黨的十九大圍繞中國特色社會主義現(xiàn)代化進(jìn)入新時代這個重大時代課題，堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時俱進(jìn)、求真務(wù)實(shí)，堅(jiān)持辯證唯物主義和歷史唯物主義，緊密結(jié)合新的時代條件和實(shí)踐要求，以全新的視野深化對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識，進(jìn)行艱辛理論探索，取得重大理論創(chuàng)新成果，形成了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想。習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，明確全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；明確全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家。

基于此，黨的十九大報告在第三部分，即“新時代中國特色社會主義思想和基本方略”之九指出，“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”；在整體報告的第九部分，即“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”中，又專門論述指出：“加快建立綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的法律制度和政策導(dǎo)向，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系”；“完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。堅(jiān)決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為。”

建設(shè)生態(tài)文明是一場涉及生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式和價值觀念的深刻變革。實(shí)現(xiàn)這樣的根本性變革，必須依靠制度和法治。我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的一些突出問題，大都與體制不完善、機(jī)制不健全、法治不完備有關(guān)。習(xí)近平總書記指出：“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。”[203]我們應(yīng)當(dāng)高度重視制度、法治建設(shè)在生態(tài)文明建設(shè)中的硬約束作用，以改革創(chuàng)新的精神，以更大的政治勇氣和智慧，不失時機(jī)地深化生態(tài)文明體制和制度改革，堅(jiān)決破除一切妨礙生態(tài)文明建設(shè)的思想觀念和體制機(jī)制弊端；必須建立系統(tǒng)完整的制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境；必須實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一 以法治精神實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度

法治是一個國家發(fā)展的重要保障，是治國理政的基本方式。黨的十八屆四中全會首次以全會的形式專題研究部署全面推進(jìn)依法治國，要求貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“努力建設(shè)法治中國，以更好發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的作用”[204]，“全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，不斷開創(chuàng)依法治國新局面”[205]。

生態(tài)文明也必須依靠法治實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。黨的十八屆四中全會決定提出：“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本。建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，完善國土空間開發(fā)保護(hù)方面的法律制度，制定完善生態(tài)補(bǔ)償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。”[206]基于此：

第一，科學(xué)立法是前提。習(xí)近平總書記指出：“實(shí)踐發(fā)展永無止境，立法工作也永無止境，完善中國特色社會主義法律體系任務(wù)依然很重。”[207]生態(tài)文明立法也是這樣。隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷深入，我國現(xiàn)行的生態(tài)保護(hù)法律法規(guī)不能完全適應(yīng)我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的迫切需要。如立法理念和立法指導(dǎo)思想陳舊；現(xiàn)行的環(huán)境資源立法中存在部分立法空白、配套法規(guī)制定不及時、其他環(huán)境管理手段缺乏法律依據(jù)；部分規(guī)定已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，缺乏適時性；部分法律存在前法與后法不夠銜接、相關(guān)法律規(guī)定不一致問題，給環(huán)境責(zé)任認(rèn)定帶來一定的難度；部分法律規(guī)定過于抽象，操作性不強(qiáng)，難以得到有效實(shí)施。因此，我國生態(tài)法制建設(shè)任務(wù)依然艱巨，尤其是國際經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜多變，給生態(tài)法制建設(shè)提出了一系列新任務(wù)、新課題。加強(qiáng)立法已經(jīng)是生態(tài)文明法治建設(shè)的頭等大事。首先，傳統(tǒng)立法以權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)的立場或者以權(quán)利為本位的法治意識應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁镜膿P(yáng)棄。從根本上講，按照尊重自然、保護(hù)自然和順應(yīng)自然的生態(tài)文明理念，生態(tài)立法必須受生態(tài)規(guī)律的約束，只能在自然法則許可的范圍內(nèi)編制。立法者應(yīng)當(dāng)學(xué)會讓自己的意志服從自然規(guī)律，自覺地把生態(tài)規(guī)律當(dāng)作制定法律的準(zhǔn)則，注意用自然法則檢查通過立法程序產(chǎn)生的規(guī)范和制度的正確與錯誤。如果說立法活動常常都伴隨有平衡、協(xié)調(diào)的工作，那么，生態(tài)文明條件下的立法首先要協(xié)調(diào)的是人類慣常的開發(fā)自然的活動與生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系，而不再只是在民族、政黨、中央與地方、整體與局部等社會關(guān)系領(lǐng)域內(nèi)搞平衡。其次，以黨的十九大指出的“社會主義生態(tài)文明觀”為指導(dǎo)，促進(jìn)環(huán)境法向生態(tài)法的方向發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)中國環(huán)境法的生態(tài)化。實(shí)現(xiàn)將立法重心由現(xiàn)行的“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”向“生態(tài)與經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)”轉(zhuǎn)變。倡導(dǎo)人口與生態(tài)相適應(yīng)，經(jīng)濟(jì)與生態(tài)相適應(yīng)。環(huán)境基本法下的各單行法在立法目的、立法原則和立法的內(nèi)容諸方面均應(yīng)體現(xiàn)這一精神。生態(tài)文明的理念還應(yīng)納入刑事法律、民商法律、行政法律、經(jīng)濟(jì)法律、訴訟法律和其他相關(guān)法律，促進(jìn)相關(guān)法律的生態(tài)化。最后，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑。科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。要完善科學(xué)立法、民主立法機(jī)制，創(chuàng)新公眾參與立法方式，廣泛聽取各方面意見和建議。

