第二節　英國公益慈善事業的發展

一、英國公益慈善事業的開創

英國是世界上最早開始工業革命的國家，于1601年頒布了《伊麗莎白濟貧法》，建立了“國家濟貧制度”，其核心內容是以教區為單位對城市貧民實行有條件的救濟，其救濟對象是有勞動能力的貧民、無勞動能力的貧民和無依無靠的孤兒?！兑聋惿诐毞ā返某雠_奠定了英國乃至歐美現代救助立法的基礎，被認為是社會保障的雛形。1834年頒布的《新濟貧法》認為，政府負有實施救濟、保障公民生存的責任，救助是一項積極的福利舉措?！缎聺毞ā返某雠_被看成現代福利保障制度的萌芽。

19世紀后半葉，英國出現了一些旨在幫助失業者、貧困家庭、病人、孤兒、身心障礙者的民間社會服務組織，對貧困人群進行“社會診斷”“社會治療”。1884年，東倫敦懷特賈伯區圣朱德教堂的牧師巴涅特（Samuel Barnett）及其夫人羅蘭（Henrietta Rowland）邀請了一些牛津大學、劍橋大學的學生，建立了著名的湯恩比館，開展社會服務活動。

不過，英國早期形成的“國家立法濟貧”發展模式存在“政府介入和干預不足”的問題，促使民間公益慈善事業趁機興起、發展和壯大，并傳播到英國的一些殖民地國家。

早期英國公益慈善行為的兩個縮影

（1）自主捐助醫院的建立?；叫叛鲈谛麚P“博愛、互助”理念的過程中，某種程度上也滋生了懶惰和流浪。因此，英國于18世紀創造了一種稱之為“自愿捐助醫院”的慈善方式。自愿捐助醫院的建立者是個人，是普通民眾的慈善之舉，捐助有富人的一次性捐款，也有不富裕的人定期向醫院捐贈錢財或實物。在自愿捐助醫院興起的過程中所形成的公益慈善傳統，深刻地影響了英國國民健康保險制度的建立，成為后來英國全民健康醫療體系實施的一個重要支撐點。

（2）英國著名大學創辦者。在“慈善”與“宗教”理念的指導下，一些富有的慈善者、教會和君主在大學捐資興建了中世紀英國牛津大學、劍橋大學等最早的一批學院，并為這些學院捐資設立獎學金。在劍橋大學最早的13所學院中，3所由教士興建，1所由商人行會興建，2所由兩位貴婦人捐建。他們捐資助學是為了弘揚學問，是純粹的公益行為?！按壬啤迸c“宗教”的理念一直是支撐英國大學生資助事業的基石，是民間集資助學的基本動機。

二、英國公益慈善事業的發展歷程

英國是一個歷史久遠、文化豐富、法律及行政體制復雜的君主立憲國家，主體由英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭4個部分組成，國土面積比中國的廣西壯族自治區略大，總人口約為6564萬人（2016年）。英國的公益慈善事業在諸多方面堪稱世界典范，對其他國家或地區產生了持久而深刻的影響。英國慈善事業的發展大致經歷了5個階段。

1.從公元元年到中世紀時期

從公元元年前后至15世紀末，在長達15個世紀的時期里，基本上是英國封建生產方式產生、發展和衰落的時期，生產力相對落后，民間慈善行為僅限于向窮人或過路人提供必要的衣食、照料傷病人員、幫助孤寡老人等。但一些扶貧濟困、資助教育、幫助教會等理念隨著基督教在英國的傳播而被人們廣泛認可。

盡管針對中世紀晚期（都鐸王朝）之前正式的公益慈善活動歷史記載十分少見，但戈斯登的研究發現，有互助組織宣傳它們的起源可以追溯到公元55年，有組織的志愿活動如互助會和友誼會就已經出現。在英格蘭地區，最古老的慈善機構是公元597年建立并一直開辦至今的坎特伯雷國王學校（King’s School Canterbury），它是世界文化遺產的一部分。在12世紀和13世紀，在英格蘭地區至少有500多家志工醫院。

