣泛參與。公益慈善事業包括：擴大并完善公眾參與慈善捐贈的渠道，建立公益慈善捐贈表彰制度，為公益慈善捐贈提供社會榮譽和動力；鼓勵公益慈善組織通過市場化的競爭和創新，推出符合需要的公益慈善產品，從制度上確保公益慈善組織的信息公開；同時，賦予捐贈人監督權，保護捐贈人的積極性，使之成為慈善的積極消費者。

五、當前中國公益慈善事業的發展

1.公益慈善事業發展的法制進一步健全

2016年3月16日，全國人民代表大會通過《中華人民共和國慈善法》（簡稱《慈善法》），并于2016年9月1日起施行，開啟了“依法治善”的公益慈善新時代。《慈善法》規定每年9月5日為“中華慈善日”。2016年4月，財政部、國家稅務總局聯合發布了《關于公益股權捐贈企業所得稅政策問題的通知》（財稅〔2016〕45號）。此外，《慈善法》以專章規定慈善信托，2016年9月我國首個地方性慈善信托規范文件《北京市慈善信托管理辦法》發布。此外，江蘇省、湖南省等地方政府先后出臺了慈善事業促進發展和社會募捐管理的相關法規，促進公益慈善事業發展的政策法規得到進一步的健全。

2.公益慈善服務和管理機制進一步完善

民政部設立了社會福利和慈善事業促進司、社會組織管理局，各省（自治區、直轄市）及部分基層民政部門相繼明確了公益慈善事業促進發展的職能部門，公益慈善事業的行政管理隊伍建立起來，以支持公益慈善組織的登記和認定、建設公益慈善組織孵化器、推進公益慈善組織信息公開、加強資金支持和項目扶持、創新公益慈善募捐載體，加強了對公益慈善事業的服務與管理。

3.公益慈善機構快速增加，志愿服務活動廣泛開展

近年來，志愿服務組織大量涌現，慈善志愿者隊伍不斷壯大，志愿精神深入人心，在慈善宣傳、善款勸募、救濟救助、慈善監督方面發揮了重要作用，登記注冊的各類社會組織數量激增，許多社會組織基于公益慈善目的和服務宗旨建立起來，全國范圍內建立了很多社會捐助工作站，公益慈善組織已成為服務社會的重要平臺。

慈善志愿者是公益慈善事業的生力軍，普通民眾、大學生、專家學者、企業家、社會知名人士等，越來越多的人加入志愿者隊伍中，弘揚“奉獻、友愛、互助、進步”的志愿者精神，積極開展多種形式的公益慈善服務，為社會特殊困難群體貢獻一份力量。

4.公益慈善教育、科研與宣傳普及工作得到加強

近年來，各大高校、科研院所開展了公益慈善事業的人才培養工作，以及有關公益慈善的地位、作用、發展規律、推進措施、制度建設等重大問題的理論研究，形成了專門的公益慈善教學、研究機構和科研隊伍。2010年6月，北京師范大學“壹基金”公益研究院成立（2012年更名為北京師范大學中國公益研究院），這是國內由大學與公益慈善組織共同成立的公益慈善研究機構；中山大學中國公益慈善研究院（School of Philanthropy，SYSU）是2011年4月1日經中山大學批準正式成立的一級非營利性研究機構，前身為中山大學公益慈善研究中心（COP）；2011年重慶大學公共事業管理本科專業培養方案中首次增設公益慈善事業管理課程；2012年5月，全國首個公益慈善事業管理本科項目在北京師范大學珠海分校設立并于當年9月正式招生；2012年6月，《公益慈善事業管理（第1版）》教材在南京大學出版社出版，這是全國第一部公益慈善領域的大學教材；從2013年春季開始重慶大學正式開設公益慈善與社會發展的通識與素質教育選修課，并于同年成立重慶大學公益慈善與社會發展研究中心；2013年10月，中山大學公益慈善碩士研修班開班，這是以公益慈善為方向的碩士研究生課程進修班；2014年11月12日，深圳國際公益學院成立；2015年4月26日，清華大學公益慈善研究院成立，該研究院是由民政部和清華大學聯合發起成立的研究機構；中國人民大學中國公益創新研究院于2016年7月26日正式成立，是公益研究教育基地和新型民間智庫。2016年實施的《中華人民共和國慈善法》第八十八條規定，“國家鼓勵高等學校培養慈善專業人才，支持高等學校和科研機構開展慈善理論研究”，這為公益慈善人才培養和專業建設提供了法制保障。