第二，嚴(yán)格執(zhí)法是關(guān)鍵。習(xí)近平總書記指出：“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。‘天下之事，不難于立法，而難于法之必行。’如果有了法律而不實(shí)施、束之高閣，或者實(shí)施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟(jì)于事。全面推進(jìn)依法治國的重點(diǎn)應(yīng)該是保證法律嚴(yán)格實(shí)施，做到‘法立，有犯而必施；令出，唯行而不返’。”[208]

環(huán)境執(zhí)法是保障生態(tài)環(huán)境安全的重要手段之一。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的各方面原因，我國環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法目前仍存在種種問題和困難，部分地方領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境意識、法制觀念不強(qiáng)，對保護(hù)環(huán)境缺乏緊迫感，甚至把保護(hù)環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟(jì)對立起來，強(qiáng)調(diào)“先發(fā)展后治理”“先上車后買票”“特事特辦”；一些地方以政府名義出臺“土政策”“土規(guī)定”，明文限制環(huán)保部門依法行政，明目張膽地保護(hù)違法行為，給環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)督管理設(shè)置障礙，導(dǎo)致不少“特殊”企業(yè)長期游離于環(huán)境監(jiān)管之外，所管轄的地區(qū)環(huán)境污染久治不愈，環(huán)境糾紛持續(xù)不斷；一些企業(yè)甚至暴力阻法、抗法。一些地方對環(huán)境保護(hù)監(jiān)管不力，甚至存在地方保護(hù)主義。有的地方不執(zhí)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，違法違規(guī)批準(zhǔn)嚴(yán)重污染環(huán)境的建設(shè)項(xiàng)目；有的地方對應(yīng)該關(guān)閉的污染企業(yè)下不了決心，動不了手，甚至視而不見，放任自流；還有的地方環(huán)境執(zhí)法受到阻礙，使一些園區(qū)和企業(yè)環(huán)境監(jiān)管處于失控狀態(tài)。這種狀況不改變，生態(tài)立法就是空中樓閣，無從談起。

第三，公正司法是保障。習(xí)近平總書記指出：“司法是維護(hù)社會公平正義的最后一道防線。我曾經(jīng)引用過英國哲學(xué)家培根的一段話，他說：‘一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因?yàn)榉缸镫m是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源。’這其中的道理是深刻的。如果司法這道防線缺乏公信力，社會公正就會受到普遍質(zhì)疑，社會和諧穩(wěn)定就難以保障。”[209]