中世紀時期（約公元476—1453年），羅馬教會機構占據了公益慈善活動的中心位置，幾乎所有形式的捐贈都要接受教會的管理，向窮人提供救濟品或護理服務是教會教義的自然結果，在羅馬教會自己的濟貧法中也有著正式表述。不過，當時的宗教協會主要是向死者提供祈禱的宗教集會，當時的慈善大都以精神層面的滿足為宗旨，多數捐贈人都將獲得禱告文作為目標。但盡管如此，這些宗教集會事實上也具備了社會服務和福利功能，向有需要的成員們提供食物和住宿，或經營學校和酒館，以及為成員們在葬禮上面的花銷提供幫助?？傊惺兰o英國公益慈善事業的宗教目標和社會目標之間差別很小。

2.從都鐸王朝到“光榮革命”階段

從1485年至17 世紀末，這段時期是英國從君主專制統治經過資產階級革命向君主立憲制過渡的時代。那時，毛紡手工業、海外貿易及“圈地運動”造成的大批失地貧民，人口的快速增長與都市化，以及亨利八世實施的宗教改革，都在客觀上促進了慈善事業的發展，也為國家權力介入私人事務領域的慈善奠定了基礎。1601年英國先后制定并頒布了《伊麗莎白濟貧法》（Poor Law）和《1601年慈善用途法》（Statute of Charitable Uses of 1601），首次把慈善納入國家法制框架，成為世界慈善史上具有里程碑意義的重大事件。

17世紀末英國也經歷了政治變革。在內戰的壓力下，都鐸王朝的慈善管理系統開始衰落，民間捐贈等公益慈善活動與新興的商人階層緊密關聯起來，商人們在城鎮的公益慈善事業中有著很大的影響力，其捐助對象包括救濟院、醫院、管教所、貧民習藝所、初級學校、大學和市政改善等。不過，在英國農村地區，貧困人口主要依賴貴族或者政府的救濟。

3.工業革命時期的慈善普及階段

18世紀和19世紀是英國工業革命和公益慈善的普及階段。18世紀的英國已經具備了實現工業革命的一切條件，如發達的航海業、豐富的剩余勞動力、蒸汽機的發明、鐵礦和煤礦的開采、紡織技術的創新、銀行系統的成熟等。但在生產力發展的同時，大量的社會問題也接踵而至，公共衛生極差，嬰幼兒的死亡率高，窮人集中勞作在半軍事化工場里，棄嬰、死嬰現象普遍。在這種情況下，一批以拯救和教育兒童為使命的慈善機構應運而生，包括由曾闖蕩北美的托馬斯·科拉姆船長（Captain Thomas Coram）、知名畫家威廉·霍加斯（William Hogarth）參與創辦和管理的倫敦育嬰堂（Foundling Hospital），不僅挽救了大批棄嬰的生命，還努力把他們培養成對社會有用的人。今天，這家育嬰堂已經發展成托馬斯·科拉姆兒童基金會（Thomas Coram Foundation for Children），承載著兒童教育事業。

18世紀，英國統治階級由于受到商業資本與農業資本的雙重支配，開始逐步遠離壓迫窮人的家長式統治。在農村地區，貧困人口盡管還比較依賴貴族與政府，但在某些地區，慈善布道成了新的資金來源。在城鎮，商人在公益慈善世界仍然保持很大的影響力，并似乎要通過公益慈善事業尋找一種新的永生（歐文稱之為“富人施恩”）。此時，隨著土地價值的增加，捐贈品的價值也有很大的增長，對被統治階層更加寬容的氣氛也開始形成。18世紀后期，英國的濟貧法系統進行了人道主義改革，包括部分廢除居住法、引入院外救助等。

英國在19世紀成為第一個完成工業革命的國家，但也步入貧富懸殊、階級沖突不斷的階段。19世紀中葉，英國社會財富大量增加，上流人群、中產階級和工人階級都在發展壯大。但同時，大城市中貧困婦女和兒童的生存狀況堪憂，工人的勞動條件惡劣且工人的平均壽命低。此時，隨著社會賢達人士對教育、濟貧、公共衛生等事業的熱心資助，眾多規模較大、初具現代組織結構和管理機制的慈善機構應運而生，包括宗教組織建立的各種協會、工會、友善協會、城市教區、地區訪問社團、母親集會、節儉協會等，如1870年起連續開辦的“巴納多之家”（Barnardo’s）、1878年成立的救世軍（Salvation Army）、1884年建立的世界上第一個社區公社——湯恩比館、1895年創建的以保護自然和歷史遺產為己任的國民信托（National Trust）等，可溯源至1824年的皇家防止虐待動物協會（Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals）是世界上成立最早的動物保護慈善組織。此外，一些有識之士開始探索恰當的慈善救助形式，討論慈善到底應該怎樣開辦、慈善對受助者的人生起何作用、慈善是否會助長人的懶惰、占便宜行為和不思進取心態等科學問題，并于1869年成立了慈善組織協會（Charity Organizations Society），以協調各地民間慈善組織的善舉和官方根據《濟貧法》而實施的救濟措施，對真正需要救助的人進行核實、登記，探索志愿服務的專業化，傳播有關人類尊嚴和社會責任的理念，促進合作等。同時，英國政府也成立了慈善委員會（Charity Commission），開始把慈善作為醫治各種社會疾病的一劑良方，對各種慈善項目給予一定的財政支持，并加強對慈善事業的專業化監督?？梢哉f，19世紀是英國公益慈善事業的黃金時期，志愿與慈善活動在此期間發揮了很大作用。