此外，包括“中華慈善獎”獲得者在內，政府表彰和宣傳了一大批先進的公益慈善人物，促進了公益慈善文化的普及。全國各地創建了形式多樣的慈善日、慈善活動周等平臺，舉辦大量慈善活動，加大了慈善宣傳力度，擴大了公益慈善的社會影響與人們的參與度。

5.社會捐贈數額大幅上升，“互聯網+慈善”成為慈善新模式

中國公眾中蘊藏著潛在的、豐富的慈善資源，包括各種有形資源（資金、物品、勞動力等）和無形資源（愛心、文化、科學知識等）等，一些企業、個人捐贈股權設立的基金會，為慈善事業注入了更為豐富的資源。伴隨著公益慈善組織的快速發展，各級公益慈善機構以充分挖掘社會慈善資源、積極救助社會困難群體、盡量幫助政府緩解社會矛盾為出發點和落腳點，多種渠道、多種形式籌集款物，社會捐贈數額大幅度上升，對困難群體的幫扶力度不斷加大。值得注意的是，我國網絡募捐也得到較快發展，慈善組織互聯網公開募捐信息平臺日趨成熟，以企業為捐贈主體的原有格局正在發生改變，“互聯網+慈善”成為公益慈善的新模式。

小貼士

深圳新宙邦科技股份有限公司《公益活動和慈善事業管理辦法》

為促進公司履行社會責任，樹立良好的公眾形象，建立和諧的企業文化，促進公司更加積極地參與社會公益和慈善事業，進一步規范公司捐贈行為，加強公司對公益活動和慈善事業的管理，維護股東、債權人及員工利益，根據《公益事業捐贈法》《公司法》《深圳證券交易所上市公司社會責任指引》等法律、法規的規定，深圳新宙邦科技股份有限公司制定了《公益活動和慈善事業管理辦法》。該辦法分別對“公益活動和慈善事業的原則”“公益活動和慈善事業的范圍、類型和受益人”“公益活動和慈善事業的決策程序和規則”等做了詳細的規定，是國內為數不多的專門制定公司參與公益慈善事業、從事公益慈善活動規則的企業。

我國公益慈善事業發展部分事例

（1）漢代（公元前202年—公元220年）：東漢時期，佛教傳入中國，佛教寺院的濟貧事業相當發達，這是中國較早的民間慈善救濟事業。

（2）魏晉南北朝時期（220—589年）：據《北齊書·后主紀》記載：北齊武平六年，大水成災，七年春正月壬辰詔：“去秋已來水旱，人饑不自立者，所在付大寺及富戶濟其性命。”這一時期，開始出現由政府主辦的慈善救濟機構，如六疾館和孤獨園。

（3）唐代（618—907年）：唐朝初年至中期，寺院和僧侶仍為慈善事業的主體，據《佛祖統紀》卷四一記載：“唐至德二年，僧人英斡于成都南市廣衢施舍粥食，以濟貧窮。”直到唐武宗“滅佛”，推行一系列廢天下僧寺廟的政策，濟貧的主體才開始由宗教團體轉為政府。

（4）宋代（960—1279年）：宋承襲唐舊制，擴大官辦慈善機構的規模。這一時期的養老慈幼事業發展最為突出，專門設有居養安濟院、慈幼局、慈幼莊、嬰兒局、舉子包、子田等；蔡京為相時，曾在全國設立“安濟坊”，以救治貧病老人。宋代在醫療方面還設有惠民藥局以提供義診處方，此處方后改名為“太平惠民和劑局方”。為了埋葬貧病路倒無依者，宋代又設有漏澤園。這樣，從養老到慈幼，從醫療到送終，朝廷主辦的慈善機構十分完備。

（5）元代（1206—1368年）：醫療救濟被提升為官醫提舉司與廣濟提舉司，前者是醫師，后者管醫療救濟。另外，在各地普設“醫學”為醫療主管，惠民藥局繼續提供醫療救濟工作。

（6）明清時期（1368—1911年）：民間慈善事業興起。明末清初，江南地區的武進、無錫、嘉善、太倉、昆山等地先后出現了同善會、廣仁會、同仁會或善堂等民間慈善團體。康熙時期，江蘇巡撫張伯行倡導“擔粥法”，李光地設置粥廠煮粥給饑民吃；光緒九年（1883 年）水災，順天府尹周家楣奏準在各鄉鎮及京城六門外設立粥廠。