所謂環(huán)境司法，從廣義角度看，是對與環(huán)境相關(guān)的司法活動的統(tǒng)稱。當(dāng)前，環(huán)境司法面臨的普遍性問題突出表現(xiàn)在四個方面：一是涉及環(huán)境保護(hù)案件取證難，訴訟時效認(rèn)定難，法律適用難，裁決執(zhí)行難。涉及環(huán)境保護(hù)案件一般具有跨區(qū)域、跨部門的特點(diǎn)，加之發(fā)生危害結(jié)果滯后和相關(guān)法律依據(jù)的缺失，導(dǎo)致了上述困難。二是涉及環(huán)境保護(hù)案件的鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定資質(zhì)、鑒定程序亟須規(guī)范。三是主管環(huán)境資源的各部門與司法部門缺乏有效配合，司法手段與行政手段的銜接難，致使大量破壞環(huán)境資源的案件未進(jìn)入司法程序。四是人民法院對加強(qiáng)環(huán)境司法保護(hù)的意識有待增強(qiáng)，涉及環(huán)境案件的審判力量不足，相關(guān)案件的立案、管轄以及司法統(tǒng)計等有待規(guī)范。

公益訴訟在古羅馬時期已然形成，與私益訴訟區(qū)分而言，公益訴訟是保護(hù)社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起。20世紀(jì)中期以來，日益嚴(yán)重的環(huán)境問題和逐漸高漲的環(huán)保運(yùn)動使環(huán)境權(quán)作為人身權(quán)的一種受到公眾的關(guān)注。因而，公民環(huán)境訴訟的活躍程度也是判斷環(huán)境法實(shí)施程度的標(biāo)志。在美國，為了鼓勵公民環(huán)境訴訟，美國《清潔水法》規(guī)定，起訴人勝訴后，敗訴方承擔(dān)起訴方花費(fèi)的全部費(fèi)用，國家再對其給予獎勵；美國《垃圾法》規(guī)定，對環(huán)境違法人提起訴訟的起訴人可得罰金的一部分。就此而言，僅以我國《民事訴訟法》第一百一十九條規(guī)定“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”而言，環(huán)境訴訟的主體資格的認(rèn)定條件已經(jīng)涉及對公益訴訟主體資格的認(rèn)定問題。習(xí)近平總書記就此專門論述指出：“在現(xiàn)實(shí)生活中，對一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，如……生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關(guān)系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導(dǎo)致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)對公共利益的保護(hù)。由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)。”[210]

第四，全民守法是基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記指出：“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)。”[211]必須弘揚(yáng)社會主義法治精神，使全體人民成為社會主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。孔子提出：“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格。”[212]生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。每一個生活在地球上的人，其生存、發(fā)展和最后融入自然，莫不與環(huán)境相關(guān)。從中華文化的角度看，生態(tài)文化始終是傳統(tǒng)文化的核心，體現(xiàn)了中華文明的主流精神，中國儒家提出“天人合一”，中國道家提出“道法自然”，歷朝歷代，皆有對環(huán)境保護(hù)的明確法規(guī)與禁令；中華民族始終把生態(tài)意識作為內(nèi)心守護(hù)中國幾千年傳統(tǒng)文化的主流意識。從這個意義上講，全民守法與全民建設(shè)生態(tài)文明，兩者是一致的。

二 加強(qiáng)生態(tài)文明制度體系建設(shè)