4.20世紀英國公益慈善事業的發展

20世紀初，英國的公益慈善事業獲得了空前的發展，并呈現出若干特點，表現如下：其一，志愿服務精神得到發揚光大，民眾參加各種慈善組織的志愿服務活動成為一種時尚，例如，始建于1919年的全國志愿組織協會（National Council for Voluntary Organizations）對于推動、規范和協調志愿服務發揮了巨大作用；其二，公益慈善事業越來越具有國際視野，如樂施會（Oxfam）是一個以扶貧濟困和緊急救援為主、由17個國家的同名機構聯合而成的大型國際性援助組織聯盟，其雇員和志愿者遍布全球近100個國家或地區；其三，慈善與政府的關系發生了根本改變，英國政府越來越把慈善作為一種公共政策選項，把大量由民間私人慈善組織提供的孤兒教育、流浪者收容照料等服務納入福利國家的社會服務體系之中，建立了對慈善組織的財政支持、引導和監管體系，并出臺了《慈善法（1960年）》（Charities Act 1960），后又經過多次修訂；其四，英國王室對慈善事業的繁榮發揮了特殊作用，其王室成員擔任著2415個慈善組織的榮譽職務，包括享有盛譽的英國癌癥研究所（Cancer Research UK）、英國紅十字會和“巴納多之家”。

5.全球化時代的英國慈善

為了建設面向21世紀的慈善體系，英國政府進行了以新立法為主要內容的慈善改革。代表性事件包括：2006年英國議會通過了《慈善法（2006年）》（Charities Act 2006），對慈善事業給出了體現歷史傳承和時代特點的新定義，進一步明確了作為政府監管機構的慈善委員會的組成和職責；2011年英國又出臺了《慈善法（2011年）》（Charities Act 2011），對英國半個多世紀以來各種慈善公益的法律和法規進行了一次全面梳理和總修訂。當前，隨著英國經濟發展的趨緩和中東、北非難民問題、非法移民問題的增多，英國社會問題也越來越嚴重，貧困問題、失業問題、老年問題、社會治安問題、信仰／價值觀沖突問題和暴力恐怖襲擊問題，都呈現日趨嚴重的趨勢，也為英國公益慈善事業的發展帶來了巨大挑戰。

三、英國公益慈善組織的發展

1.英國公益慈善組織的發展概況

英國的公益慈善組織有悠久的歷史。早在12—13世紀，英國就出現了500多家民間志愿性的公益慈善機構。18世紀以后，伴隨著英國工業化的進程，出現了越來越多的慈善公益性非營利組織，一些成功的工廠主或企業家出于博愛目的紛紛成立公益慈善組織；市民們基于社區互助與自我服務的目的也紛紛設立自己的慈善公益組織；許多知識分子、政治家、工會活動家、社會活動家廣泛參與社會公共事務，紛紛成立影響公共政策的各種公益性游說組織。

第二次世界大戰后的70多年間，英國的政府公共部門、私人企業部門和民間公益部門先后發生了很大的變化。第二次世界大戰以后英國工黨政府上臺，推行“國有化”，將原來由許多公益慈善組織提供的社會公益服務接管為政府公共服務。20世紀70年代上臺的撒切爾政府針對政府公共部門低效率和機構臃腫等問題，又大力推行“私有化”政策，將許多原來由政府公共部門提供的公共服務以委托等方式轉交給民間慈善組織。1995年英國工黨政府重新上臺，布萊爾政府推行公共部門的“現代化”改革，重新定位政府公共部門、私人企業部門和民間公益部門的關系，強調既要建立一個強大的、積極活動的民間公益部門，又要加強政府和民間公益部門的合作。