（7）民國時期（1912—1949年）。

?　1914年9月24日：《中國紅十字會條例》公布，這是民國時期第一部關于紅十字會的法規，也是第一部監督慈善組織的單行法、專門法。

?　1920年：北方五省大旱，積極參與此次災荒賑濟的民間慈善團體有京畿農民救濟會、北京民生協濟會、華北救災協會、北方工賑協會、山西旱災救濟會、陜西義賑會、上海女界義賑會、中華慈善團、國際統一救災總會、華洋義賑會、中國濟生會等數十個組織。

?　1922年：世界紅十字會成立，慈善機構團體迅速發展。

?　1928年6月：南京國民政府公布《各地方救濟院規則》，要求各級政府依法設立救濟院，并斟酌各地經濟情形，分別緩急、次第籌辦或合并辦理養老、孤兒、殘廢、育嬰、施醫、貸款等所，以教養無自救力之老幼殘廢及救濟貧民生計。

?　1929年6月12日：《監督慈善團體法》頒布，該法成為近代中國第一部關于慈善事業的基本法。

?　1930 年：上海的慈善團體已有 119 個。

?　1930 年7月：南京國民政府公布的《土地法》對慈善組織在土地賦稅方面給予多項優惠政策。

?　1938年10月、12月：南京國民政府公布《遺產稅暫行條例》及其施行條例。其中，第7條列舉有關免納遺產稅的五種情形，第五款即為“捐贈教育文化或慈善公益事業之財產未超過五十萬元者”。

?　1948年：據《中國年鑒》記載，當時中國已有4172個救濟機構，其中私立救濟機構1969 個。在組織形式上，近代慈善機構已發展演變為以民間慈善團體為主體，輔之以附于其他社會組織的慈善團體。

?　20世紀40年代以后：南京國民政府先后公布施行《社會救濟法》《救濟院規程》《管理私立救濟設施規則》《私人辦理濟度事業管理規則》等法律法規，以規范各類慈善組織的管理運作。

（8）中華人民共和國成立后（1949年至今）。

?　1950年：中國人民救濟代表大會上發布的《中華人民共和國的救濟福利事業的報告》，將包括民間慈善事業在內的舊福利救濟事業定性為“統治階級欺騙與麻痹人民的裝飾品”，并表示，在1949年之后的福利救濟事業中，政府是主體，然后“吸收”個人和團體參加，無形中否定了民間慈善事業的獨立地位。

?　1981年：中國首家慈善公益組織——中國兒童少年基金會成立。

?　1984年：中國殘疾人福利基金會成立。至 1988 年，其與中國盲人協會、中國聾人協會、中國肢殘人協會等聯合組成中國殘疾人聯合會。

?　1985年：中國紅十字會第四次全國代表大會在北京召開，確定了中國紅十字會的性質是全國性的人民衛生救護和社會福利團體。

?　1988年：中國廣東中山慈善萬人行，這是全國首次區域性慈善公開募捐行動；同年，中國國務院頒布《基金會管理辦法》（國務院令第18號），該辦法第 2條規定，基金會是指對國內外社會團體和其他組織及個人自愿捐贈資金進行管理的民間非營利組織，是社會團體法人。

?　1989年：中國扶貧基金會在北京成立；團中央、中國青少年發展基金會發起倡導并組織實施“希望工程”。

?　1990年：鄧小平親筆為“希望工程”題詞，1992 年，鄧小平又兩次以“一個老共產黨員”的名義捐款，給予“希望工程”實施機構和社會各界極大鼓舞。

?　1993年：吉林省慈善總會在長春市成立，這是中華人民共和國成立以來第一個省級慈善團體。

?　1994年：中華慈善總會在北京成立，這是中華人民共和國成立以來第一個全國性綜合慈善組織，被看成中國現當代慈善事業復興的起點。

?　1997年：國家財政部、國家稅務總局首次規定了對提供慈善捐助的企事業機構給予減稅待遇。

?　1998年：《社會團體登記管理條例》（國務院令第666號）、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（國務院令第251號）頒布和實施。

?　1999年：《中華人民共和國公益事業捐贈法》公布實施。

?　2000年：中國25 個省（自治區、直轄市）建立了省級慈善機構。

?　2001年：《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》明確提出“發展慈善事業，加強對捐助資金使用的監管”的要求。

?　2004年：十六屆四中全會決議提出“健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業相銜接的社會保障體系”；慈善事業第一次被明確寫進黨的重要文獻。《基金會管理條例》（國務院令第400號）發布。