生態(tài)文明制度建設(shè)是深化生態(tài)文明體制改革的重點(diǎn)和決定性成果。黨的十九大報告指出：“從現(xiàn)在到二〇二〇年，是全面建成小康社會決勝期。要按照十六大、十七大、十八大提出的全面建成小康社會各項(xiàng)要求，緊扣我國社會主要矛盾變化，統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)。”[213]我們必須從全面建成小康社會、進(jìn)而建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化國家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的必然要求出發(fā)，從在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革的基調(diào)出發(fā)，從深化生態(tài)文明體制改革是全面深化改革的重要組成部分和戰(zhàn)略定位出發(fā)，不斷闡明“美麗中國與生態(tài)文明體制”“生態(tài)文明體制與生態(tài)文明制度”的關(guān)系。這個基本邏輯是：第一，全面深化生態(tài)文明體制改革是全面深化改革的重要內(nèi)容和新舉措；第二，制度建設(shè)是生態(tài)文明體制改革的重點(diǎn)；第三，制度體系建設(shè)是生態(tài)文明制度建設(shè)的系統(tǒng)措施；第四，形成更加成熟更加定型的生態(tài)文明制度是關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得的決定性成果。基于此，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。

第一，健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制。國家對全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)并進(jìn)行管理和國家對國土范圍內(nèi)自然資源行使監(jiān)管權(quán)是不同的，前者是所有權(quán)人意義上的權(quán)利，后者是管理者意義上的權(quán)力。這就需要完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)，使國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國家自然資源管理者相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督。習(xí)近平總書記指出：“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的一項(xiàng)重大改革，也是建立系統(tǒng)完備的生態(tài)文明制度體系的內(nèi)在要求。”[214]我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關(guān)，原因之一是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)。從現(xiàn)實(shí)中看，生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，但各自為政的屬地化、條塊化管理體制，致使政出多門、多頭治污、九龍治水的現(xiàn)象比較普遍。在中央或地方財政支持或部門利益面前，權(quán)力重疊、權(quán)力競爭，但在監(jiān)管或者行政追責(zé)方面，又經(jīng)常出現(xiàn)“誰都在管、誰都不擔(dān)責(zé)”的監(jiān)管真空。對此，習(xí)近平總書記指出：“用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。”習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中進(jìn)一步指出，“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”。統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的實(shí)質(zhì)，是以系統(tǒng)思維推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的系統(tǒng)工程。要自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式，從頂層設(shè)計中進(jìn)一步建立和完善嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)監(jiān)管體制，對草原、森林、濕地、海洋、河流等所有自然生態(tài)系統(tǒng)以及自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等所有保護(hù)區(qū)域進(jìn)行整合，實(shí)施科學(xué)有效的綜合治理，讓透支的資源環(huán)境逐步休養(yǎng)生息。擴(kuò)大森林、湖泊、濕地等綠色生態(tài)空間，做好資源上線、環(huán)境底線和生態(tài)紅線的全方位、全系統(tǒng)界定，通過山水林田湖草的系統(tǒng)治理逐步增強(qiáng)環(huán)境容量。[215]

第二，建立健全資源生態(tài)環(huán)境管理制度。習(xí)近平總書記指出：“從制度上來說，我們要建立健全資源生態(tài)環(huán)境管理制度，加快建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，強(qiáng)化水、大氣、土壤等污染防治制度，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值、代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度，強(qiáng)化制度約束作用。”[216]

加快建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度。國土是生態(tài)文明建設(shè)空間載體。從大的方面統(tǒng)籌謀劃搞好頂層設(shè)計，首先要把國土空間開發(fā)格局設(shè)計好。要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，整體謀劃國土空間開發(fā)，統(tǒng)籌人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)，科學(xué)布局生產(chǎn)空間，給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園；要實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，嚴(yán)格實(shí)施環(huán)境功能區(qū)劃，嚴(yán)格按照優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的主體功能定位，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)，規(guī)定并嚴(yán)守生態(tài)紅線，構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化推進(jìn)格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，保障國家和區(qū)域生態(tài)安全，提高生態(tài)服務(wù)功能。生態(tài)紅線的觀念一定要牢固樹立起來。“要精心研究和論證，究竟哪些要列入生態(tài)紅線，如何從制度上保障生態(tài)紅線，把良好生態(tài)系統(tǒng)盡可能保護(hù)起來。列入后全黨全國就一體遵行，決不能逾越。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題上，就是要不能越雷池一步，否則就應(yīng)該受到懲罰。”[217]