對于英國公益慈善組織的名稱方面，英國官方和大眾媒體較少使用“非營利組織”或“社會組織”等術語，而更多地采用“慈善組織”（Charity Organization）這個傳統用語，近年來比較通用的是“志愿和社區組織”（Voluntary and Community Organization）一詞。非營利組織或社會組織除了包括民間公益性組織以外，還包括各種形式的互益性組織；但慈善組織主要強調公益性的一面，是為了廣泛的公共利益而設立的非營利、非政府、從事慈善公益活動的組織，活動領域包括扶貧救濟、教育援助、宗教慈善、衛生健康、社會及社區福利、歷史文化藝術遺產保護、環境保護和生態改善、動物保護及福利、業余體育運動、促進人權與和解、針對無家可歸者提供住處、科學研究及普及等。

英國內政部（Home Office）負責對民間公益慈善組織的指導、推進、支持、協調，以及相關法規、政策的制定與修改。英國內政部是英國政府各部門中規模最大、職能范圍最廣、綜合協調能力最強的政府部門，在公益慈善領域的工作主要有3個司：①積極社區司（Active Community Unit），主要負責推動以社區為基礎的民間公益活動與志愿服務的推廣，通過政府采購及委托經營等方式與民間公益慈善組織簽訂公共服務方面的協議，監督和評估這些協議的執行情況；②公民再造司（Civil Renewal Unit），主要推動各級政府開展新公民教育并積極推動各種形式的公民組織的建立與發展；③慈善司（Charities Unit），主要負責推動英國慈善法的修改并推進英國對民間公益慈善組織監督體系的改革與完善。英國慈善委員會是英國內政部下屬的、但對議會直接負責的、從事慈善組織登記和日常監管的獨立機構。

此外，英國政府每年給民間公益慈善組織提供大量財政資源，這些財政資源大約一半來自英國文化部下設的全國博彩運作委員會經營的博彩收益。

2.英國公益慈善組織的發展經驗

1）社會組織可以分為公益慈善組織和非營利組織兩種

對社會組織進行這樣的劃分，其意義在于可以采取不同的稅收優惠政策、政府支持政策及差異化監督管理辦法。對于面向全社會開展公益慈善活動的公益慈善類組織，要采取全面的免稅優惠政策，并通過政府委托或政府購買服務的方式給予資金支持，同時還允許它們開展多種形式的社會募捐活動，獲取來自社會各界的公益捐贈，鼓勵志愿者積極參與這些組織開展的公益慈善活動。但是，公益慈善類組織開展經營性活動受到嚴格限制，并強調強制的公開性和透明度，實行嚴格的社會監督。對于其他非營利組織（社會團體、社會服務機構），因其提供的服務具有市場交易性或者互益性，應從政策上鼓勵它們參與市場競爭，依托市場維持組織的持續發展，但政府可采取一定的減稅措施給予支持。

2）政府與公益慈善組織之間應通過協議明確合作伙伴關系

公益慈善組織因其活動領域極為廣泛且規模參差不齊，在活動上與各級政府及政府各部門都會發生關系，由于同處于公共領域，彼此之間發生不協調、摩擦甚至矛盾在所難免，因此，要在政府與公益慈善組織之間確立一些基本準則，以協議或其他具有約束力的形式固定下來，作為各級政府及其部門在處理與公益慈善組織之間關系上的行為準則和綱領性文件。

3）政府資助民間公益慈善活動應制度化

政府每年投向公益慈善組織的財政支出（政府購買），實際獲得了這些組織向社會提供的多于政府支出的公共服務，既具有極大的社會效益，又緩解了公益慈善組織普遍面臨的資金困境。除了財政資金外，也可以制度化地將社會福利彩票收入作為政府公益支出的財源，以公開競爭的形式向公益慈善組織提供資金支持。

4）嘗試建立獨立于政府行政體系的國家監督機構

監管公益慈善組織是一項重大的社會責任。我國目前由民政職能部門的民間組織管理局來承擔這種監管職責，行政化傾向明顯，難以做到對公益慈善組織的科學、有效監管。借鑒英國的經驗，可以考慮在各級人民代表大會下面設立公益慈善委員會，專門負責對各類公益慈善組織的監管，在弱化行政傾向的同時能有效監督和保護公益財產的運作。