?　2005年：“支持慈善事業發展”第一次被寫入中國政府工作報告；十六屆五中全會提出了“支持社會慈善、社會捐贈、群眾互助等社會扶助活動”的要求；民政部在首屆中華慈善大會上發布了《中國慈善事業發展指導綱要（2006—2010 年）》，首次明確了中國慈善事業發展的目標、原則和措施。

?　2006年：十六屆六中全會通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，提出“發展慈善事業，完善社會捐贈免稅減稅政策，增強全社會慈善意識”。

?　2008年：中國慈善事業捐贈總額為 1070 億元，個人捐贈首次超過企業捐贈，中國大陸地區公民個人捐款達 458 億元，占捐款總額的 54%，改變了此前國內個人捐贈不超過總額20%的格局。

?　2010年：首個中國慈善事業教學研究機構——北京師范大學“壹基金”公益研究院成立。

?　2013年：《國務院機構改革和職能轉變方案》發布，明確提出公益慈善類等四大類社會組織可直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位同意；十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出公益慈善類等四大類社會組織成立時直接依法申請登記。

?　2014年：2月21日，《社會救助暫行辦法》（國務院令第649號）發布，這是我國第一部統籌各項社會救助的行政法規；11 月 24 日，國務院《關于促進慈善事業健康發展的指導意見》（國發〔2014〕61號）印發；10月29日，國務院常務會議提出增強慈善組織公信力，把慈善事業做成人人信任的“透明口袋”。

?　2016年：9月1日，《中華人民共和國慈善法》頒布施行。

?　2017年：1月1日，《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》正式施行，境外NPO在華活動進入法治時代。12月1日，《志愿服務條例》（國務院令第685號）正式頒布施行，這是中國第一部關于志愿服務的專門性法規，對志愿服務管理機構的職責界定和志愿服務組織的法律地位等進行了系統規定。隨著全國志愿服務信息系統上線，中國志愿服務也進入了信息數據化時代，截至2017年12月31日，通過該系統共可查到實名志愿者69895407人、志愿團體425388個。

六、現階段公益慈善事業發展的問題及成因

1.當前我國公益慈善事業發展的主要問題

1）社會公眾的公益慈善捐贈水平依然較低

公益慈善捐贈按照流向大致可分為3個部分：向慈善籌款機構的捐款、向慈善執行機構的捐贈、向受助人的直接捐贈。盡管近年來我國公益慈善捐贈取得了很大進步，但相對于美國等國家而言，中國普通民眾（個體或家庭）的公益慈善捐助水平較低。除一些直接給慈善執行機構（如養老院、福利院、學校、醫院）和受助人的直接捐贈，以及一些通過政府相關部門的捐贈（如民政系統開展的經常化捐助行動、政府部門直接接受的各種抗災救災捐贈）之外，按國際上可比的口徑推算，中國現有公益慈善組織所掌握的資金占GDP的比重較低，人均慈善捐贈較低，與美國等發達國家相差甚遠。

2）公益慈善機構官方色彩濃厚，獨立性差

中國公益慈善事業的一大困境是“政社不分”，行政過度干預影響著原本屬于第三部門的慈善組織的發展。很多領域的公益事業幾乎被政府包辦，維持慈善壟斷格局的公益慈善組織基本上由政府主導或與政府關系密切。部分慈善組織長期在政府的羽翼下生存，官方色彩濃厚，過分依附政府，組織效率低下，沒有形成自我獨立發展的能力，自身運轉能力較差。

3）公民的公益慈善觀念落后

由于傳統文化和現實原因，我國民眾的社會捐贈與慈善參與度不高，目前尚處于十分被動的階段，全社會尚未形成濃厚的慈善捐贈氛圍。社會公眾的公益慈善意識普及率低，公益慈善活動開展不多，公益慈善事業宣傳力度不夠。很多居民對公益慈善事業及公益慈善機構不夠了解，甚至誤認為公益慈善活動屬于政府救濟行為。有些公民雖然參加過捐款捐物活動，但主要通過工作單位、學校、居住街道被動捐贈，經常主動捐贈的人數很少。很多富裕群體缺乏慈善公益行動，社會聲望評價不高。