建立資源有償使用制度。改革不合理的資源定價制度，使資源價格正確反映其市場的供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本。逐步擴(kuò)大資源稅征收范圍，提高征收標(biāo)準(zhǔn)并實(shí)行有利于資源節(jié)約的計稅方法，適時開征生態(tài)環(huán)境保護(hù)稅種，合理提高各類排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。繼續(xù)限制原材料、粗加工和高耗能、高耗材、高污染產(chǎn)品的出口。

建立生態(tài)補(bǔ)償制度。按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰恢復(fù)、誰受益誰補(bǔ)償”的原則，強(qiáng)化資源有償使用和污染者付費(fèi)政策，綜合運(yùn)用價格、財稅、金融、產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易等經(jīng)濟(jì)手段，改變資源低價和環(huán)境無價的現(xiàn)狀，形成科學(xué)合理的資源環(huán)境的補(bǔ)償機(jī)制、投入機(jī)制、產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)交易等機(jī)制，從根本上解決經(jīng)濟(jì)與環(huán)境、發(fā)展與保護(hù)的矛盾。

第三，建立責(zé)任追究制度。習(xí)近平總書記指出：資源環(huán)境是公共產(chǎn)品，對其造成損害和破壞必須追究責(zé)任；“要建立責(zé)任追究制度，……對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究”[218]。當(dāng)前，我國環(huán)境形勢總體惡化的趨勢沒有得到根本遏制，重大環(huán)境事件頻頻發(fā)生，環(huán)境風(fēng)險日益加大，嚴(yán)重威脅著廣大人民群眾的生命和財產(chǎn)安全。而在重大污染事件發(fā)生后，責(zé)任追究卻很難得到有效落實(shí)，尤其是具有決策權(quán)的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部很難受到應(yīng)有的處罰。其結(jié)果是，黨和政府形象受到損害，法律失去尊嚴(yán)，群眾喪失信心。要對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。“不能把一個地方環(huán)境搞得一塌糊涂，然后拍拍屁股走人，官還照當(dāng)，不負(fù)任何責(zé)任。”[219]

三 推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

環(huán)境問題說到底是局部與整體、眼前與長遠(yuǎn)的關(guān)系問題，既是經(jīng)濟(jì)問題、民生問題，也必然是政治問題。從20世紀(jì)70年代開始，我們國家就提出要避免走發(fā)達(dá)國家“先污染，后治理”的老路，這是一個良好的愿望。但現(xiàn)在看來，我們沒有完全避免。這主要是因?yàn)椋?

第一，從國際視野看，當(dāng)代世界的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境格局，貫穿于全球關(guān)系中的兩個根本性問題——東西矛盾和南北差距，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和生態(tài)失衡的狀態(tài)還將持續(xù)下去。這個判斷的主要依據(jù)是：首先，在開放的市場經(jīng)濟(jì)條件下，比較貧窮或相對貧窮的發(fā)展中國家在環(huán)境技術(shù)、資金、人力資源等方面均沒有顯著的比較優(yōu)勢，從比較經(jīng)濟(jì)學(xué)原理看，只能拿資源、環(huán)境容量、低廉的勞動力去同發(fā)達(dá)國家進(jìn)行所謂“平等互惠”的交換和合作。其次，當(dāng)前的國際經(jīng)濟(jì)秩序不合理，資源消耗在發(fā)展中國家，污染排放在發(fā)展中國家，廉價勞動力的使用在發(fā)展中國家，但清潔產(chǎn)品的消費(fèi)在發(fā)達(dá)國家，銷售價格中也沒有體現(xiàn)應(yīng)有的生態(tài)成本。因而，當(dāng)今國際經(jīng)濟(jì)秩序的實(shí)質(zhì)，是發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家殘酷的生態(tài)掠奪。