4）公益慈善機構數量偏少，資源動員能力較弱

與美國等發達國家享受豁免、減免稅收的慈善公益機構（基金會）的數量相比，目前我國公益慈善組織的數量過低，動員社會資源的能力較弱，且存在公信力問題。

5）公益慈善制度不健全

《慈善法》的實施使得公益慈善的組織制度、財務制度、活動領域、募捐善款、救助項目等有了法律依據。但同時產權的轉讓與繼承（遺產稅法）、企業財產的轉讓與捐贈、相關領域的國家稅收征管及財政轉移支付等的制度尚須完善。受法制不健全的影響，中國富人很怕樹大招風或擔心被索捐，因此很多民營企業家或富人不敢捐，或捐了也不說。

6）部分公益慈善組織公信力低，難以問責

信譽、公信力問題和可問責問題是公益慈善組織健康發展的中心問題。當前中國公益慈善組織的透明度和可問責度較差，導致公信力不高。近年來，“郭美美事件”“羅爾事件”“百色助學網性侵學生事件”不斷發酵，輿論在不斷地“突破光環看真相”，拷問公益慈善組織的“公益性”和公益慈善行為的公信力，引發“誰來監督公益慈善事業”的問題。

7）對境外社會組織的態度曖昧不清

近年來，盡管境外公益慈善類社會組織或團體在中國遍地開花，與中國的許多組織建立了多方面的合作關系，但總體而言，一些境外的公益慈善類團體、社會組織（NPO）在中國的地位仍處于曖昧狀態，沒有恰當的定位。

2.我國公益慈善發展問題的成因

（1）歷史原因。公益慈善事業在中華人民共和國成立初期曾一度中斷，后來又遭受了沉重打擊。中華人民共和國成立后的約40年間，中國內地鮮有人倡導公益慈善事業，有組織、有規模、經常性的公益慈善活動欠缺，慈善理念和公共精神被淡化。

（2）法制因素。盡管我國公益慈善事業制度建設取得了較大成績，頒布了一系列與公益慈善活動有關的規章制度和法律，但各種法律、法規、規章及制度的實施主體之間難以協調，導致公益慈善活動、公益慈善組織處于多頭管理、多頭募捐的混亂狀態，影響了民眾公益慈善捐贈和志愿活動參與的熱情，制約了公益慈善事業的發展。

（3）體制因素。當前，我國社會組織形成了以政府為核心，以和政府的關系遠近為次序的差序格局。這種格局引發了我國公益慈善機構的準官方或半官方性質問題，導致那些遠離政府的民間公益慈善組織，或者總在努力建立與官方的聯系，以取得政府資源支持，或者受到政府的排斥。體制因素銷蝕了公益慈善活動的動力，阻礙了公益慈善事業的發展。

（4）經濟因素。公益慈善事業的發展要以一定的經濟條件為基礎。盡管社會主義市場經濟得到了迅猛的發展，但還很不完善，居民人均可支配收入遠低于發達國家收入水平，社會公眾的公益慈善能力受到限制。

本章提要

1.美國是一個移民國家，從早期移民到美國建國，其歷史并不長，但公益慈善文化的積淀非常深厚。在美國公益慈善文化理念中，富人只是財富的社會托管人。持有這種觀念的人認為，在法律意義上，財富是私人所有的，但在道德和價值層面上，超過生活需要的財富是社會的。另外，美國社會崇尚“小政府、大社會”，國家的社會保障只惠及老人、窮人和殘疾人，這給非營利的民間公益慈善事業留下了發展空間。

2.英國是世界上最早開始工業革命的國家，現代社會經濟風險出現最早，因此英國公益慈善事業的發展擁有悠久的歷史。可以總結的經驗包括：①民間組織劃分為民間公益慈善組織和非營利組織兩種類型；②政府與民間公益慈善組織之間應通過協議的方式明確合作伙伴關系；③政府將大力資助民間公益慈善活動作為一項國家義務加以制度化；④建立獨立于政府行政體系的國家監督機構；⑤立法促進公益慈善事業的發展。

3.中國的公益慈善活動歷史悠久，確立了自身的公益慈善倫理，新時期公益慈善事業既走過一段復雜曲折的道路，也取得了長足的進步，并已經走上了制度化、法制化、規范化的發展道路，但同時也存在諸多問題，制約了公益慈善事業的現代化發展。

4.大體上，當前全球的公益慈善模式可以分“盎格魯撒克遜”模式、“歐洲大陸”模式、“基金會+社區服務”模式、“政府購買社會服務”模式。這些模式有一個發展演進的過程，且不是絕對割裂的，而是彼此交叉、融合的。