第二，就中國國內(nèi)看，東部與西部、城市與農(nóng)村、近郊與遠(yuǎn)郊，生態(tài)問題越來越呈現(xiàn)出極其復(fù)雜的治理格局。中國現(xiàn)狀的復(fù)雜程度，是世界上任何一個國家都無法比擬的。從東部沿海到西部內(nèi)陸，從繁華的都市到貧困的鄉(xiāng)村，從政治到經(jīng)濟(jì)，從社會到文化，從民生到環(huán)境，19世紀(jì)以來西方發(fā)達(dá)社會所出現(xiàn)的大部分現(xiàn)象，在今日中國都能同時看到。由于中國發(fā)展現(xiàn)狀和復(fù)雜性極其特殊，世界上沒有一個國家的成功經(jīng)驗(yàn)可以幫助中國解決當(dāng)前的所有問題。因?yàn)橹袊壳八獞?yīng)付的挑戰(zhàn)，是西方發(fā)達(dá)國家在過去200年里所遇困難的總和。這種復(fù)雜性和歷史使命的特殊性是一種巨大的壓力、一種嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也是一種前進(jìn)的動力。中國現(xiàn)代化是絕無僅有、史無前例、空前偉大的。現(xiàn)在全世界發(fā)達(dá)國家人口總額不到13億，13億多人口的中國實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，就會把這個人口數(shù)量提升1倍以上。走老路，去消耗資源，去污染環(huán)境，難以為繼！中國現(xiàn)代化建設(shè)之所以偉大，就在于艱難，不能走老路，又要達(dá)到發(fā)達(dá)國家的水平，那就只有走科學(xué)發(fā)展之路。[220]在科學(xué)發(fā)展路徑上，現(xiàn)在有一點(diǎn)我們看得很清楚，任何企業(yè)、行業(yè)乃至地區(qū)的發(fā)展，只要與人民群眾改善環(huán)境的需求背道而馳，其發(fā)展的路徑就必然越走越窄，最終將“難以為繼”。能否正確認(rèn)識和處理環(huán)境問題，既是評價各級領(lǐng)導(dǎo)干部是否合格的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是評價公民道德素養(yǎng)和認(rèn)知水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。

第三，就生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐來看，發(fā)展中國家解決環(huán)境問題的難度超出理論的想象，比當(dāng)初發(fā)達(dá)國家治理環(huán)境污染問題還要難。一個是我們面臨發(fā)展階段的“瓶頸”。當(dāng)前，我們正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的歷史階段，客觀上資源能源需求旺盛，排放量增加趨勢強(qiáng)勁。在這種情況下，轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的任務(wù)非常艱巨，不是一朝一夕可以解決的。20世紀(jì)60年代末70年代初，美國向環(huán)境污染宣戰(zhàn)的時候，其城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過75%，第三產(chǎn)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中的比例已達(dá)到63%。發(fā)展階段的差異，使得我們解決環(huán)境問題比發(fā)達(dá)國家要更加困難。另一個是自然稟賦的瓶頸。生存與發(fā)展的辯證關(guān)系表明，在一定限度內(nèi)，發(fā)展是對生存的完善和促進(jìn)，但超過這一限度，發(fā)展就反過來構(gòu)成對生存的威脅。發(fā)展有臨界點(diǎn)，接近或超過臨界點(diǎn)，就會危及人類自身的生存。這個臨界點(diǎn)，既包括發(fā)展規(guī)模又包括發(fā)展速度，映射在自然界，就是地球生態(tài)系統(tǒng)吐故納新、自我修復(fù)的能力范圍，也就是生態(tài)閾值。[221]習(xí)近平總書記深刻指出：“大部分對生態(tài)環(huán)境造成破壞的原因是來自對資源的過度開發(fā)、粗放型使用。如果竭澤而漁，最后必然是什么魚也沒有了。因此，必須從資源使用這個源頭抓起。”[222]全面促進(jìn)資源節(jié)約，節(jié)約資源是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策。揚(yáng)湯止沸不如釜底抽薪，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境問題上尤其要確立這個觀點(diǎn)。

基于此，我們必須按照黨的十九大精神和習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想所確定的基本方略，必須走生態(tài)文明建設(shè)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化新道路。習(xí)近平總書記指出：“堅(jiān)持把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。”[223]

國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等方面。國家治理體系和治理能力是一個有機(jī)整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。

推進(jìn)生態(tài)文明國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要站在全局高度，統(tǒng)籌兼顧、抓住重點(diǎn)、遠(yuǎn)近結(jié)合、綜合施策。

第一，加快推進(jìn)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。這是推進(jìn)國家生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的著力點(diǎn)。要制定實(shí)施基于環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的政策措施，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)污染治理、總量減排、環(huán)境風(fēng)險防范和環(huán)境質(zhì)量改善的關(guān)系，形成以環(huán)境質(zhì)量改善倒逼總量減排、污染治理，進(jìn)而倒逼轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的聯(lián)合驅(qū)動機(jī)制。不斷創(chuàng)新環(huán)境管理方式，從以約束為主轉(zhuǎn)變?yōu)榧s束與激勵并舉，更多地利用市場機(jī)制和手段來引導(dǎo)企業(yè)環(huán)境行為。推進(jìn)多元共治，完善社會監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化環(huán)境信息公開，促進(jìn)環(huán)保社會組織健康發(fā)展，構(gòu)建全民參與的社會行動體系。加強(qiáng)高科技手段在環(huán)保領(lǐng)域的應(yīng)用，提高環(huán)境管理的智能化、精細(xì)化水平。

第二，深化改革助推職能轉(zhuǎn)變。繼續(xù)推進(jìn)環(huán)保行政審批制度改革，抓緊取消和下放已研究確定的審批事項(xiàng)，嚴(yán)格規(guī)范和控制新增行政審批。將行政審批制度改革與推進(jìn)向社會力量購買服務(wù)結(jié)合起來，拓寬政府環(huán)境公共服務(wù)供給渠道，提高政府公共服務(wù)能力，帶動環(huán)保產(chǎn)業(yè)尤其是環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展壯大。積極推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評驗(yàn)收、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、污染源排污監(jiān)測、環(huán)境質(zhì)量改善和管理技術(shù)、污水和生活垃圾收集處理等領(lǐng)域的政府購買服務(wù)，探索環(huán)保服務(wù)業(yè)新的發(fā)展路徑，推動部分省份開展環(huán)保服務(wù)業(yè)試點(diǎn)，指導(dǎo)地方政府開放環(huán)保服務(wù)業(yè)發(fā)展。

第三，完善管理體制機(jī)制。要從恢復(fù)和維持生態(tài)系統(tǒng)整體性與可持續(xù)性的系統(tǒng)理念出發(fā)，建立和完善職能有機(jī)統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)高效的生態(tài)環(huán)保綜合管理體制，實(shí)現(xiàn)國家生態(tài)環(huán)境治理制度化、規(guī)范化、程序化。建立和完善嚴(yán)格的污染防治監(jiān)管體制、生態(tài)保護(hù)監(jiān)管體制、核與輻射安全監(jiān)管體制、環(huán)境影響評價體制、環(huán)境執(zhí)法體制、環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體制，通過體制創(chuàng)新，建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。

第四，加強(qiáng)環(huán)保能力建設(shè)。以構(gòu)建先進(jìn)的環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體系、完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系、高效的環(huán)境信息化支撐體系為重點(diǎn)，進(jìn)一步提高環(huán)保部門的履職能力。完善國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，提高農(nóng)村地區(qū)環(huán)境監(jiān)測覆蓋率。探索推進(jìn)區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法，加強(qiáng)環(huán)保與公安、法院等執(zhí)法聯(lián)動，嚴(yán)肅查處環(huán)境違法行為，提高環(huán)保執(zhí)法震懾力。實(shí)施國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)信息化工程，推進(jìn)環(huán)境信息公開和資源共享。[224]